Государственное управление в переходный период к информационному обществу

Лапина Марина Афанасьевна доктор юридических наук главный научный сотрудник, профессор Департамента международного и публичного права, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 109456, Россия, г. Москва, пр-д 4-Й вешняковский, 4, ауд.406 Lapina Marina Afanas'evna Doctor of Law Chief Scientific Associate, Professor, the department of International and Public Law, Financial University under the Government of the Russian Federation 109456, Russia, g. Moscow, pr-d 4-I veshnyakovskii, 4, aud.406 LapinaMarina@inbox.ru Другие публикации этого автора

В управлении информация играет ключевую роль при даче команд и получении обратной связи, любая управленческая деятельность происходит в информационной среде (пространстве). Главное условие при принятии управленческого решения: достоверная информация, своевременность дачи команды субъекта управления объекту управления и получения обратной информации. Благодаря информации происходит принятие обоснованного и верного решения, результатом которого будет эффективное управление. При этом сам процесс распространения и потребления информации, информатизации также подлежит управлению – управлению процессом информационного обеспечения.

Публичное управление представляет весьма обширную деятельность, в том числе, связанную с соблюдением прав и свобод, способствует развитию гражданского общества (ГО). При этом ГО развивается и функционирует в современном мире на диалектическом принципе единства и противоречия с государством.

Реалии современного публичного управления характеризуются интенсивным развитием информационного общества (ИО) на основе концепций, стратегий, доктрин, программного подхода в публичном управлении. Государство внедряет информационные технологии в самые разные сферы жизнедеятельности общества.

Единая информационная среда (пространство) становится одним из важнейших государствообразующих признаков и обязательным условием и характеристикой самого информационного общества. При этом, единое информационное пространство является, с одной стороны, важным обязательным признаком и предпосылкой успешного формирования ИО, необходимым условием вхождения в мировое информационное сообщество, а с другой стороны - главным условием сохранения информационного суверенитета страны и укрепления государственности.

В различных науках понятие ИО трактуется с определенной спецификой. В публикации учёных Санкт-Петербургского института информатики и автоматизации РАН В.П. Заболотского и Р.М. Юсупова понятие ИО раскрыто через основной вид человеческой деятельности в новой среде обитания: ИО - «это такое общество, в котором производство и потребление информации является важнейшим видом деятельности, а информация признается наиболее значимым ресурсом, новые ИКТ и техника становятся базовыми технологиями и техникой, а информационная среда наряду с социальной и экологической – новой средой обитания человека» ^[1].

В публичном управлении ИО также имеет значение в качестве технического и технологического перевода управленческой деятельности в е-режим с использованием информационно-коммуникационных технологий (ИКТ). Это действительно способствует значительному повышению эффективности и результативности управленческой деятельности за счет максимально возможного внедрения автоматических систем управления, реализации функций публичного управления с использованием ИКТ – оказание государственных и муниципальных услуг в е-режиме, автоматический е-мониторинг (предварительный контроль при осуществлении контрольно-надзорных функций), учетные и регистрационные системы в е-виде и обмен информацией, др.

Экономисты соотносят понятие ИО с информационной экономикой, приводят множество терминов для определения состояния современного общества: постиндустриальное, грядущее постиндустриальное общество, новое индустриальное общество, посткапиталистическое, программируемое общество, супериндустриальное общество, постэкономическое общество, информационная экономика, социальная экономика, экономика знаний ^[2]. В соответствии с концепцией постиндустриального общества ИО является новой исторической фазой развития цивилизации, где главными продуктами производства выступают информация и знания. В информационном обществе изменения происходят не только в производящем секторе, но и в духовной сфере: роль духовных ценностей возрастает.

В политологии и социологии при характеристике ИО, в центре управления ИО ставят проблему человека (индивидуума) и определяют ИО как новую формацию устройства государств, экономики и социума. Достигнув постиндустриального развития, общество, по мнению учёных, приобретает характер индивидуального, но при  этом становится более консолидированным. Это объясняется свойством информации, которая представляет собой определенный ресурс индивидуального потребления.

Легко убедиться, что термин ИО не столь однозначен, как представляется большинству юристов. В юриспруденции, его трактуют так, как это закреплено в нормативных правовых актах и программных документах, напр. ^[3-7]. Наиболее всестороннее описание развития информационного общества содержится в Хартии глобального информационного общества 2000 г., в последствии конкретизировано Женевской декларацией принципов построения информационного общества 2003 г., Женевским планом действий 2003 г., Тунисским обязательством 2005 г. и Тунисской программой для информационного общества 2005 г.

В большинстве российских документов развитие ИО сводят лишь к информатизации (электронизации) главным образом публичных правоотношений во всех сферах государственного управления, ссылаясь при этом на программные документы. В частности, одноименная государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011 - 2020 годы)»^[8] призвана осуществить переход к информационному обществу. Целью программы обозначено повышение качества жизни граждан на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий. Программой установлено решение трех основных задач:

1) обеспечение предоставления гражданам и организациям услуг с использованием современных информационных и телекоммуникационных технологий;

2) развитие технической и технологической основы становления информационного общества;

3) предупреждение угроз, возникающих в информационном обществе.

Специалистами информационного права понятие ИО трактуется по основным направлениям оборота (обращения) информации (знаний) в общественных отношениях и доступа к ней, в том числе с использованием современных технических средств.  Так, в одной из предложенных И.Л. Бачило формулировок, ИО определено как «общество, в котором реализуются функции информирования – доведения необходимой информации до всех пользователей, функция хранения и распространения знаний, а также обучения владению средствами информационной техники и информационными ресурсами в круге своих интересов, обязанностей и потребностей, использованию знаний в целях прогрессивного, поступательного развития общества»^{[9, с. 297]}. В учебнике И.М. Рассолова под ИО понимается «общество, в котором главным условием благополучия каждого человека и каждого государства становится знание, полученное благодаря беспрепятственному доступу к информации и умению работать с ней, а сам информационный обмен не имеет ни временных, ни пространственных, ни политических границ»^{[10, с. 22]}.

Применительно к общественным отношениям в области государственного управления и, соответственно, деятельности государственных служащих устойчивое и поступательное развитие ИО возможно при условии чёткого установления в законодательстве принципа траспарентности и далее его неукоснительного применения, который по сути коррелирует с приведенными выше примерами научно-методологического формуливания понятия ИО.

Сущностью принципа транспарентности государственного управления, его содержательной стороной является взаимодействие органов государственной власти и граждан, гражданского общества путём исполнения следующих обязанностей органов государственной власти:

обеспечение доступа к открытой информации об их деятельности, о деятельности государственных служащих;

предоставление возможности участия граждан в публичном управлении;

доступность общественного контроля деятельности государственных служащих.

Еще в 2002 г. в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации В.В. Путин, характеризуя модернизацию государственного управления, говорил: «Следует определиться с четким перечнем информации, которую госорганы обязаны делать публично доступной. И этот перечень должен быть утвержден законом. Это нужно и для развития гражданского общества, и для формирования цивилизованной предпринимательской среды» ^[11].

Законодательные нормы по обеспечению открытости государственного управления и обеспечению доступа к открытой информации содержатся в  ряде  Федеральных законов: от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», от 22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»,  от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» ^[12-14]. Как отмечается в учебнике «Актуальные проблемы информационного права»: «В статью 7 «Общедоступная информация» Федерального закона № 149-ФЗ включены части 4–6, в которых закреплено предоставление такой информации государственными органами и органами местного самоуправления неограниченному кругу лиц посредством ее размещения в сети Интернет в форме открытых данных. Такой формат размещения допускает автоматизированную обработку указанной информации без предварительных изменений человеком для ее повторного использования. В статью 7 Федерального закона № 8-ФЗ (в ред. от 28.12.2013, с изм. от 01.12.2014) введена часть 2.1, законодательно закрепляющая, что “Общедоступная информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления предоставляется государственными органами и органами местного самоуправления неограниченному кругу лиц посредством ее размещения в сети  Интернет в форме открытых данных”» ^[15].

Однако отмеченные в Послании Президента РФ (2002) проблемы транспарентности государственного управления так и не были полностью реализованы из-за отсутствия реальных механизмов их выполнения. Сложившаяся ситуация, при которой уполномоченный государственный гражданский служащий не исполняет обязанности по предоставлению открытой информации о своей деятельности, нарушает  право граждан на доступ к информации и создает благоприятные условия для коррупции, порождает проблему реализации права граждан на обжалование действий государственного служащего. Несоблюдение универсального принципа  транспарентности (открытости и доступности информации) затрудняет возможность оценки эффективности работы государственных органов, расходования бюджетных средств и использования имущества, которое находится в государственной собственности. Следовательно, отсутствие информации о деятельности органа исполнительной власти является фактором низкой эффективности государственного управления в целом.

Вопросам разрешения имеющихся проблем по соблюдению принципа открытости  (транспарентности) в системе государственной службы способствовала федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)», которая действовала в период с 2009 по 2013 г. согласно Указу Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261. В этот период принимается Постановление Правительства РФ от 24.11.2009 № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти».

В п.1 Указа Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» в качестве целей дальнейшего совершенствования системы государственного управления Правительству России было поручено обеспечить достижение ряда показателей, в целом направленных на реализацию принципов открытости и доступности государственной гражданской службы, расширение  общественного  участия. В настоящее время разработан проект Указа Президента РФ «О федеральной программе “Развитие государственной гражданской службы Российской Федерации (2015–2018 годы)” и плане мероприятий по развитию государственной гражданской службы Российской Федерации на 2015–2018 годы» ^[16]. Одним из направлений реализации Программы становится: «VIII. Обеспечение открытости государственной гражданской службы, расширение общественного участия» с установлением конкретной цели, задач и результатов, которые должны быть достигнуты.

В Проекте федеральной программы планируется осуществить «развитие механизмов открытости гражданской службы… во взаимосвязи с изменениями системы формирования кадрового состава государственных органов.  При этом на законодательном уровне - в Федеральном законе от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О системе государственной службы Российской Федерации» данный термин употребляется единожды. В части 1 статьи 3 сформулирован один из принципов построения и функционирования системы государственной службы, заключающийся в открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих. В Федеральном законе от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 05.10.2015) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» термин «открытость государственной службы» не упомянут ни разу, однако под пунктом 6 статьи 4 сформулирован принцип «доступность информации о гражданской службе»^[17,18].

Способствует внедрению в практику публичного управления принципа транспарентности Постановление Правительства РФ от 10 июля 2013 г. № 583 «Об обеспечении доступа к общедоступной информации о деятельности  государственных органов и органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет” в форме открытых данных» и Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 313 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации “Информационное общество (2011–2020 годы)”».

Ранее  Правительство РФ  приняло Распоряжение от 30.01.2014 № 93-р «Об утверждении Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти». В концепции под открытостью федеральных органов исполнительной власти понимается:

· принцип информационной открытости - своевременное предоставление информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, доступ к которой специально не ограничен федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, которая является открытой, общедоступной и достоверной, в формате, удобном для ее поиска, обработки и дальнейшего использования, в том числе в форме открытых данных;

· принцип понятности - представление целей, задач, планов и результатов деятельности федеральных органов исполнительной власти в форме, обеспечивающей простое и доступное восприятие обществом информации о деятельности указанных органов власти;

· принцип вовлеченности гражданского общества - обеспечение возможности участия граждан Российской Федерации, общественных объединений и предпринимательского сообщества в разработке и реализации управленческих решений с целью учета их мнений и приоритетов, а также создания системы постоянного информирования и диалога;

· принцип подотчетности - раскрытие федеральными органами исполнительной власти информации о своей деятельности с учетом запросов и приоритетов гражданского общества, обеспечивая возможность осуществления гражданами, общественными объединениями и предпринимательским сообществом контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти ^[19].

Подотчетность как составляющая принципа транспарентности (открытости) получила свое законодательное воплощение в 2014 году, когда государством был сделан определённый прорыв в сфере  электронной демократии – был принят Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» ^[20]. В соответствии с ним специально созданные негосударственные структуры должны осуществлять контроль за деятельностью органов публичного управления. Согласно ст. 4 указанного закона № 212-ФЗ под общественным контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за действиями органов и организаций, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений. Одной из целей закона является общественная оценка деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

Неоднозначно в научной литературе рассматривается вопрос соотношения понятий ИО и ГО. Тривиально: ИО тождественно ГО с использованием современных ИКТ. Государство, реализуя государственные программы информатизации общества, стремится достичь весомых результатов в информационной сфере и в конечном итоге, полноценного информационного общества. Целью перехода государства (в том числе России) к информационному обществу является развитие ГО на основе принципов демократизма, соблюдения прав человека, включая права на свободный доступ к информации, преодоления информационного неравенства.

При этом под информационным обществом следует понимать «общество, которое является гражданским, социальным, демократическим и правовым» ^{[21, 22]}. И.Л. Бачило своевременно формулирует важную идею об ошибочности противопоставления позиций государства и гражданского общества: «Внимание к проблемам государственности, социальности, демократичности жизни общества, которое сегодня обозначается все более чётко, свидетельствует о начале преодоления навязанного модой взаимного отчуждения государства и правового порядка, а также идеи узкого понимания гражданского общества, ведущей к противопоставлению позиций «государства» (читай – власти и граждан)» ^{[22, с. 144]}.

На наш взгляд, предпочтительно интегрировать имеющиеся понятия и сформулировать термин ИО через новую формацию глобального устройства мира. Переходный период к информационному обществу характеризуется тем, что информация играет ключевую роль, и на основе принципа транспарентности можно достичь эффективного взаимодействия власти и общества. Но появляются новые формы публичного управления. Так интенсивно создаются, действуют и развиваются сетевые структуры. Надгосударственные образования, неправительственные структуры, транснациональные корпорации и другие виды формальных и неформальных организаций, построенных в виде сетей или использующие сети и сетевые технологии взаимодействия в качестве основы своей работы, осуществляют глобальное сетевое управление. Многие из существующих сетей участвуют в публичном управлении, в управлении  отдельными общественными процессами и отношениями, имеющими локальный или глобальный характер без участия государственной власти ^{[15, c. 298-307]}. Своевременным представляется вмешаться государству в происходящие процессы функционирования локальных и национальных сетей, законодательно определив правила их деятельности. Соответственно на наднациональном (глобальном) уровне функционирование глобальных (интернациональных) сетей возможно урегулировать путем подписания договоров и соглашений.

Характеризуя современное состояние взаимоотношений между гражданским обществом (в том числе путём сетевого управления им) и государством, на первый план выходит противостояние и противоречие между ними. При этом, по мнению политологов, это является стимулом общественного развития. В информационном обществе (его идеальной модели) не должно быть антагонизмов, государство выступает доверенным представителем гражданского общества, отдельного человека (индивидуума).

Информационное общество, его устойчивое развитие и успешное эффективное функционирование во всех сферах жизнедеятельности должно быть основано на едином совместном целеполагании и векторе развития государства (государств в мировом сообществе), гражданского общества  с учётом интересов отдельных индивидуумов (граждан) на основе правопорядка, установленного главным образом при помощи правовых норм, и универсального принципа транспарентности государственного управления.

Так, Э.В. Талапина в заключение своей монографии отмечает, что в «информационном обществе устанавливается такой режим транспарентности государственного управления, который переносит акцент с права гражданина на доступ к информации на «опережающую» обязанность органов государственной власти по ее раскрытию. Транспарентность становится универсальным принципом государственного управления и заслуживает конституционного отражения»^[23].

Важным свойством ИО является его устойчивое развитие, то есть в глобальном масштабе такое развитие цивилизации, которое характеризуется способностью сколь угодно длительно развиваться без ухудшения условий жизни человека и при сохранении окружающей среды (ноосферы по В.И. Вернадскому, планетарного Коллективного Разума как главного условия и инструмента принятия человечеством рациональных решений по Н. Моисееву).

В ИО существуют прямые и обратные связи государства (государственного управления) и гражданского общества, индивидуума; общественные инициативы становятся частью государственной политики и гражданское общество контролирует их исполнение. Информация при этом выступает не только связующим звеном между участниками общественных отношений, но и средством развития ИО. При этом большинство общественных отношений в ИО регулируется нормами права (информационного права) (см. рис. 1).

Рис. 1. Модель устойчивого развития Информационного общества

В юриспруденции термин ИО необходимо использовать как расширительное понятие – это не только общество с использованием ИКТ, но и общество знаний, разума, движущееся к единой цели повышения качества жизни и устойчиво развивающееся совместно с государством на основе универсального принципа транспарентности.

Это понятие должно стать ключевым не только в информационном праве, но и в теории права, других отраслях права (административном, конституционном, финансовом, экологическом, международном праве).