Мониторинг реализации положений Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации"

Шапкина Елена Анатольевна кандидат юридических наук доцент, кафедра государственного аудита ВШГА, Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова (МГУ) 119992, Россия, г. Москва, ул. Ленинские Горы, 1 Shapkina Elena PhD in Law Docent, the department of State Audit, M. V. Lomonosov Moscow State University 119992, Russia, Moscow, Leninskiye Gory Street 1 9993753@mail.ru Другие публикации этого автора

Статья 32 Конституции Российской Федерации закрепляет право человека и гражданина на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей ^[1]. В этом смысле институт общественного контроля создан в развитие конституционных норм и способен выполнять такие задачи, как формирование и развитие гражданского правосознания; повышение уровня доверия граждан к деятельности государства, а также обеспечение тесного взаимодействия государства с институтами гражданского общества; содействие предупреждению и разрешению социальных конфликтов; реализация гражданских инициатив, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций; обеспечение прозрачности и открытости деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия; формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению; повышение эффективности деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

Различные авторы имеют собственный подход к пониманию термина «публичные полномочия», также, как и понимание публичного контроля в частности. Э.А. Уткин, А.Ф. Денисов считают, что для осуществления реального контроля необходимо, чтобы соответствующие органы и заинтересованные лица могли легко заме­тить и установить незаконные или наносящие ущерб действия ор­ганов власти. Важно, чтобы каждый мог увидеть факты непра­вильных действий, их причины, мотивы, цели, преследуемые представителями местных властей. Эффективность любой системы административного контроля основывается не только на наличии определенных органов и методов контроля, но и на максимально доступном и ясном понимании гражданами и организациями дей­ствий органов управления. Общественные интересы будут обеспе­чены наилучшим образом в том случае, если население будет иметь доступ к максимально большему объему информации. По­этому важной формой контроля административной деятельности является гласность информации о внутреннем процессе функцио­нирования органов власти.

Важным средством обеспечения публичного контроля является опубликование нормативных актов субъектов Федерации. Это по­зволяет заинтересованным физическим и юридическим лицам по­лучить необходимую им информацию. Информированность обще­ственности создает предпосылки к тому, что если решение органов власти противоречит интересам населения, носит незаконный ха­рактер, то такое решение будет обжаловано с помощью средств судебного, административного или политического контроля. Для того, чтобы мотивы того или иного решения не вызывали дву­смысленного толкования, все нормативные акты, кроме нерегла­ментирующих актов, а также актов, не содержащих неблагоприятных для отдельных лиц положений, должны содержать письмен­ное обоснование. Обоснование должно быть достаточно четко сформулировано, чтобы заинтересованные лица могли легко по­нять мотивы ^[2].

Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" впервые закрепляет правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов власти всех уровней, государственных и муниципальных организаций, иных органов и юридических лиц, реализующих отдельные публичные полномочия ^[3].

В ст. 4 федерального закона ^[3] закреплено определение общественного контроля, под которым понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.

Особенностью данного нормативного правового акта является и то, что регламентированы субъекты общественного контроля, чего ранее не существовало в российском законодательстве. К субъектам контроля относятся федеральная и региональные общественные палаты, общественные палаты (советы) муниципалитетов, общественные советы при федеральных и региональных органах исполнительной власти. Кроме того, могут создаваться общественные наблюдательные комиссии, наблюдательные советы, общественные инспекции, группы общественного контроля, иные организационные структуры. Определены их права и обязанности.

С момента принятия закона прошло чуть больше года, но уже наблюдаются определенные тенденции и результаты его применения.  

Закон предоставляет общественникам широкий выбор контрольных инструментов, что позволяет повысить адресность и действенность общественного контроля, в зависимости от конкретной ситуации и обстоятельств. Среди этих инструментов - общественный мониторинг, общественная проверка, общественная экспертиза, общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания и иные формы..Практика показывает, что наиболее активно применяется такая форма контроля как общественные слушания. Ежемесячно обсуждаются текущие проблемы, связанные с обеспечением прав граждан и правоприменением. Реже проводятся общественные обсуждения.

Существуют единичные практики общественного мониторинга. В то же время, эта форма контроля может выполнять большие задачи, чем сейчас. Общественные объединения и НКО проводят собственные мониторинги, но, к сожалению, их результаты не всегда придаются публичности и часто остаются не известными общественности.

В Федеральном законе не случайно имеется статья 7 об информационном обеспечении общественного контроля. Результаты общественного контроля должны быть открыты и доступны всем гражданам и органам власти. Если создание собственных сайтов в регионах и на местах представляет сложности, то есть возможность  направлять результаты своих проверок, слушаний, мониторингов в Общественную палату, для оценки и размещения на ресурсах.

Отдельное внимание следует уделить общественной экспертизе социально значимых нормативных правовых актов, как одному из наиболее результативных инструментов. Действующий закон содействует учету такой формы контроля органами государственной власти. Проявляющими правовую реализацию, можно считать случаи, когда в закон были приняты поправки (Например, ФЗ «О частной детективной и охранной деятельности) ^[4]. Важнейшей формой общественного контроля стала и практика «Нулевых чтений».

Еще одна важная задача – участие молодежи в общественном контроле. Один из наиболее эффективных способов, - это привлечение молодых общественников к общественной экспертизе, формирование молодежного общественного контроля. Первый опыт был  получен в связи с рассмотрением проекта ФЗ «О почтовой связи». В экспертизе приняли участие три инициативные молодежные группы, их предложения были включены в общее заключение Общественной палаты и направлены разработчикам ^[5].

Эти молодежные группы продолжают функционировать и находятся в постоянном контакте с Общественной палатой, направляют свои предложения по совершенствованию законодательства. Таким образом, одновременно решаются две задачи: Общественная палата получает реальную помощь и оригинальные идеи, а молодежь в конкретной социально значимой работе оттачивает свои профессиональные навыки и компетенции.

Среди всех форм общественного контроля самый большой публичный резонанс  имеют общественные  проверки. На сегодняшний день мы имеем целый ряд пилотных проектов в этой сфере, но опыт показывает, что требуется дополнительное уточнение механизмов реализации этой формы общественного контроля. Общественной палате следует специально проанализировать практику в этой сфере и внести свои предложения в части уточнения правовых оснований, порядка проведения и статуса результатов общественных проверок.

Действующий закон «Об основах общественного контроля» предусматривает проведение общественного контроля  одновременно в нескольких формах (ч.2, ст.18) ^[3]. Эта норма помогает наладить общественный контроль сложных общественных проблем, которые не могут быть решены разовым вмешательством общественности, а требуют долговременного наблюдения и комплексного подхода – как по составу участников, так и по набору используемых методов.

В качестве  примера такой сложной общественной проблемы, контроль за которой требует применения самых различных форм и методов, приведу пример, который возник в деятельности Комиссии Общественной палаты Российской Федерации по общественному контролю, общественной экспертизе и взаимодействию с общественными советами, связанный с тем, что в России имеется два миллиона безработных выпускников высших учебных заведений.

Задача их трудоустройства – только один многих из аспектов проблемы. Намного сложнее и важнее разобраться, почему система образования производит специалистов, которые остаются невостребованными. Это целый комплекс вопросов, который требует применения разных форм общественного контроля. За прошедшее время мы провели общественный мониторинг, затем цикл общественных слушаний, выполнили общественную экспертизу двух действующих законов. Инициатива реализуется во взаимодействии с государственными органами. В настоящее время запущен интернет-ресурс (www.trudsovet.ru) ^[6], который не только обеспечивает информационное освещение этой проблематики, но и реально содействует трудоустройству безработных выпускников вузов.

Очень важно изучать опыт реализации общественного контроля в регионах, обобщать и распространять лучшую практику.

Например, в Республике Башкортостан Общественные советы нескольких муниципальных образований объединяются по отраслевому принципу. К примеру, для решения проблем в сельскохозяйственной отрасли. В Ростовской области создана Ассоциация общественных советов.

Активно разрабатываются и региональные законы об общественном контроле. В Республике Крым, например, сейчас проходит общественное обсуждение такого законопроекта, а в ближайшее время должны состояться «Нулевые чтения» ^[7].

Комплексность, публичность, открытость и обратная связь – те принципы, которые важны при осуществлении общественного контроля. Они позволяют, во-первых, повысить эффективность контроля, а во-вторых, содействуют передаче лучшего опыта, развитию наиболее действенных форм общественного контроля.

Общественная палата, осуществляя мониторинг опыта реализации различных форм общественного контроля, должна уделять особое внимание анализу и оценке новых, инициативных форм в этой сфере, поскольку инициативы общественников - это уникальный ресурс для творческого развития законодательства и институтов общественного контроля в целом.

При обобщении опыта регионов, выявляются наиболее успешные практики, а также проблемы, с которыми общественники сталкиваются на местах. Один из важных аспектов – это претворение норм федерального закона в региональном законодательстве. На сегодняшний день законы об общественном контроле приняты и действуют в 21 субъекте Федерации – это четверть всех регионов. В 17 субъектах подготовлены соответствующие законопроекты. В Санкт-Петербурге и Омской области разработаны дополнения и уточнения в действующие законы об общественном контроле..

В то же время 37 субъектов Федерации не имеют собственных актов об общественном контроле. В принципе, это нормальная ситуация, поскольку есть федеральный закон. Однако, учитывая большие региональные различия, было бы целесообразно продолжить имплементацию общефедеральных норм в региональное законодательство. Тем более, что сегодня существует масса «белых пятен» в регулировании общественного контроля на местах. В частности, это касается статуса контролеров, а также порядка формирования общественных советов при региональных органах исполнительной власти и муниципальных образованиях. Нужна регламентация деятельности общественных советов, нужны положения об общественной проверке и порядке информирования о результатах контроля. И это еще далеко не полный перечень ^[8].

Принятие федерального закона привело к повышению качества и  системности общественного контроля. На практике это выражается в том, что в общественную работу все чаще вовлекаются профессиональные эксперты, формируются эффективные механизмы контроля. Например, на местах активно развивается такое направление, как осуществление общественного контроля совместно с государственными органами. Такое сотрудничество помогает повышать и качество работы госорганов, и уровень правовой культуры общественников, а также способствует выявлению «узких мест», которые требуют дополнительной регламентации. Интересен, например, опыт объединения субъектов общественного контроля в региональные ассоциации (это - Ростовская область) или для решения конкретных отраслевых вопросов (Республика Башкортостан, Ульяновская область). Обобщение успешной практики создает методическую базу для повышения качества общественного контроля.

На мой взгляд, самое главное изменение, которое произошло за год реализации федерального закона об основах общественного контроля ^[3], это то, что граждане теперь понимают общественный контроль не как поиски негатива в деятельности органов власти, а как способ принять реальное участие в делах государства. Общественный контроль все больше понимается как площадка для диалога общества и государства, на которой можно найти решение для социально значимых проблем. Такой подход дает стимул для повышения социальной активности и инициативы граждан, способствует росту правовой культуры и гражданского самосознания.

Подводя итого проведенному анализу, следует отметить, что для полноценной работы Федерального закона «Об основах общественного контроля» ^[3] требуется принять изменения в 25 других актов. На сегодняшний день поправки внесены лишь в несколько. В связи с изложенным, представляется важным завершение процесса принятия изменений в действующее законодательство, в целях повышения эффективности правовой системы в целом.