Общеимперские тенденции и попытки реализации местной специфики в управленческо-нормативной системе Сибири XVIII в.

Красняков Николай Иванович кандидат юридических наук заместитель директора, Институт философии и права, Новосибирский национальный исследовательский государственный университет 630009, Россия, Новосибирская область, г. Новосибирск, ул. Пирогова, 2 Krasnyakov Nikolay Ivanovich PhD in Law Deputy Director, the Institute of Philosophy and Law, Novosibirsk National Research University 630009, Russia, Novosibirskaya oblast', g. Novosibirsk, ul. Pirogova, 2 kofe51@yandex.ru Другие публикации этого автора

Про­блема соотношения общих и специфических элементов структуры механизма управления Сибирью XVIII - начала XX вв. также обусловливалась особенными чертами регионального положения: социально-экономическая многоукладность, пестрый полиэтничный состав насе­ления при слабой заселенности, протяжен­ная терри­тория и значительное расстояния от центра при неразвитой системе ком­муни­каций, суровый климат. Пожалуй, важ­нейшую роль в государственно-правовом развитии Сибири играл и колонизационный характер процесса освоения края, своеобразие которого существенно влияло на формирование социальной струк­туры сибир­ского общества и соответствующей управленческой надстройки. Заметно сказывались и такие факторы, как каторга и ссылка, по­граничный характер ряда территорий и др. Видный исследователь на­чала XX в. Е. Игнатьев обращает дополнительное внимание и на то, что сами «эти окраины своим племенным составом, культурой, историческим прошлым и религией резко отличаются от ко­ренных русских областей» ^{[9, с. 3-5]}, а также подчеркивает стремление правительства перенести промысел пушнины на окраины в связи с ее истощением в центральной России. Тем не менее, главной причиной колонизации Сибири по всеобщему мнению называются мотивы политического свойства.

К началу XVIII в. русские владения в Сибири достигли своих естественных границ и в течение первого десятилетия XVIII в. якутские воеводы с от­рядами служилых людей окончательно покорили Камчатку, закрепив здесь рус­ское гос­подство по­стройкой острогов ^{[21, с. 107]}. Известно, что в процессе при­соединения Сибири к России имели место, как завое­вание, так и добровольное вхождение, под которым подразумевается отказ от вооруженного сопротивления русским. Однако, со стороны нерусских народов, имевших ранее государст­вен­но-правовое бытие в той или иной форме, присоединение воспринималось как чужеродное владычество, насильственное подчинение русской политиче­ской и социально-экономической системе. Активным сопротивлением отвечали на русскую политику якуты, чукчи, коряки, буряты, башкиры. Документы свиде­тельствуют о похищениях русских инородцами, со­провождавшихся про­дажей их в отдаленные края (происходил и обмен на скот) ^{[22, с. 224]}. В целом же в период присоединения региона генеральным направлением являлась не репрессивная, а прагматичная политика ^{[48, с. 237]}. Нельзя со­гласиться с утверждением, что присоединение Си­бири является не чем иным, как завоеванием, а вхождение отдельных территорий и племен мирным пу­тем не может изменить этой общей оценки ^{[8, с. 39]}. Думается, что от­носи­тельно Сибири в региональной политике империи необходимо отождест­в­лять понятие «присое­динение» с «освоением» ввиду гибкости колонизации тер­ри­то­рии, учета роли пер­вых колонизаторов в хозяйственном подъеме и особенностей региона.

В подтверждение такой позиции можно использовать инте­ресные выводы исследователя Т.С. Мамсик ^{[16, с. 43]}, которая, проводя сравнительный ана­лиз процессов ко­лонизации Северной Америки и Северной Азии, увидела факты данного явления в новом виде. Опираясь на то, что в Америке юридическое оформление права соб­ственности было обязательным условием для ее хозяйст­венного использова­ния, в то время как в Сибири заимка, не будучи юридически закрепленной за крестьянином, тем не менее, в экономическом плане выступала его собственно­стью, и потому исследователь подчер­кивает, что крестьянское освоение шло раньше госу­дарственного, а власть реши­лась на исключительное право буржуазной собст­венности в территории лишь в конце XIX в. То есть рассмотрение отдельных сторон проблемы «завоевание-освоение» лишний раз подтверждает, что полезно отсле­жи­вать управление и самоуправление различных социальных категорий на­селе­ния в процессе колонизации края.

Для изучения эволюции управления ре­гионом, а также функционирования органов вла­сти в Сибири большое значение представляет вы­яснение численности населения и его дви­жения. Уже к началу XVIII в. большую долю составляло рус­ское податное население, потому есть смысл считать Си­бирь исключением из окраин азиатской части страны ^{[14, с. 139]}, следовательно, и модель управления здесь в дальнейшем должна была сложиться отдельная. Представля­ется, что при разработке вопросов управления регионом правительство должно было, прежде всего, регулировать процесс колонизации, мирного покорения края крестьянами, их взаимоотношения с коренным населением и правительствен­ными органами на месте. Учтем, что в XVIII в. прове­дено пять общероссийских ревизий, охва­ты­вавших и территорию Сибири, но пер­вые три из них не учитывали коренное насе­ление, что специально ого­варива­лось указами правительства ^[38], и лишь начи­ная с 1782 г. в общероссийские переписи было вклю­чено ясачное население Сибири ^{[10, с. 143]}. Следует отметить значительный прирост русского населения Сибири в рассмат­риваемый период, так с 1719 по 1795гг. оно выросло со 169 до 412 тыс. чел., т.е. при­мерно в 2,4 раза по следующим причинам: воль­ная крестьянская колонизация, естественный прирост, ссылка, переселение и др. Несомненно, содейство­вало увеличению естественного прироста населения и то об­стоятель­ство, что крепостного права в таких грубых формах, как это было в ев­ропейской части России, в целом в Сибири не было ^{[10, с. 148]}. В результате анализа сословного состава русского населения становится видно, что к концу XVIII в. сохраняются прежние тенденции, в частности, в общей массе преобладали крестьяне (56,9 %), причем в ос­новном государственные. Вместе же с примыкающими группами крестьянство во второй половине XVIII в. составляло более 95 % всего русского населения края ^{[12, с. 322]}. В различные периоды столетия со­отно­шение между источниками роста населения было различным, наи­более интенсивный приток переселенцев и массовое водворение ссыльных произошли в промежуток 1762–1782 гг. ^{[11, с. 85-87]}.

Как известно, начальный этап государственного строительства в Сибири (ко­нец XVI – начало XVIII вв.) совпал с периодом функционирования приказной сис­темы в центральном аппарате и воеводского управления на местах. Характерной чертой времени надо считать создание и функционирование с 1637 г. Сибирского приказа – од­ного из нескольких «территориальных» приказов. Основной администра­тивно-территориальной единицей Сибири (как и во всем государстве) являлся уезд, воз­главляв­шийся воеводой. На протяжении XVII в. здесь оформилось 20 уездов. Ко времени Петра I все управление было распределено между высшими уч­режде­ниями мос­ковского государства (приказами) не по отдельным отраслям, а по ок­ругам, не систематически, а территориально. Территориальный характер цен­тральных уч­реждений до некоторой степени маскировал полное отсутствие чего-либо похо­жего на областное устройство ^{[1, с. 58-98]}. При этом согласимся, что территориальный характер Си­бир­ского приказа нельзя считать пережитком децентрализации управления. Вер­нее рас­сматривать его как этап в приспособлении общегосударственной системы уч­реж­дений к новым районам с особым укладом жизни и иным уровнем разви­тия ^{[6, с. 22]}. Считаем, что при господстве в управлении Россией «личного начала» знатность, боль­шая ад­мини­стративная опытность и доверие царя позволяли ру­ководи­телям приказа играть значимую роль в управлении и доби­ваться для вверенной им государевой отчины особых льгот.

С реформаторской деятельно­сти Петра I начинается новый этап в укреплении самодержавной власти и организации местного управления и самоуправления для дос­ти­жения двух основных целей – создание самой полной административной цен­трализации при единой верховной власти и укрепление внешнего могущества го­сударства. Перестройка административной системы потребовала создания широкой сети госу­дарственных учреждений не только в центре, но и в целом по территории. В начале XVIII в. произошло расширение предметной и территориальной компетенции Сибирского приказа за счет новых центральных органов, возникших благодаря реформам – Ратуши, Монастырского и Преображенского приказов. Переход политических дел в исключительную юрисдикцию Преображенского приказа на восточной ок­раине России был постепенным, следствие по «слову и делу» велось на местах в Сибири на протяжении конца XVII – начала XVIII вв. Не бы­ла распространена здесь и юрисдикция Монастырского приказа: с 1701 г. сибирские воеводы со­бирали на­логи с монастырских крестьян и отправляли их в Сибирский приказ; все передачи монастырских земель в ведомство уральских заводов осуществля­лись по грамо­там Сибирского приказа.

Первоначально новое административно-территориальное деление страны по губернской реформе 1708 г. с учетом исторически сложившихся социально-экономиче­ских связей повлекло образование с центром в Тобольске Сибирской губернии, вклю­чавшей всю Сибирь и Приуральскую часть Европейской России. Однако возник­шие трудности управления в условиях огромной территори­альной про­тяженно­сти предопределили введение новой административно-терри­ториальной единицы – провинции, и в 1719 г. губерния подразделена на три провинции: Вятскую, Солекамскую и Тобольскую. Эконо­мически выгодное географическое положение Иркутска спровоцировало превра­щение его в самостоятельный провинциальный центр, подчинявшийся с 1736 г. непосредст­венно Сибирскому приказу. Вследствие этих мероприятий управле­ние в Восточ­ной Сибири стало подразделяться между губернатором в То­больске и вице-гу­бернатором в Иркутске. То есть, создавались ме­ханизмы ограничения власти губернатора коллеги­альными началами, усиливая, тем не менее, старое личное усмотрение, поскольку правовая регламентация управленческих связей не была разработана. Деятельность местного аппарата определялась строгим иерархиче­ским порядком: уездный (городовой) вое­вода подчинялся губернатору, подотчет­ному во всех своих действиях только Се­нату и монарху. В уездное управле­ние был внесен новый элемент самоуправления – в каждом уезде при воево­дах создавались дворянские советы из двух-четырех дворян, члены советов вы­бира­лись дворянами уезда «из числа добрых и знатных людей». Советы должны были управлять уездом наряду с воеводами ^{[17, с. 12]}. Провинциальные воеводы подчиня­лись гу­бернаторам только по военным и судебным делам, на них лежала забота о тор­говле и ремесле, вере и просвещении, сборе налогов, по­мощи нарождающейся промышленности. В отличие от XVII в. вводилась строгая централизация и субординация. Уездные воеводы уже не могли сноситься с центром, минуя вице-губернаторов, а последние – сибирского губернатора. В свою очередь, и все правительственные распоряжения сначала приходили в Тобольск, а уже оттуда рассылались по городам. Правда, для оперативности и удобства управления Иркутская провинция в 1736 г. получила административную самостоятельность, с этого времени вице-губер­натор стал подчиняться непо­средственно правительству, минуя Тобольск. Таким образом, было положено начало административному делению Сибири на Западную и Восточную.

Введение в России губернского административного правления сопровождалось по­степенным подчинением ратуш губернатору. Учреждение в 1720 г. взамен Бур­ми­стерской палаты на правах кол­легии Главного магистрата способствовало возник­новению на местах новых орга­нов городского самоуправления: в губернских и провин­циальных городах создавались маги­страты из прези­дента и 1–4 бур­гомистров ^[25]. В отличие от предшествующих земских изб, наделенных строго фискаль­ными полномочиями, магистратам и ратушам вменялось в обя­занность отправле­ние полицейских и судебных функций. Рассмотрению город­ским судом подле­жали все гражданские и малозначительные уголовные дела по­садского населения. «Татиные, разбойные, убийственные» деяния и «великие го­сударственные пре­ступления» передавались суду воевод или губернатора. Ратуши (магистраты) Сибири в 1727 – начале 1780-х гг. осуществляли рас­кладку и взимание в пределах посада всех видов налогов и пошлин, государственных продовольственных и других поставок, организацию денежных и натуральных откупов и подрядов. Они проводили запись в купечество и цехи, выяснение численности и имущественного положения тяглецов, перевод на «жи­тельство» в другие города и исключение из посада в связи с изменением сослов­ной принадлежности. Также осуществляли контроль за набором рекрутов и работных людей, несением торгово-промышленным населением иных повинностей, за ходом посадских выборов и службой выборных должностных лиц. Им принадлежал надзор за закон­ностью торго­вых операций, правильностью мер и весов, продажей продуктов пи­тания и меди­каментов, кроме того, отстаивали права «граждан» посада от произвола местных властей и воинских команд ^{[45, с. 74]}. Создававшиеся органы местного управления, лишенные дей­ствительной самостоятельности и не имевшие корней в местном населении, быстро превращались в бюрократический придаток госу­дар­ственного механизма. Реальной властью выборные должностные лица не об­ла­дали, выполняя в основном государственную службу и повинности на мес­тах, то есть власть на местах все более сосредоточивалась в руках гу­берна­тора.

Следствием развития названных явлений в 1730–1760-х гг. сибирская бюро­кратия, пользуясь своей бесконтрольностью, вмешивалась в деятельность орга­нов городского самоуправления. В 1730-х гг. наряду с органами самоуправления в крупных городах России стали создаваться регулярные полицейские учрежде­ния и назначать по­лицмейстеров ^[41]. Можно говорить, что необходи­мость создания в Сибири полицейских органов назревает лишь в середине XVIII в., поскольку к администрации уже были приписаны для «истребле­ния разбойных станов» специальные военные команды, посильную помощь в обеспечении «тишины и спокойствия» в гу­бер­ниях, уез­дах и провинциальных городах оказывали представительные органы в лице ста­рост, из­бираемых от купечества, цеховых и посадских людей. Поли­цей­ская служба в сельской местности вверялась выборным из числа местных жи­те­лей земским ко­миссарам ^{[3, с. 56]}. Учрежде­ние полицмейстерских контор позволило го­су­дарственным властям вмешиваться в самые мелкие вопросы общественной и частной жизни горожан, существенно уменьшило традиционные полномочия го­родского самоуправления и привело к появлению большого числа новых выбор­ных казенных служб за счет посадских лю­дей.

В период реформ Петра I местным органом общей компетенции для управления казаками, государст­венными и приписными крестьянами, разночинцами оставалась судная изба, под­ведомственная уездному воеводе. По-прежнему деятельностью судной избы ру­ководил приказчик, которого назначал воевода из сибирских служилых людей или из присылавшихся из Европейской России дворян. Делопроизводство судной избы вел дьячок (писчик). Приказчик и писчик содержались за счет крестьянской общины. В помощь приказчику крестьянский мир обязан был выбирать цело­валь­ников (для приема и хранения хлеба), старост, пятидесятских и десят­ских (для выполнения полицейских функций), функции же приказчиков не измени­лись.

В условиях утверждения на территории России коллегиальной системы управле­ния в 1730 г. был восстановлен Сибирский приказ, сохра­няв­ший ши­рокие полномочия административно-полицейского, финансового и су­деб­ного по­рядка. В докладе Сената об управлении Сибирью пред­шест­вующего времени отмечался отрыв воевод от центрального управления со вре­мени образования Сибирской губернии и назначения губернатора. После соз­дания в 1711 г. Сибирской губернии приказ не был полностью ликвидирован и сохра­нился в виде московской канцелярии Сибирской губернии, занимаясь, в ча­стно­сти, оценкой и реализацией пушнины. Новые реалии функционирования го­судар­ственного аппарата в послепетровское время обусловили определение в его компетенцию назначения всех сибирских чиновников, за исключением губернатора. Однако во второй четверти XVIII в. реализовать это положение было уже невозможно, поскольку кадровую политику определял Сенат, из которого в Сибирский приказ присылались канди­даты на должность воевод. Ограничение компетенции приказа проявилось не только в вопросах кадровой политики, например, горные и металлургические заводы Урала и Сибири остались в ведении Берг-коллегии, а с приобретением казной Колы­вано-Воскресенских заводов они перешли в ведение Кабинета. Сибирский при­каз со­вместно с Коммерц-коллегией, Коллегией иностранных дел и сибирскими губер­наторами участвовал только в решении некоторых вопросов внешней тор­говли, пограничной таможенной политики, «китайского каравана» ^[30]. В итоге его компетенция постоянно сужалась, с одной сто­роны, за счет расширения полномочий дру­гих центральных органов управления, с другой – судья приказа имел силь­ного конкурента в лице сибирского губернатора, обладавшего обширными связями в высшых и центральных учреждениях и стремившегося к самостоятельному управлению губернией по закону. Превратившийся в контрольный финансовый и административный орган, неспо­соб­ный проводить общегосударственную политику в крае, в пер­вый же год правления Екатерины II приказ ликвиди­рован. Следовательно, в послепетровский период правительственные учреждения в регионе (губернские, провинциальные, уездные и волостные) обладали, как и в XVII в., фактически неограниченной компетенцией. Они объединяли в своих руках административные, финансовые, хозяйственные, полицейские и судебные функции. Кроме того, тобольский губернатор и иркутский вице-губернатор имели право вести дипломатическую переписку с соседними государствами.

Компетенция сибирских губернаторов была обширной, при этом уточним, что общероссийский на­каз воеводам и губернаторам 1728 г. не мог учесть специфики региона, он явился инструкцией, унифицирующей структуру и функции местного управле­ния в гра­ницах всей России. Следствием этого стало составление специальной инструкции сибирскому губернатору 1741 г. ^{[2, с. 160-162]}, подробно регламентировавшей его администра­тивно-полицейские обязанности: ему поручалось на­блюдение за содержанием колодников, причем особое внимание предписывалось уделять по­литическим преступникам, определялись обязанности гу­бернатора в военных делах – ему были подчинены только гарнизоны го­родов, но не полевые полки. Он также заботился о рекрутских наборах, комплектова­нии и довольст­вовании армейских частей на территории губернии, об охране го­сударственных границ, содержании и постройке пограничных крепостей, состоя­нии гарнизонов и т.п. Сибирский губернатор должен был проверять личный со­став сибирских дво­рян, детей боярских, служилых и т.п.

В характеристике судебной власти губернатора новым положением является внимание к государ­ственным преступлениям. Помимо упоминаемой в наказе 1728 г. обязанности борьбы со шпионажем предлага­ется всячески поощрять доносы «об измене», награждая доносчика деньгами, сукном или имуществом об­виняемого. В инструкции 1741 г. очерчен ряд обязан­ностей губернатора по ди­пломатической части, в том числе он должен был заботиться о присоеди­нении «немирных землиц» и поддерживать диплома­тические отношения с Ки­таем. Губернатор должен был также призывать в подданство Российской импе­рии аборигенов соседних госу­дарств и с этой целью посылать туда служилых людей. Инструкция 1741 г. вносит дополнения в обязанности губернатора в фи­нансовых делах. Вопреки 30-му пункту наказа 1728 г., в котором говорилось о запрещении производить в губер­нии какие-либо денежные расходы «сверх штата» без указа Камер-коллегии, си­бирскому губернатору разрешалось в связи с отдаленностью региона на чрезвы­чайные расходы «держать деньги». Как известно, государство в Сибири обладало монополией на торговлю пушниной, таба­ком, вином, ревенем и солью, поэтому в инструкции упоминается об обя­занности губернатора следить, чтобы никто не торговал «заповедными това­рами». Большое внимание обращалось на обязанности гу­бернатора в сборе ясака, в частности, предписывалось обращаться с ясачными людьми «ласково», а в случае голода и массовых болезней аборигенов губернатор мог от­срочить уплату ясака. Деньгами ясак принимать запрещалось. Даже те ясачные, которые не про­мышляли пушного зверя, должны были покупать меха для уплаты ясака. Губерна­тору категорически запрещалось принимать у ясачных в подарок меха или ску­пать их.

Губернатору предписывалось поощрять привоз ясака в города и остроги самими ясачными, к которым в случае сдачи ясака в срок не посылались сборщики. В те места, где абори­гены не могли сами привозить ясак, посылались сборщики, за деятельностью которых губернатор должен был тщательно следить. Свидетельством попыток правительства навести порядок в этой сфере явился указ 1745 г., в котором объявлено о по­сылке в Си­бирь полковника Вульфа с обер–и унтер офицерами для расследова­ния обид и притеснений, причиненных должностными лицами местным народам при сборе ясака ^[26]. Центральные власти прямо предписывали местным органам вла­сти сохра­нять добрососедские отношения с аборигенами. Указом 1729 г. из Коллегии иностранных дел сибирским властям предложено в город­ских делах ме­стных жителей судить только в «криминальных» делах, в «прочих же их ссорах дать им позволение суды отправлять меж собою по родам» ^[40]. Особо заметим, что в 30–60-х годах в регионе действовали не имеющие статуса постоянного учреждения следственные комиссии, бывшие «предметом постоянного страха для лихоимцев», хотя они так и не смогли стать успешным инструментом, поскольку «на место произвола и насилия она ста­вила не право и закон, а тот же произвол и насилие» ^{[5, с. 82]}.

Инструкция 1741 г. подробно останавливалась на хозяйственной деятельно­сти губернатора. Ему предписывалось тщательно следить за содержанием казен­ного хлеба, назначать надежных людей в государственные магазины, стремиться сделать большие запасы хлеба на случай голодных лет. Он должен был поощрять распространение хлебопашества у коренных народов Сибири при условии, что они, заведя пашню, не оставят своих охотничьих промыслов. Предметом особых забот сибирского губернатора был надзор за государственной пашней, который осуществлялся низшими органами государственной власти в лице приказчика. Таким образом, инструкция 1741 г. предусматривала особое политико-правовое положение Сибири и ее правителя в составе империи, способствуя вхождению региона в состав государства цивилизаторскими методами и приемами, путем внедрения материальной культуры среди аборигенов и приспособления управленческих инструментов центра к местным условиям.

Оговорим, что управление таким районом Сибири, как Алтай – Колывано-Воскресенский горный округ, имело ряд особенностей. Владельцем предприятий земель Колы­вано-Воскресенского заводского ведомства был царствующий им­ператор, что на­ложило свой отпечаток на формы и методы осуществления здесь внут­ренней политики правительства и на организацию местного управ­ления. В ХVIII в. создаются специальные учреждения для управле­ния ведомством Колывано-Воскресеноких заводов (как особая сис­тема они формируются в конце 1840–1870-х гг. – Н.К.). Законоположениями 1727 и 1728 гг. были уточнены функции воеводских канцелярий, в частности, на них возлагались «вся расправа и суд», а также сбор подушных денег. Воеводские канцелярии, таким образом, были орга­нами по управле­нию уездами. В 1747 г. здесь создается ведомство Ко­лывано-Воскресенских заводов, которое позднее перерастает в Колывано-Вос­кре­сенский горный округ. С одной стороны, эти территории всецело управля­лись горной администрацией, с другой стороны, как часть империи они должны были подчиняться общим ее установлениям.

Низ­шие звенья губерн­ского аппарата управления, стоявшие ближе всего к непосред­ст­венным произво­дителям – крестьянам, вместе с переходом приписных кре­стьян в заводское ве­домство перешли в ведение горных властей и посте­пенно стали частью горнозаводской системы. Теперь они уже полно­стью вышли из-под контроля губернских властей и подчинялись Канцелярии горного начальства и Кабинету, то есть специальным органам по управлению на­селением Колывано-Воскресенского заводского ведомства ^{[4, с. 44]}. Уездные и губернские учреждения – воеводские канцелярии, Сибирская гу­бернская канцелярия, в ведении которых до создания заводского ведомства нахо­дилась территория Алтая, продолжали принимать определенное участие в управ­лении регионом и после перехода его в ведение горных властей. Однако их положение по отношению к другим органам управления Алтая, как и их функ­ции, заметно изменилось. По указу 1747 г. все наиболее важные уголовные преступления должны были решаться в уездных и губернских орга­нах, то есть в воеводских и Сибирской губернской канцеляриях ^[39].

Создание новой административной системы при Екатерине II потребовало проведения ревизии управления Колыван­ской губернией, в итоге образована Колы­ванская область на территории, занятой Колывано-Воскресен­скими горными заводами и приписанными к ним селениями ^[32]. С 1779 по 1797 гг. террито­рия заводского ведомства управляется на общих основаниях с дру­гими районами страны, здесь создается Колыванская губерния, а в 1797 г., восстанав­ливается Канцелярия горного начальства, и Колывано-Воскресен­ский горный ок­руг управляется на тех же основаниях, что и в 1747–1779 гг. В 1783 г. утвержден указ о переименовании Колыванской области в губернию (для единообразия в административно-территориальном устройстве) и преобразовании казенного де­партамента в казенную палату и судного департамента в палаты уголовных и гражданских дел ^[34]. Таким образом, проблема была решена, и в губернии, как и в целом по Сибири, сформи­ро­ваны новые государственные органы общей и отраслевой компетен­ции, осно­ванные на бюрократических принципах организации государственного аппарата и учете местной специфики ^{[13, с. 21-25]}.

Завершением административно-территориальных преобразова­ний XVIII в. в Сибири явилась реформа 1764 г. по разделению ее на Тоболь­скую и Ир­кутскую губернии и созданию трех­ступенчатой системы местного управления ^[29]. Ликвидация Сибирского приказа и введение нового административного де­ления соответствовали замыслу императрицы усилить власть губернатора. Наи­более полное воплощение идея нашла в Наставлении 1764 г., которое не вносило существенных изменений в обязанности губерна­торов и издавалось «в прибавок к прежним узаконениям». Задача Наставления заключалась в другом: губернатор становился «поверенной от государыни осо­бой, главой и хозяином и истинным опекуном всей врученной в смотрение его гу­бернии», который стоит «под собственным ведением» государыни и Сената ^[28]. Де­лая губернатора поверенным монарха, Наставление подчеркивает такое его по­ложение тем, что дает губернатору право лично писать государыне, ему под­чи­няются (за исключением губерний столичных) все местные учреждения, ранее от него независимые ^{[5, с. 185]}. Сосредоточив в руках губернатора всю полноту администра­тивной власти, «Наставление» од­новременно вверяет ему право осуществле­ния государ­ствен­ного надзора за дея­тельностью нижестоящих инстанций. Вспомогательную роль при «недремлющем оке» иг­рала гу­бернская кан­целярия, представленная двумя товарищами губернатора, тремя секретарями, присланным из центра прокурором и двадцатью канцеляр­скими чинами.

Вторым звеном сибирской системы местного управления выступала провинциаль­ная ад­министрация, состоявшая из воеводы VI класса, его товарища, провинци­ального прокурора, двух секретарей и семнадцати нижних чинов. Ни­жестоящей инстан­цией являлась уездная администрация в лице уездного вое­воды, товарища, секре­таря и одиннадцати канцеляристов. Считаем, что многостепенность сибирской управленческой системы была сопря­жена с особенностями замещения ее кадрового состава, этим обстоятельством значительно детерминирована. Если должности глав админист­рации и суда на всех звеньях были переданы командующему со­ставу сосредото­ченных на территории губернии, провинций и уездов вооружен­ных сил, то ниж­ние чины и канцеляристы, по причине малочислен­ности дворянства замещались, как правило, из «тамошних ка­заков, посадских и безграмотных даточных крестьян, дослужившихся до обер-офицерского чина». Слабость малочисленного дворянства и военизация адми­нист­ра­тивно-судебного аппарата ограничивали в Восточной Сибири деятель­ность ландратов. Судя по данным, коллеги­альный орган дворянского самоуправления действовал лишь при Тобольской ад­минист­рации. Замещаемый боярскими детьми ландрат­ский совет на практике выполнял вспомогательные функции при губерна­торе, посы­лавшем его членов в судебные доли лишь по случаю возбуж­дения осо­бой важно­сти гражданских и уголовных дел ^{[46, с. 217]}.

Характеризуя состояние сословного деления, отметим, что в 1760–1770 гг. произошли значительные изменения в управлении кресть­я­нами и ясачными людьми. В начале 1760 гг. началась реформа управ­ления го­сударственными крестьянами, основой которой стало изменение их на­логообло­жения - сенат­ским указом от 5 августа 1762 г. о сложении с крестьян ведомства Си­бирской гу­бернской канцелярии десятинной пашни и замене ее денежным обро­ком ^[27]. Резкое же падение платежеспособно­сти ясач­ных подданных, наметившееся в начале XVIII в., содействовало постепенному пере­ходу к сис­теме «косвенного» управления» аборигенами, потому специально остановимся на дальнейшей детализации системы иноверческого порядка в период действия «Особых наказов». Руководящим актом новой политики в отношении коренных на­родов выступила Инструкция 1728 г. пограничным до­зорщикам по Китайской линии Фирсову и Миха­леву ил­лирийским графом С.Л. Владиславичем-Рагузинским, возглав­лявшим деятельность правительст­ва по искоренению притеснений, чинимых представителями власти на мес­тах ^{[20, с. 53]}. На смену эпизодическому привлече­нию туземной знати к отправлению весьма ограниченных административных и судебных функций учреждался постоянно действующий институт родовой ад­министрации в лице рекрутируемого губернскими властями из числа «почетных родовичей» родоначальника, передававшего свои полномочия по наследству. В случае отсутствия прямых наследников замещение должности главы туземной администрации происходило на выборных началах из числа ближайших родст­венников умершего. Признание ясачных родов основной административно-территориальной тягловой единицей коренного населения Сибири позволило значительно расширить судебное право ино­вер­че­ских начальников. На основании п. 1 Инструкции единоличному рас­смотре­нию и решению ро­доначальника подлежали все «малые» гражданские и уголов­ные дела иноверцев, в т. ч. споры из-за калыма, кражи скота, побои и т.п. О том, что правительственные учреждения стремились не вмешиваться в традиционные отношения внутри ясачных волостей свидетельствуют и материалы этнографических исследований в 1740 г. известного историка Си­бири Г.Ф. Миллера.

Уездные власти рассматривали лишь значительные уголовные дела. Наиболее важным ак­том, рег­ламентирующим порядок судопроизводства, исследователь признает до­говор по­сланника Ф.А. Головина с монгольскими тайшами (1689 г.), положения которого в дальнейшем были распространены на многие сибирские народы. Как показывают экспеди­ционные материалы, положение дел в сфере судопроизводства у кон­кретных на­родов отличалось большим разнообразием, а общие принципы далеко не всегда соответствовали реальной практике. Обычное право господствовало повсеместно, в т. ч. и у тех народов, у которых родовая аристократия была наде­лена большими правами и должна была строго следить за соблюдением установ­ленного порядка судопроизводства. Миллер подчеркивает, что пристрастность судей и взяточниче­ство были характерны не только для русских должностных лиц, но и для предста­вителей аборигенной знати. Поэтому, несмотря на то, что князцы должны были судить по нормам обычного права, конфликтую­щие стороны старались не доводить дело до суда своих родовых начальников, предпочитая договариваться между собой ^{[50, с. 11-13]}.

Дальнейшее оформление системы косвенного управления получило в 1763 г. с установлением нового порядка ясачного сбора. Ясак стали со­бирать сами князцы и старшины, затем передавали его в казну в уста­новленных мес­тах, при этом разрешалось платить ясак «мяхкой рухлядью или деньгами» ^[42]. Екатерина II данной в 1763 г. капитану А. Щербачеву «Инст­рукцией … о действиях вверенной ему ясачной комиссии» подтвердила основные по­ложе­ния Инструкции С.Л. Владиславича-Рагузинского 1728 г. и указала упразднить институт аманат­ства ^{[47, с. 70-76]}. Это был наиболее полный законодательный акт правительства в отношении народов Сибири, которым определялся поря­док сбора ясака, регламентировались вопросы торговли с аборигенами, ограни­чи­вался въезд в «иноверческие» кочевья и улусы торговых людей одним разом в год во время сугланов и ярмарок, «когда комиссары для сбора ясака тамо нахо­диться будут». Обе инструкции формально ограничивали вмешательство русской адми­нистрации во внутриродовые дела народов региона, однако впоследствии Сибир­ский комитет на основании ревизии М.М. Сперанского отмечал, что на практике «все управление инородцами перешло большею частью в зависимость земских чиновников и сделалось поводом к великим злоупотреблениям» ^{[23, с. 175]}. В 1766 г. провозглашается обра­зование новой Уложенной Комиссии, в со­ставе которой и коренные народы Сибири были представлены собственными депутатами ^{[7, с. 153-175]}.

Про­блема значительной специфики края стояла перед императрицей при проведении губернской реформы 1775 г., при этом учитывались, во-первых, огромные пространства, еще недостаточно освоенные и граничившие с враждебным России Ки­таем. Во-вторых, значительную часть населения составляли коренные народы, существенно отличавшиеся условиями жизни и традициями взаимоот­ношений с коронной властью от русского населения. В-третьих, согласно «Уч­реждению об управлении губерний» 1775 г. ^[31] определяющую роль в местном управ­лении должно было играть дворянство, в Сибири же помещичье землевла­дение фактически отсутствовало. По указу императ­рицы «Учреждение» по ситуации на 1775 г. не вводилось в «особо конфирмованных» территориях на западе империи привилегии, то же относилось и к Сибири, - преобразования здесь осуществлялись постепенно и позже. Распространяя общую систему местного управления на Сибирь, правительство оставляло широкий простор для действий региональной админи­страции, в том числе, указом 1782 г. сибирским наместникам было пре­доставлено право отобрать из губернских учреждений только те положения, которые отвечают местным условиям ^[43]. То есть, ввиду стратегической важности отдельных регионов в империостроительстве, «Учреждениями» 1775 г. предусматривалась «особость» государственного устройства страны, в частности, в 1782–1783 гг. на территории Сибири образованы Колыванское, Иркутское и Тобольское наместни­чества ^{[20, с. 3]}.

Управление наместничеством возлагалось на генерал-губер­натора, назна­чае­мого «именем императорского Величества» из числа особо приближен­ных ко двору, которому принадлежал «над­зор силь­ный, авторитетный, непосредственно сносящийся с верховной властью и вместе с тем близкостоящий к корыстному и своевольному губернскому, про­винциаль­ному и городскому чиновничеству». Учреждение наделяло наместника чрезвычай­ными пол­но­мочиями, позволяющими принимать экстренные меры в случае на­родных вол­не­ний, стихийных бедствий и т.п. Наместники могли засе­дать в Сенате с правом решающего голоса: «в том департаменте, где ведомы дела его ведомства, и в оном бывает он ходатаем по делам вверенного ему наместничества» ^[31]. В пограничных губерниях законодатель в ст. 89 обязывал главнокоман­дующего (генерал-губернатора) принимать меры предосторожности в отноше­ниях с соседями по территории, и в случае необходимости на него возлагались военные функции, то есть командования местными гарнизонами и войском. Военные командиры и коменданты губернии на основании комен­дантского права должны были подчиняться распоряжениям генерал-губернатора. При наместниках не полагалось никаких уч­реждений, кроме канцелярии и чиновников особых поручений.

По первоначальному замыслу Екатерины II в результате проведения губерн­ской реформы должны были появиться наместничества, объединявшие несколько губерний и возглавлявшиеся «государевым наместником» (генерал-гу­бернатором), и губернии с подчиненным государеву наместнику «правителем наместничества» (губернатором). Именно эта идея была реализована в Сибири, при этом формально компетенции генерал-губернатора и губернатора не были разграни­чены. Реально генерал-губернаторы, обеспеченные полным доверием императ­рицы и находившиеся в переписке с ней, становились посредствующим звеном между высшей властью и местным управлением, по отношению к последнему они осуществляли общий надзор. При таком положении губернаторы оказыва­лись в полной зависимости от генерал-губернаторов.

Вспомогательную роль при наместнике играло губернское правление под председательством губернатора, состо­явшее из двух советников, губернского про­курора и руководителей отраслевых и сословных губернских учреждений. На­ряду с обеспечением исполнения предписаний наместника военного, финансово-по­датного, хозяйственного, административного характера губернское правление ве­дало координацией действующих административно-судебных инстанций: Па­ла­той Уголовного и Гражданского суда, Верхними и Нижними Надворными су­дами и Губернским магистратом. В ст. 413 «Учреждения» губернское правле­ние определялось как высший исполнительный орган губернии: «наравне есть с коллегиями и для того кроме императорского величества и Се­ната ни от кого не принимает законов и указов». В компетенцию губернского правления входил контроль за проведением на территории указов и постановлений верховной власти, Сената и других высших органов; над­зор за деятельностью полицейских и других должностных лиц в губернии; оно принимало меры к исполнению судебных решений.

Главным начальником губернии по-прежнему оставался губернатор, назна­чаемый непосредственно верховной властью. Как представитель высшей прави­тельственной власти, губернатор имел право: заведовать обнародованием за­конов; осуществлять надзор за всем управлением губернии; самостоятельно издавать обязательные постановления. Но он, в свою очередь, подчинялся госу­дареву наместнику, или генерал-губернатору. Ему вверялась вся полнота управления в губернии, включая высшую полицейскую власть, команду над во­инскими гарнизонами, государственную безопасность, принятие мер к обеспечению губернии провиантом. Он пользовался также правом администра­тивного контроля над судами вплоть до права устранять судебные волокиты и приостанавливать исполнение приговоров до специального решения высшей су­дебной инстанции. Однако специально оговаривалось неучастие губернатора в судопроизводстве. Исследователь екатерининских преобразований Т.Л. Мигунова обосновы­вает вывод, что главным действующим лицом в губернаторском местном прав­лении являлся губернатор ^[19], поскольку ге­не­рал-губернаторы были назначены далеко не во все губернии и, следова­тельно, губернаторы являлись действительными правителями. Ввиду того, что губернское правление поставлено под непосредст­венный надзор Сената, которому и поручено разбирать жалобы на непра­вильные его решения, то действительно Учреждения 1775 г. заложили основы для ме­стного гу­бернаторского правления. Эта позицию уточним тезисом, что взаимоисключающих управленческих функций у генерал-губерна­тора и губернатора законодатель вообще не усматривает.

Губернатор в Сибири также назначался осо­бым высочайшим указом, ежегодно представлял на высочайшее имя отчет о со­стоянии дел в губернии, имел те же права по отношению к губернским местам. Но здесь он был еще и подчиненным генерал-губернатора, который имел право вмешиваться в предписания губернатора, отменять их и давать распоряжения непосредственно его подчиненным, хотя такое вмешательство вовсе не было по­вседневной практикой. Закон прямо требовал, чтобы все сношения губернаторов с министрами велись через генерал-губернатора, которому они были подведом­ственны. Возможно, следует согласиться с мнением Н.П. Матхановой ^{[18, с. 27]}, что права губернатора в Сибири были ограничены властью генерал-губернатора. Тем более, что, пользуясь отдаленностью региона и особым доверием царя, генерал-гу­бернатор, централизуя и локализуя власть в регионе в своих руках, прочно занимал место между центром и губернаторами. Реально в Сибири, как в погранич­ном крае, компетенция и положение губернаторов определялись и тем, что воен­ные губернаторы как старшие военачальники в своих губерниях имели в подчинении, помимо гражданских чинов, еще и офицеров, командуя при этом и расположенными в губернии войсками.

Третьим звеном в системе наместнического управления являлось организо­ванное в Иркутске, Нерчинске, Якутске и Охотске областное правление, действо­вавшее под руководством начальника-коменданта и выполнявшего на подведом­ст­венной территории идентичные губернскому прав­лению военные, администра­тивно-полицейские и судебные функции. На уездном уровне административная власть поручалась городничему в уездном городе и капитану-исправнику – в уезде. Их власть была исключительно административной и заключалась в обеспечении исполнения принятых губерн­скими властями решений. Уставом благочиния полицейские городские органы были введены в систему учреждений. Если по реформе 1775 г. в городе назна­чался один чиновник – городничий или комендант, то в 1782 г. учрежда­лись управа благочиния губернского и частные приставы уездного городов, т.е. уже не один чиновник, а присутствие – коллегия под его руководством – решало дела. В уездах административно-полицейскими делами заведовали нижние земские суды, состоявшие из капитана-исправника, двух дворянских и двух сельских за­седателей, секретаря с канцелярией ^{[44, с. 60]}. В соответствии с Учреждением 1775 г. органами городского само­управления становились губернские и городские магистраты и ратуши ^[31] как сословные судебные органы для ведения уголовных и гражданских дел купцов, цеховых и мещан. Одновременно они осуществляли некоторые административ­ные функции: взимали подати, обеспечивали проведение рекрутских наборов и т.д.

Как видим, при организации нового административного деления края была учтена спе­цифика Сибири, выразившася в отступлении от уста­новленной в законе численности населения уездов и сохранении промежуточ­ного звена административного деления – области, что закреплено указом 1782 г. ^[33]. В связи с отсутствием на территории буду­щей Тобольской губернии помещичьего землевладения Екатерина II разрешила не вводить в ней дворянских собраний и предводителей, дворянских опек, уезд­ных и верхнего земского судов. Вместо них учреждены верхний и ниж­ний надворные суды и введены дворянские заседатели в совестные и нижние зем­ские суды.

Новшеством в проведении губернской реформы в Сибири в связи со сложностью социального состава и отсутствием здесь крепостного права явилась реализация положений по преобразованию крестьянского самоуправления – созданы волостные суды. В итоге сельское население окон­чательно утвердилось в статусе казенного крестьянства с правом на землю и са­моуправление. В 1786–1787 гг. упразднены казенные приказчики, старые единицы административного деления (остроги, слободы и пр.) заменены новой – волостью. Органами крестьянского самоуправления стали избираемые всей волостью на три года волостные суды, два выборных, нанимаемый писарь и избираемые сельскими обществами сотники и десятники. Волостной суд нахо­дился в прямом подчинении нижнему земскому суду и исполнял его повеления. В его компетенцию входил сбор податей, административно-полицейские обязан­ности и разбор «маловажных» гражданских и уголовных дел между крестьянами. Власть выборных распорядительных органов дополнялась официально ут­верждаемым представительным институтом мирской организации. В отличие от предшествующего времени, когда участие в мирских собраниях формально было правом всех взрослых мужчин, со времени реформы «мир» должен был пред­ставлять «Совет» ^{[16, с. 17]}. То есть, закон санкционировал и унифицировал сложив­шуюся обычно-правовую норму, а крестьянское нормотворчество признавалось источником государственного права. Утвержденный порядок гарантировал де­мократичность принятия решений обществами и защищал выборных от самовластья капитан-исправников, представ­лявших исполнительную власть не­пос­редственно на местах.

Ввиду обозначенной специфики региона в полном виде структуру судебных органов создать было невозможно, поэтому здесь вместо дворянских опек, уездных и верхнего земского суда ввели в совестный суд дворянских заседа­телей, учредили верхний и нижний надворные суды ^{[2, с. 308]}. Значительную помощь си­бир­ской администрации в реализации судебных функций оказывала полиция, так с 1782 г. полицмейстерские конторы переимено­вывались в градской благочес­тия суд ^[24], при этом полицейские органы состояли «прямо под пове­лением Губернского Правления» ^[34]. Созданный многочисленный полицейский штат в условиях «безде­нежья» казны был возложен на содержание городских налогоплательщиков. По сведениям В.В. Рабцевич, полицейскими в Сибири, как правило, высту­пали отставные и «заштатные» чиновники, ранее зна­комые с го­сударственной службой ^{[44, с. 67]}. С учетом этих отсту­плений систему судебных органов Тобольского, Колы­ванского и Иркутского на­местничеств составили сословные (городовые и гу­бернские магистраты, нижние и верхние расправы, верхний и нижний надворные суды) и всесословные суды (палаты уголовного и гражданского суда, Совестный суд).

Усиление роли администрации происходит в отношении ясачных поддан­ных, так согласно указу 1783 г. устанавливался новый порядок рассмот­рения тяжебных споров и уголовных дел. «Свобода разбира­тельства» предоставлялась старшинам, князцам, шуленгам и другим родоначаль­никам, ставшим вершить суд и расправу словесным образом по собственным степным обычаям, не «требуя от ясачных по форме на гербовой печати челоби­тень и пошлин» ^[24]. Законодательное утверждение суда ясачной администрации явилось началом к целенаправленной кодификации норм обычного права народов, принявших под­данство России. Отметим, что имевшие место у сибирских народно­стей степные законы представляли собой компиляцию юри­дических обычаев, ха­рактеризовавшихся в силу сохранявшегося господства пат­риархальных отноше­ний отсутствием указаний на роль «начальников родов» в единоличном установ­лении принципов санкции и диспозиции. С одной стороны, недостаточно четко обозначенная («ма­лые», «маловажные», «неважные») компетенция суда родоначальников позво­ляла админист­рации вмешиваться в разрешение внутри- и межродо­вых кон­фликтов, осуществ­лять расправу вопреки «определениям» нойонов, той­онов и старшин. Массовая неграмотность иноверческого населения, незнание рус­ского языка и имперских законов, сложность процессуальных норм заведомо предве­щали проигрыш уго­ловных дел туземцев в общих судебных инстанциях. С другой стороны, превра­щая родоначальников в одно из звеньев управления, ту­земную знать наделялась обширными карательными функциями, включав­шими право телес­ного наказания по «важности вины батогами и плетьми», «со­держания в кандалах или деревянных смыках», а также изгнания со­племенников из родных мест ^{[49, с. 142]}.

Как и в остальной России, в сибирских губерниях деятельность местных уч­реждений была поставлена под надзор системы прокурорских органов. Были введены должности губернского проку­рора и двух стряпчих, которые заседали в верхнем надворном суде, губернских магистратах и верхних расправах, в уезде надзорные функции осуществлял уезд­ный стряпчий. Права прокуроров напоминали права надзора, предоставленные наместнику и наместническому правлению, и имели приблизительно один и тот же предмет. Но функции прокуратуры значительно отличались своим проявле­нием и предос­тавленными ей правами. Наместники и наместническое правление не имели бли­жайшего участия в производстве дела, и, наоборот, на просмотр про­куроров поступали все дела, решенные в отдельных установлениях. Затем лица прокурорского надзора не имели возможности остановить реше­ние дела и исправить злоупотребление собственною властью. Они обя­заны были из­вещать свое начальство, которое принимало соответствую­щие меры по устранению конкретного злоупотребления. Законодатель говорил, что, усмотрев противозакон­ные действия, губернский прокурор обязан уведомить об этом губернское правление и генерал-про­курора.

Таким образом, социально-политическая специфика Сибири отражалась в создании региональных институтов власти, которые органично представляли местное сообщество и администрацию перед верховной властью. Регулирование управления основывалось на законодательном дуализме в регламентации общегосударственных и сибирских местных дел. Характерная для европейской части России тенденция унификации управления при Екатерине II в Сибири не приняла общеимперских масштабов.