О коррупционных рисках, возникающих при исполнении должностных обязанностей сотрудниками учреждений и органов уголовно-исполнительной системы

Аксенова Анна Владимировна научный сотрудник НИЦ-3, Научно-исследовательский институт ФСИН России 125130, Россия, г. Москва, ул. Нарвская, 15 а Aksenova Anna Vladimirovna Researcher NIC-3 at the Scientific Institute of the Federal Penitentiary Service of the Russian Federation 125130, Russia, g. Moscow, ul. Narvskaya, 15 a sharonova-anna@mail.ru Другие публикации этого автора

В связи со сложностью и многоаспектностью явления, носящего название коррупция, в настоящее время среди ученых еще не сложилось единого подхода к трактовке и определению его понятия. Общепризнано лишь, что в любом случае коррупция появляется там, где действия должностного лица отличаются от регламентирующих требований законодательства и в той или иной форме присутствует личная выгода коррупционера. В Федеральном законе Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» приведено доктринальное определение коррупции. Своего рода отраслевое определение понятия «коррупция» находим у В. П. Маркова и С. А. Сивцова. По их мнению, коррупция в уголовно-исполнительной системе (далее – УИС) это злоупотребление служебным положением, получение и дача взятки, любое другое противоправное использование сотрудником системы исполнения наказаний своего статуса для незаконного получения каких-либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот как имущественного, так и неимущественного характера) для себя, либо незаконное предоставление преимуществ осужденным вне зависимости от совершения данных деяний лично или через посредников вопреки законным интересам личности, общества и государства.^[1] В приведенных формулировках четко просматриваются формы проявления коррупции и степень общественной опасности коррупционных преступлений, латентность которых сохраняется высокой. В этой связи актуализируется решение проблемы оценок коррупционных рисков.

Федеральная служба исполнения наказаний России (далее – ФСИН России), будучи органом исполнительной власти, от лица государства делегирует сотрудникам органов и учреждений УИС выполнение возложенных на эту службу множества функций, в ходе реализации которых они подвержены риску удовлетворять не только интересы государства, но и нередко свои собственные. Именно в таких случаях и стоит говорить о возникновении коррупционных рисков, под которыми следует понимать обстоятельства, побуждающие сотрудника на использование служебного положения в личных, а не публичных целях.

Обстоятельства, возникающие во время несения службы, побуждающие сотрудника при исполнении должностных обязанностей использовать служебное положения в личных целях, всегда неблагоприятны по своей сути не только для конкретного учреждения (органа), исполняющего наказания. Важно подчеркнуть, что неблагоприятный исход коррупционных рисков выражается в нарушении законных интересов всего общества и государства, а применительно к УИС сводится к невозможности осуществлять сотрудниками возложенные функции и решать поставленные ФСИН России задачи в рамках действующего законодательства.

Отечественными учеными неоднократно предпринимались попытки классифицировать наступающие негативные последствия коррупционных рисков. Такие попытки предпринимаются с целью их систематизации и как следствие для выработки путей и способов противостояния им. На наш взгляд, основные негативные последствия коррупционных рисков, возникающих при исполнении должностных обязанностей сотрудниками учреждений и органов УИС,целесообразно классифицировать по следующим основаниям:

1. Социальные:

1.1. Способствует качественному изменению личного состава; повышает текучесть кадров; способствует уходу квалифицированных сотрудников, морально не приемлющих устоявшиеся коррумпированные схемы.

1.2. Подрывает доверие к государственной службе в обществе.

1.3. Коррумпированность в правоохранительных органах способствует укреплению организованной преступности.

1.4. Вынуждает руководство учреждений и органов, исполняющих наказания, отвлекать существенные силы и средства на борьбу с проявлениями коррупции в ущерб выполнению основных задач.

1. Экономические:

2.1. Снижает эффективность использования бюджетных средств.

2.2. Негативно сказывается на российской экономике в целом.

2.3. Повышает себестоимость и отпускную цену производимых на предприятиях УИС товаров, снижая конкурентоспособность и целесообразность развития производства в учреждениях, исполняющих наказания.

1. Политические:

3.1. Мешает проведению государственной политики в уголовно-исполнительной сфере. Препятствует реализации проводимой государством уголовно-исполнительной политики, поскольку коррумпированные сотрудники искажают передаваемую информацию и подчиняют реализацию намеченных целей собственным интересам.

3.2. Скрывает объективные направления совершенствования уголовно-исполнительного законодательства при наличии возможности решения служебных вопросов коррумпированными способами, а не на основе закона.

Надо полагать, что, кроме приведенных оснований классификации, к числу негативных последствия коррупционных рисков можно отнести и некоторые другие. Так, вполне возможно наступление психологических негативных последствий. Причем как для личности самого коррумпированного лица, так и той части сотрудников, которая по убеждению не желает поступаться своими личными интересами ради интересов службы. Так, у некоторых из них может наблюдаться снижение психологической готовности противостоять влиянию коррумпированных сотрудников.

Наступление перечисленных негативных последствий (неблагоприятных исходов), а по сути совершение коррупционных преступлений, может происходить в различных формах. Согласно имеющимся данным, наиболее распространенными формами совершения коррупционных преступлений в учреждениях и органах УИС являются:

- передача либо попытка передачи осужденным запрещенных предметов (48%);

- предоставление осужденным отпусков, незаконных льгот (например, создание улучшенных условий содержания лицам, находящимся в помещениях камерного типа или единых помещениях камерного типа, которые противоречат законодательству) (35,9%);

- незаконное представление к условно-досрочному освобождению (15,6%).^[2]

Говоря о коррупционных рисках, нельзя не заметить, что, с одной стороны, риски обнаруживаются в форме неисполнения установленных законодательством запретов, связанных с прохождением службы, с другой стороны, с осуществлением полномочий при выполнении должностных обязанностей (реализация своих прав как сотрудника). В обоих случаях можно говорить о коррупционном поведении сотрудников УИС и факторах, его обусловливающих. Коррупционное поведение сотрудников может быть вызвано целым рядом таких факторов, из которых основными, на наш взгляд, можно считать следующие:

- сложный характер службы при невысоком уровне престижности в глазах общественности;

- недостатки материально-финансового обеспечения сотрудников;

- отсутствие должного контроля со стороны руководителей всех уровней за деятельностью подчиненных;

- недостатки в профессиональной подготовке сотрудников;

- недостатки в исполнительской дисциплине;

- отсутствие целенаправленных действий по профилактике коррупционных преступлений среди личного состава УИС;

- отступление от нормативно-регламентирующих документов ФСИН России;

- недостатки в воспитании кадров (фактическое сведение на нет института наставничества, недоработки психологической службы и т.д.).

О серьезности и необходимости учета приведенных факторов в служебной деятельности, прежде всего, руководителей всех уровней свидетельствует тот факт, что из общего числа уголовных дел, возбужденных в отношении сотрудников УИС, около половины (40%) приходится на преступления коррупционной направленности. По имеющимся данным, в 2013 году в отношении сотрудников УИС было возбуждено 178 уголовных дел коррупционной направленности, из которых 59% – связаны с получением, дачей взятки; 23% – превышением должностных полномочий; 16,3% со злоупотреблением должностными полномочиями; 1,7% – со служебным подлогом.^[3]

Как видим, большинство преступлений коррупционной направленности связаны с дачей или получением взятки. Однако коррупция в УИС существует не только в форме получения взяток должностными лицами, а также со злоупотреблением и превышением должностных полномочий, но и незаконным распоряжением не принадлежащими им ресурсами путем принятия или непринятия тех или иных решений.

Следует обратить внимание, на то, что ряд преступлений, совершаемых сотрудниками УИС и не отнесенных собственно к коррупционным, имеют признаки коррупции. Так, в имеющихся статистических данных о преступлениях, совершаемых в УИС, ряд из них традиционно трактуется исключительно в контексте общекриминального преступления без учета явных признаков нарушения исполнения функций, возложенных на УИС. К их числу можно отнести хранение и распространение наркотиков, вымогательство и некоторые другие. При этом коррупционные преступления совершаются не только отдельными сотрудниками. Нередко имеют место и совместные действия нескольких должностных лиц с целью получения личной выгоды в ущерб законным общественным интересам. В этом случае следует говорить о совместной, или «системной» коррупции, степень общественная опасности и латентность которой представляется более значительной по сравнению с коррупционными действиями отдельных сотрудников.

Многообразие коррупционных рисков, обнаруживаемых даже при весьма беглом анализе ситуации, обусловливает важность и необходимость проведения работы по их предупреждению. Изучение данного вопроса, а также анализ имеющейся литературы по проблеме дает возможность предложить следующую классификацию основных направлений профилактики коррупционных рисков, возникающих при исполнении должностных обязанностей сотрудниками учреждений и органов, исполняющих наказания.

1. Социально-экономические:

1.1. Справедливая оплата труда и социальных гарантий сотрудников, учитывая сложный характер службы.

1.2. Повышение престижности службы в обществе.

1.3. Поощрение сотрудников, предоставляющих информацию, разоблачающую коррупционеров.

1. Контрольные:

2.1. Выработка личной ответственности сотрудников за принятие решений.

2.2. Предоставление сведений о доходах, сотрудников и их близких.

2.3. Проведение проверочных мероприятий при приеме на службу.

2.4. Обеспечения требований гласности, открытости и публичности принимаемых решений.

2.5. Внедрение оперативного контроля на местах (средства фиксации информации на рабочем месте).

1. Нормативные:

3.1. Разработка перечня должностей, подверженных коррупционным рискам.

3.2. Четкий порядок принятия управленческих решений.

1. Культурные:

4.1. Культивирование нетерпимости к получению взятки.

4.2. Поддержание в коллективе неприязни коррупции.

4.3. Повышение морально-волевых качеств сотрудников, формирующих систему самозапретов.

4.4. Проведение просветительско-разъяснительной и профилактической работы.

Всемирная программа ООН против коррупции в качестве важнейшей профилактической меры выделяет принятие кодексов поведения государственных служащих и иных лиц. При этом подчеркивается, что эти кодексы не должны быть простой совокупностью призывов общего характера. Они должны содержать конкретные стандарты поведения. Причем за их нарушением должны следовать конкретные меры ответственности. Такие кодексы поведения Всемирная программа ООН предлагает принимать во всех органах власти (законодательных, исполнительных, судебных). Данные кодексы должны обеспечить отчетность, прозрачность, ответственность и законность в деятельности государственных (муниципальных) служащих и иных должностных лиц, их беспристрастность, справедливость и честность.^[4] В международных документах содержатся ценные положения и рекомендации, не только уголовно-правовые, но и процессуальные, административные, гражданско-правовые, организационные, которые актуальны для России. Однако, трудно не согласиться с точкой зрения В. В. Лунеева, который считает, что на сегодняшний день ни на уровне ООН, ни на уровне Совета Европы или иных международных и национальных организаций и форумов оказывается невозможным противопоставить коррупции что-либо реальное и конкретное.^[5]

Таким образом, существует необходимость принятия нормативного документа в системе исполнения наказаний, в котором будет дано определение понятия коррупционных рисков и «системной коррупции»; разработать перечень должностей, в наибольшей степени подверженных коррупции; четко прописать порядок принятия управленческих решений старшим начальствующим составом в учреждениях и органах УИС; проверить на наличие коррупционных составляющих нормативные правовые акты, регулирующие службу в УИС, особенно должностные инструкции сотрудников, подверженных коррупционным рискам; определить дополнительную ответственность за совершение сотрудником двух и более связанных между собой преступлений и, возможно, отразить другие вопросы.