Интеграционные процессы в Африке: Управление бассейном реки Нигер

Курбанов Рашад Афатович доктор юридических наук директор, Институт правовых исследований и региональной интеграции РЭУ им. Г.В. Плеханова 115093, Россия, г. Москва, Стремянный пер., 36 Kurbanov Rashad Afatovich Doctor of Law Director, Plekhanov Institute of Legal Research and Regional Integration 125430, Russia, Moscow, Stremyannyi per., 36 kurbanov@izak.ru Другие публикации этого автора

Река Нигер – одна из самых крупных по протяженности рек на африканском континенте, бассейн которой занимает площадь около 1,5 млн. км². Регион богат природными ресурсами, однако до недавнего времени они практически не использовались. Население региона составляет порядка 107 миллионов жителей с учетом того, что ежегодно оно увеличивается на 3,2%. За последние 30 лет отмечается значительное изменение климата в регионе, количество осадков снизилось на 20 - 30%, что привело, соответственно, к снижению уровня воды в самой реке Нигер на 20 - 50%, и как следствие к заилению русла реки, ветровой и эоловой эрозии почв, истощению природных ресурсов, что является серьезной угрозой экосистемы региона в целом ^[1].

В бассейне реки Нигер расположено девять стран Западной и Центральной Африки, которые создали в 1980 году Организацию по управлению бассейном реки Нигер (Autorité du Bassin du Niger (УБН))^[2], которая пришла на смену Комиссии реки Нигер, созданной в 1964 году в г. Ниамей (Нигер)*.

На сегодняшний день государствами-членами данной организации являются прибрежные государства реки Нигер и ее притоков и субпритоков. Среди них: Бенин, Буркина-Фасо, Камерун, Кот-д'Ивуар, Гвинея, Мали, Нигер, Нигерия и Чад. Алжир имеет статус наблюдателя в данной организации с 2005 года.

1. Цель создания организации

Создание региональной организации по управлению бассейном реки Нигер прошло в несколько этапов:

- 26 октября 1960 г. был подписан «Ниамейский Акт» по вопросам навигации по реке Нигер и экономического сотрудничества между государствами бассейна реки Нигер (L’ActedeNiameyrelatif à laNavigationetlaCoopération économiqueentrelesEtatsdubassinduNiger);

- 25 ноября 1964 г. было подписано «Ниамейское соглашение» по созданию Комиссии реки Нигер, а также по регулированию транспорта и навигации на реке. Именно данный акт создал институциональные основы организации;

- 21 ноября 1980 г. была подписана конвенция по созданию «Управления бассейном реки Нигер» (Convention portant création de l'Autorité du Bassin du Niger), которая – несмотря на внесенные после подписания изменения – остается и по сегодняшний день основным актом регулирующим деятельность и функционирование данной организации.

Еще в 1964 году при создании Комиссии реки Нигер в качестве основной цели было определено развитие сотрудничества между государствами-членами для обеспечения комплексного развития бассейна реки в области энергетики, водных ресурсов, сельского хозяйства, животноводства, рыбного хозяйства и аквакультуры, лесного хозяйства и лесозаготовок, транспорта, связи и промышленности (статья 3 Конвенции от 25 ноября 1964 г.). Однако в связи с финансовым кризисом не Комиссии удалось достичь поставленных целей. Используя этот негативный опыт государствами – участниками была предпринята попытка нового объединения, более адекватно отражающего их политическую волю и финансовые возможности, что в результате привело к внесению изменений в учредительный акт организации на Пятом саммите глав государств и правительств от 28 октября 1987 г.^[3]

Таким образом, пересмотренная в 1987 году Конвенция определила следующие цели (статья 4) сотрудничества:

- гармонизация и координация национальной политики в области развития водных ресурсов бассейна;

- участие в планировании развития на основе разработки и реализации комплексного плана развития бассейна;

- содействие и участие в проектировании и эксплуатации работ и совместных проектов;

- надзор и регулирование всех форм судоходства по реке, ее притокам и субпритокам в соответствии с Конвенцией, подписанной в Ниамей, и

- совместный поиск финансирования для реализации исследований и работ, необходимых для развития ресурсов бассейна».

Также в соответствии со статьей 4 на государства – члены УБН возлагалось обязательство «...воздерживаться от осуществления на участке реки, ее притоках и субпритоках в пределах их территориальной юрисдикции любых работ, которые могут загрязнять воду или оказывать отрицательное влияние на биологические характеристики флоры и фауны».

По сравнению с конвенцией 1964 г.^[4] новые цели отличались большей конкретизацией. Действительно, изначально задумка сотрудничающих государств была куда более амбициозной, так как учредительный текст 1960 г. в самом своем названии указывал на организацию сотрудничества между государствами не только в сфере навигации и природопользования, но и на экономическое сотрудничество.

2. Институциональные основы организации^[5]

Основными органами УБН являются:

- Саммит глав государств и правительств – высший орган организации, определяющий политику и принятие решений, который собирается раз в два года на очередную сессию;

- Совет министров – орган управления и контроля УБН, который осуществляет контроль деятельности исполнительного секретариата и представляет информацию о ней на саммите. Совет министров собирается один раз в год на очередную сессию;

- Технический комитет экспертов, состоящий из представителей государств-членов, который готовит заседания Совета министров;

- Исполнительный секретариат – исполнительный орган УБН, возглавляемый исполнительным секретарем, которого назначает Саммит глав государств и правительств сроком на четыре года. Работа исполнительного секретариата осуществляется за счет взносов стран-членов в соответствии с распределением от 1% до 30% на каждого из них от общего бюджета организации. Исследования, проекты и программы финансируются за счет грантов партнеров организации.

Несмотря на предпринятые меры организационного и институционального характера организации потребовалось длительное время практически 17 лет, вплоть до 1997 года, для преодоления последствий финансового кризиса – финансовая нестабильность, отсутствие интереса со стороны партнеров и сокращение персонала организации. С 1998 года организацией стали приниматься многолетние планы действий, рассчитанные на реализацию долгосрочных проектов (строительство дамб, гидроэлектростанций и т.п.), что позволило УБН постепенно возобновить свою деятельность. С тех пор встречи представителей проводятся регулярно, большинство стран выплачивают свои взносы, а партнеры возобновили свою помощь.

2.1. Саммит глав государств и правительств государств - членов (статья 6 учредительного акта)

Саммит глав государств и правительств организации является высшим органом, ответственным за общую политику УБН и принятие решений, касающихся деятельности организации в целом.

Саммит собирается раз в два года на очередную сессию в председательствующем государстве-члене. Кворум достигается простым большинством голосов. Саммит может собираться на внеочередную сессию по просьбе действующего председателя или одного из государств-членов.

Председательствующие на саммите сроком на 2 года назначаются поочерёдно из представителей глав государств и правительств стран – участниц в алфавитном порядке названий государств на французском языке. В период между сессиями председатель представляет саммит и принимает решения на уровне своей юрисдикции в интересах организации и с целью её эффективного функционирования.

Саммит определяет общее направление политики организации.

Решения и распоряжения саммита являются обязательными для всех органов организации.

2.2. Совет министров (Статья 7)

Совет министров организации является контрольным органом организации. Он состоит из министров или их уполномоченных представителей государств-членов, каждый из которых имеет один голос. Каждый министр может запросить помощь экспертов.

Совет министров контролирует деятельность исполнительного секретариата, о чем он регулярно предоставляет доклад саммиту глав государств и правительств. Совет министров обеспечивает подготовку встреч на высшем уровне, в его полномочия также входит разрешение проблемных вопросов сотрудничества, и предоставление соответствующих рекомендаций Саммиту.

Совет собирается один раз в год на очередную сессию. Кворум достигается простым большинством голосов. Рекомендации и резолюции принимаются на основе консенсуса.

Действующий председатель Совета созывает внеочередное заседание Совета по просьбе любого государства-члена. Совет собирается в стране действующего председателя, в случае отсутствия штаб-квартиры в стране в любом другом месте, указанном председателем саммита. Срок полномочий председателя Совета министров составляет два года. В период между сессиями он представляет Совет министров. Председательство предоставляется по очереди в алфавитном порядке названий государств на французском языке.

Совет министров принимает решения в соответствии с указаниями Саммита и в рамках делегированных ему полномочий.

2.3. Технический комитет экспертов (статья 8)

Технический комитет экспертов состоит из представителей государств-членов. В его полномочия входит:

(а) подготовка заседаний Совета министров;

(б) представление докладов и рекомендаций Совету министров.

Технический комитет экспертов созывается исполнительным секретарем по графику, утвержденному Советом Министров.

Любое другое заседание Технического комитета экспертов должно получить одобрение Председателя Совета Министров.

2.4. Исполнительный секретариат

Исполнительный секретариат является исполнительным органом организации.

Его возглавляет исполнительный секретарь, который назначается по рекомендации Совета министров Саммитом глав государств и правительств сроком на четыре года с возможностью однократного продления полномочий. Каждое государство-член может выдвинуть кандидата на должность исполнительного секретаря.

Исполнительный секретарь является главным должностным лицом исполнительного секретариата организации.

Должностные лица исполнительного секретариата назначаются с учетом квалификации претендентов и справедливого распределения должностей между государствами-членами.

При выполнении своих функций исполнительный секретарь несет ответственность перед вышестоящими инстанциями организации. Другие сотрудники секретариата несут ответственность перед исполнительным секретарем.

Исполнительный секретарь несёт ответственность за работу организации и всех ее структур, реализующих решения, принятые вышестоящими инстанциями. Для этого, в частности, ему вменяется в обязанность:

(а) осуществление всех работ и исследований в целях достижения целей организации;

(б) формулировка предложений, которые будут способствовать гармоничному развитию организации.

3. Сотрудничество между государствами-членами организации ^[6]

3.1 Реализованные проекты

Преобразование Комиссии реки Нигер в Управление бассейном реки Нигер сыграло, несомненно, важную роль в повышении эффективности организации.

УБН стала реально действующей структурой по разработке и реализации плана комплексного развития во всем бассейне Нигера. Таким образом, в отличие от Комиссии реки Нигер, которая несмотря на амбициозные цели являлась аморфной политической площадкой по обмену мнениями, на базе УНБ в целях организации сотрудничества по всем приоритетными направлениями развития бассейна реки Нигер (сельское хозяйство, рыбное хозяйство и животноводство, водные ресурсы и энергетика, речной транспорт и связь) были созданы все необходимые институциональные структуры.

Первой задачей, которую пришлось решать УБН с момента своего создания, стала разработка перспективного плана развития. Несмотря на то, что двухгодичный план был разработан с некоторой поспешностью, он стал первым шагом, который был успешно реализован в виде ряда проектов и программ, реализованных УБН.

Эти проекты включали:

- реализацию первого этапа проекта «Гидронигер» (Hydroniger)

- проект «Планирование комплексного развития бассейна реки Нигер»

- проведение исследования на тему «Межгосударственное гидравлическое оборудование средней и верхней части реки Нигер»

- разработка математической модели реки Нигер.

Организация несёт ответственность за:

а) согласование и координацию национальных политик в области развития водных ресурсов бассейна реки Нигер

б) участие в планировании развития на основе разработки и реализации комплексной программы развития бассейна

с) содействие (в рамках комплексного плана) и участие в проектировании и эксплуатации работ и проектов, представляющих общий интерес

В дополнение к этим основным целям УБН была определена компетенция организации в сфере регулирования судоходства по реке и ее притокам, а также участие в мобилизации человеческих, технических и финансовых средств для исследований и разработок по развитию бассейна реки Нигер.

Единственными учреждениями, которые сохранились после кризисных лет развития УБН, являются: во-первых, Центр документации, который сохранил свой фонд документации и, во-вторых, проект CIP и CNPs, который, продолжил сбор гидрологических данных и их обработку несмотря на износ существующего в распоряжении структур организации оборудования.

Накануне 17-й сессии Совета министров в октябре 1998 года было констатировано, что пятилетний план развития (1987-1992) так и не был реализован в течение истекшего десятилетия. Именно в этом контексте 17-я сессия Совета министров ознаменовала возобновление деятельности УНБ разработкой трехлетнего плана действий (2000-2002).

Трёхлетний план действий (2000-2002)

Трёхлетний план был задуман как "трамплин по возрождению УБН". Тем не менее, он не был амбициозным в связи с достаточно скромными финансовыми и кадровыми ресурсами Исполнительного секретариата.

Трёхлетний план учитывал как интересы стран и ухудшение состояния окружающей среды в бассейне, так и некоторые другие цели предыдущего пятилетнего плана (1987-1992 гг.).

Трёхлетний план состоял из 16 проектов, разделённых на четыре составляющие (компонента): «укрепление инструментов координации, мониторинга и контроля за природными ресурсами на региональном уровне"; реализация "базовых исследований и экспериментальных действий в области защиты окружающей среды"; «стимулирование инициатив местных сообществ в рамках проектов рационального использования природных ресурсов бассейна»; "укрепление структуры Исполнительного секретариата и Национальных представительств УБН"

Пятилетний план УБН (2003-2007)^[7]

Пятилетний план УБН (2003-2007) был инициирован Исполнительным секретариатом УБН по решению 20-й сессии Совета министров, что было оформлено Резолюцией № 6.

Пятилетний план действий (ППД) соответствовал новой стратегии УБН и являлся продолжением предыдущего трехгодичного плана. Общей целью ППД являлась подготовка УБН к интенсивному участию в процессе планирования развития бассейна реки Нигер и, более конкретно, к участию в этом процессе планирования в партнерстве с Всемирным банком.

Направлениями ППД являются:

1 - укрепление и совершенствование информационных ресурсов о состоянии развития бассейна, его ресурсах, физических и экономических факторах, приемах и методах, адаптированных к среде бассейна реки Нигер.

2 - наращивание потенциала УБН (Исполнительного секретариата и Национальных структур) с тем, чтобы он в полной мере содействовал процессу планирования развития бассейна реки Нигер.

3 - переориентация и установление отношений УБН с организациями субрегионального и международного сотрудничества для достижения большей эффективности и взаимодействия в деятельности по развитию бассейна.

Реализация ППД требует, прежде всего, укрепления потенциала УБН и установления отношений УБН с сообществом доноров, чья поддержка имеет решающее значение для реализации проектов и программ ППД.

План действий по устойчивому развитию до 2025 года

В феврале 2002 года в г. Абудже (Нигерия) Главами государств и правительств УБН во время 77 саммита было принято решение по разработке четкого и совместного видения развития бассейна, что предполагало разработку:

- плана действий по устойчивому развитию до 2025г. (ПДУР), согласованного с инвестиционной программой (ИП);

- нормативно-правовой базы для содействия реализации ПДУР

Этот проект с целью оптимального использования ресурсов бассейна был направлен на укрепление сотрудничества и взаимопонимания между государствами-членами.

Целями плана являлись:

- укрепление правовой и институциональной базы, способствующей диалогу и согласованности совместных действий между государствами-членами УБН;

- разработка водных ресурсов на постоянной основе с целью содействия процветанию, безопасности и миру между народами бассейна Нигер;

- разработка совместной и согласованной стратегической основы комплексного развития в рамках бассейна.

Конечная цель процесса координации позиций государств-членов на развитие региона – сформировать из "бассейна реки Нигер область устойчивого развития на основе комплексного управления водными ресурсами и связанными с ними экосистемами для улучшения условий жизни и процветания народов".

Для этого были выбраны три приоритетные области действий:

- развитие социально-экономической инфраструктуры;

- сохранение экосистем бассейна;

- расширение участия и наращивания потенциала всех заинтересованных сторон.

В результате проведенных консультаций и переговоров были приняты:

• план действий по устойчивому развитию на внеочередной сессии Совета министров, состоявшейся в г. Ниамее 26 июля 2007 года;

• инвестиционная программа на период до 2027 г. на 8-м саммите глав государств и правительств, состоявшемся в г. Ниамее 30 апреля 2008 года. Инвестиционная программа включает в себя 639 проектов, представляющих трансграничный или региональный интерес с общим бюджетом в 3645 млрд. франков CFA.

Среди основных проектов и программ развития бассейна реки, находящихся в стадии реализации, можно отметить:

- проект «Niger-Hycos» по мониторингу гидрологического цикла в бассейне Нигера с бюджетом в 5,4 млн. Евро;

- программа по борьбе с заилением в бассейне Нигера (PLCE) с бюджетом в 19,88 миллионов франков CFA. Дополнительное финансирование в 3,017 миллионов франков CFA было предоставлено Экономическим и монетарным союзом Западной Африки;

- проект «FEM-УБН» направлен на препятствование деградации земельных и водных ресурсов бассейна реки Нигер с бюджетом в 13 млн. долл. США;

- Проект развития водных ресурсов и устойчивого управления экосистемами в бассейне Нигера с бюджетом в 500 млн. долларов США;

3.2.2. Водная хартия бассейна реки Нигер (Chartedel’eau du bassin Niger)

В апреле-мае 2008 года состоялся 8-й внеочередной саммит глав государств и правительств девяти стран-членов организации по управлению бассейном реки Нигер (УБН), который разработал и принял Водную хартию, в целях обеспечения управления реки Нигер. Водная хартия является основным правовым документом по согласованному управлению водами реки Нигер.

Хартия, принятая 30 апреля 2008 года, основана на следующих принципах:

1) Принцип справедливого и разумного использования водных ресурсов. "Каждое государство бассейна имеет право в пределах своей территории на разумную и справедливую долю водных ресурсов" (принцип 3 парижской Декларации 2004 г.)

2) Принцип запрета отрицательного воздействия на водные ресурсы и нанесения ущерба другим государствам, который состоит в запрете любой деятельности, наносящей ущерб другим государствам посредством отрицательного воздействия на водные ресурсы.

3) Принцип предосторожности, который требует своевременного осуществления ряда необходимых для поддержания удовлетворительного состояния водных ресурсов проектов.

4) Принцип профилактики и коррекции источников и качества воды.

5) Принцип «загрязнитель платит», в соответствии с которым расходы, направленные на очистку окружающей среды от загрязнения, должен нести загрязнитель.

6) Принцип «пользователь платит», в соответствии с которым выгодоприобретатель, использующий водные ресурсы для коммерческой деятельности, должен участвовать в расходах на поддержание качества водных ресурсов.

7) Принцип международного сотрудничества, направленный на развитие предыдущего принципа, так как качество водных ресурсов реки по своей природе является трансграничным.

4. Сотрудничество УБН с третьими государствами и международными (региональными) организациями

Еще со времени создания УБН в 1980-х гг. его деятельность поддерживалась международными организациями. Так, в частности, Консультативный комитет доноров обеспечил финансирование всех основных исследований УБН, проводимых в 80-х гг. (проект ”Hydroniger”, проекты по изучению гидравлического оборудования верхнего и среднего бассейна реки и т.п.).

С 1998 года благодаря активной деятельности глав государств УБН вновь стало активно развиваться сотрудничество с зарубежными партнёрами. Постепенно стали появились и новые партнеры, в том числе на международном и региональном уровне (ЮНИСЕФ, Всемирный банк и др.). Что касается сотрудничества между УБН и Всемирным банком, отметим, что оно имеет первоочередную важность для УБН и государств-членов, так как касается определенного подхода к планированию развития бассейна реки Нигер, который использовался в других странах Африки (Инициатива бассейна Нила) и имеет больше шансов достичь реальных результатов в рамках Комплексного плана развития бассейна.

Несмотря на долгую историю существования различных организационных структур по управлению бассейном реки Нигер, все они отличались малой эффективностью. Более того, ограничены сферы сотрудничества государств бассейна реки Нигер – только сотрудничество в сфере управления водными ресурсами.

Невысокий уровень интеграции и общий слабый уровень деятельности структур данной организации объясняются бедностью государств-членов, большая часть средств, на основе которых реализуются различные проекты организации, поступает из третьих стран-доноров или из международных региональных организаций.

* Комиссия реки Нигер, учрежденная Соглашением о реке Нигер в Ниамей подписана 25 ноября 1964 года, пересмотрена 2 февраля 1968 в Ниамей и 15 июня 1973 года, а также в Лагосе, 26 января 1979 г.