Быть или не быть институту освобождения от административной ответственности в Российской Федерации?

Одним из наиболее распространенных видов юридической ответственности в России является административная ответственность. К сожалению, несмотря на достаточно длительный период существования в стране кодифицированного административно-деликтного закона, законодатель так и не удосужился сформулировать в нем норму, которая содержала бы конкретную дефиницию, позволяющую идентифицировать административную ответственность в ряду прочих видов ответственности. Анализ нормативного материала, а также сложившаяся за последние годы практика убеждают отечественных административистов в том, что административная ответственность, являясь особым видом юридической ответственности, обладает всеми признаками последней ^{[1, с. 25]}. Вместе с тем, по мнению П.А. Волкова, институт административной ответственности в значительной степени выражает специфику административно-правового регулирования общественных отношений, а также его правоприменительную и правоохранительную функции ^{[2, с. 93]}.

В обобщенном виде административная ответственность представляет собой меры принудительного воздействия, применяемые к лицу, виновному в совершении административного правонарушения, которые ограничивают имущественные либо неимущественные права нарушителя или устанавливают для него дополнительные обязанности – претерпевать неблагоприятные последствия ^{[3, с. 124]}.

Однако в последние годы отечественные юристы всерьез озадачились поиском мер, применение которых к лицам, совершившим административные правонарушения, было бы более действенным, нежели назначение последним заслуженного, но не всегда эффективного наказания. Речь идет о противоправных деликтах, не характеризующихся повышенной степенью общественной вредности.

К сожалению, несмотря на прилагаемые российскими административистами усилия по выработке обозначенной альтернативы, формализованный институт освобождения от административной ответственности в КоАП РФ на сегодняшний день по-прежнему отсутствует.

Изучение юридической литературы в части освещения проблем освобождения физических лиц от административной ответственности приводит к выводу, что она в подавляющем большинстве своем касалась лишь вопросов освобождения от ответственности в связи с малозначительностью совершенного деликта. Иные виды освобождения от административной ответственности остаются практически неразработанными, что негативным образом сказывается на развитии отечественного административно-деликтного законодательства.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, являясь основным нормативно-правовым актом, регулирующим вопросы административной ответственности в стране, содержит всего три нормы, позволяющие освободить виновное лицо от административной ответственности:

1) признание деяния малозначительным в соответствии со ст. 2.7 КоАП РФ;

2) освобождение от ответственности несовершеннолетнего на основании ч. 2 ст. 2.3 КоАП РФ;

3) замена административной ответственности ответственностью дисциплинарной в порядке и на основаниях, указанных в ст. 2.5 КоАП РФ.

Остановимся вкратце на каждой из упомянутых норм.

Общепризнанным основанием для освобождения лица от административной ответственности является так называемая малозначительность совершенного им деяния. Однако вопрос о критериях и основаниях малозначительности административного деликта в среде отечественных ученых характеризуется высокой степенью дискуссионности. В отличие от уголовного закона, не признающего преступлением малозначительное деяние, КоАП РФ сохраняет за последним статус правонарушения. Согласно ст. 2.9. КоАП РФ при малозначительности административного правонарушения компетентное должностное лицо имеет право освободить совершившее правонарушение лицо от ответственности, объявив ему при этом устное замечание. Вместе с тем, закон не раскрывает критериев малозначительности, не детализирует это понятие, позволяя правоприменителю самостоятельно решать вопрос о назначении административного наказания либо об освобождении лица от ответственности. При этом судьи, органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, зачастую в качестве обстоятельств, свидетельствующих о малозначительности противоправного деяния, рассматривают такие факторы, как имущественное положение лица, в отношение которого осуществляется производство по делу, возмещение им причиненного ущерба, добровольное устранение наступивших в результате правонарушения последствий и т.п. Однако упомянутые обстоятельства согласно требованиям ст. 4.1. КоАП РФ, должны быть учтены при назначении наказания, а не при решении вопроса об освобождении виновного лица от ответственности.

Определяющим фактором при принятии решения о малозначительности деяния должен являться характер совершенного правонарушения, под которым следует понимать степень и характер его общественной вредности, то есть способности причинить вред охраняемым законом интересам. В свою очередь характер общественной вредности напрямую зависит от объекта посягательства. Следовательно, законодателю необходимо установить конкретный перечень объектов административно-правовой охраны, в случае посягательства на которые применение нормы о малозначительности будет невозможным.

Степень общественной вредности правонарушения должна определяться с учетом формы вины, а также вида и размера наказания, указанного в санкции соответствующей статьи КоАП РФ. Очевидно, что умышленный административно-правовой деликт характеризуется гораздо большей степенью общественной вредности, нежели противоправное деяние, совершенное по неосторожности. Следовательно, освобождение от административной ответственности лиц, сознававших противоправный характер своего деяния, предвидевших его вредные последствия и желавших наступления таких последствий, по мнению автора, недопустимо.

Наличие в санкции статьи отдельных видов наказаний (например, лишения специального права или административного ареста) также свидетельствует о повышенной степени общественной вредности правонарушения. Таким образом, автору представляется вполне обоснованным юридическое закрепление возможности объявления устного замечания только при совершении неосторожных деяний, а также в случаях, когда санкция соответствующей статьи не содержит иных видов наказания, кроме предупреждения и административного штрафа.

Сложившаяся в последние годы практика применения статьи 2.9. КоАП РФ является крайне противоречивой и непоследовательной. Имеют место многочисленные случаи прекращения административных дел, характер и степень общественной вредности которых явно не коррелирует с предлагаемыми критериями малозначительности. Так, 27.05.2012 г. решением судьи Ленинского районного суда г. Махачкалы (Республика Дагестан) Маданова З.Ш. объявлено устное замечание гражданину, в отношении которого сотрудниками полиции было возбуждено дело об административном правонарушении по ч. 2 ст. 12.27 КоАП РФ, санкции которой предусматривают лишение права управления транспортными средствами на срок от одного года до полутора лет или административный арест на срок до 15 суток ^[4].

Аналогичные решения принимаются по делам об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок ^[5], порядок управления ^[6] и многие другие важнейшие объекты административно-правовой охраны. Приведенные факты красноречиво свидетельствуют о необходимости выработки единого подхода к понятию малозначительности административного деликта и его юридической фиксации в виде соответствующей нормы КоАП РФ, что в значительной степени снизит уровень коррупционной составляющей, невольно заложенной законодателем в ст. 2.9. основного нормативно-правового акта, регулирующего вопросы административной ответственности в стране.

Следующим видом освобождения лица от административной ответственности служит замена ее иным видом юридической ответственности. В действующем кодифицированном административно-деликтном законе подобная норма закреплена в статье 2.5., и регламентирует она основания и особенности привлечения к административной ответственности военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, а также лиц, имеющих специальные звания.

Административная ответственность перечисленных субъектов характеризуется двумя основными признаками:

а) специальным субъектным составом;

б) ограниченным перечнем фактических оснований привлечения к административной ответственности, в качестве которых выступают административные правонарушения, предусмотренные статьями 5.1 - 5.26, 5.45 –5.52, 5.56, 6.3, 7.29 - 7.32, 7.32.1, главой 8, статьей 11.16 (в части нарушения требований пожарной безопасности вне места службы, главой 12, статьей 14.9,частью 3 статьи 14.32, главами 15 и 16, статьями 17.3, 17.7 - 17.9, частями 1 и 3 статьи 17.14, статьями 17.15, 18.1 - 18.4, частями 2.1, 2.6 статьи 19.5, статьями 19.5.7, 19.7.2, частью 5 статьи 19.8 и статьей 20.4 (в части нарушения требований пожарной безопасности вне места службы) КоАП РФ.

Сравнивая нынешние нормы об ответственности сотрудников ОВД с аналогичными положениями, которые были закреплены в КоАП РСФСР ^[7], можно отметить более жёсткую позицию законодателя в этом вопросе. Во-первых, расширен (и продолжает расширяться) перечень объектов административно-правовой охраны, в случае посягательства на которые перечисленные субъекты несут ответственность на общих основаниях. А во-вторых, из основного нормативно-правового акта, регулирующего вопросы административной ответственности в России, исключена норма, согласно которой органы (должностные лица), имевшие право налагать административные взыскания, могли вместо назначения наказаний передавать материалы о правонарушениях в соответствующие органы (например в органы внутренних дел) для решения вопроса о привлечении виновных к дисциплинарной ответственности.

Автор считает позицию законодателя вполне справедливой и отвечающей требованиям сегодняшнего дня. Поскольку и военнослужащие, и сотрудники органов внутренних дел, а также иные лица, имеющие различные специальные звания, по сути своей являются представителями государственной власти, они эту самую власть олицетворяют собой.

По их действиям и поступкам граждане России (и не только они) судят о состоянии власти в стране. Поэтому нарушение, к примеру, сотрудником органов внутренних дел законодательных предписаний не только причиняет вред конкретным общественным отношениям, складывающимся в той или иной области, но и дискредитирует всю систему государственного управления.

Назрела насущная необходимость сделать ещё один, более решительный шаг в выбранном депутатами Государственной Думы Федерального Собрания РФ направлении по оптимизации ответственности сотрудников правоохранительных органов. В свете сказанного, было бы вполне оправданным рассмотреть вопрос о полном исключении из ст. 2.5. КоАП РФ нормы, фактически позволяющей военнослужащим и сотрудникам ряда правоохранительных органов избегать административной ответственности за совершение большинства предусмотренных КоАП РФ правонарушений. Именно по этому пути пошёл законодатель в республике Беларусь, где, в частности, лица начальствующего и рядового состава органов внутренних дел несут административную ответственность на общих основаниях. И никаких исключений в этой части Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях не предусматривает ^[8]. Данное положение существует уже много лет и доказало свою состоятельность. По крайней мере, уровень доверия населения к правоохранителям в Республике Беларусь несоизмеримо выше, нежели в Российской Федерации.

Указание на ещё один вид освобождения правонарушителя от административной ответственности содержится в части второй ст. 2.3. КоАП РФ, в которой говорится, что с учетом конкретных обстоятельств дела об административном правонарушении, а также и данных о физическом лице, совершившем противоправное деяние в возрасте от 16 до 18 лет, комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав указанное лицо может быть освобождено от административной ответственности с применением к нему меры воздействия, предусмотренной федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних.

По мнению большинства отечественных административистов, занимающихся исследованием проблем и перспектив ответственности несовершеннолетних, для систематизации ее нормативного закрепления и дальнейшего совершенствования целесообразно в КоАП РФ предусмотреть отдельный раздел «Административная ответственность несовершеннолетних», в котором необходимо раскрыть цели административной ответственности несовершеннолетних; функции субъектов, имеющих право привлекать к ответственности несовершеннолетних; виды основных и дополнительных административных наказаний и процедуру их применения; обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность несовершеннолетних; порядок освобождения несовершеннолетних от административной ответственности; порядок привлечения к ответственности родителей и лиц, их заменяющих, за проступки, совершенные несовершеннолетними ^{[9, с. 131-132]}. Кроме того, законодателю следует разработать конкретные меры воздействия принудительно-воспитательного характера для лиц в возрасте от 16 до 18 лет и закрепить их в качестве правовой нормы в КоАП РФ.

Учитывая вектор современной административно-деликтной политики нашего государства, а также цели наказания, декларируемые в ст. 3.1. КоАП РФ, приведенная выше триада обстоятельств, исключающих административную ответственность, представляется явно недостаточной. Некоторые российские административисты включают в перечень обстоятельств, исключающих административную ответственность, так называемую крайнюю необходимость. Автор статьи категорически не согласен с подобным утверждением, так как анализируемый институт предусматривает возможность освобождения от ответственности лица, уже совершившего противоправное деяние, содержащее все признаки административного правонарушения, предусмотренного КоАП РФ или законом (кодексом) Российской Федерации об административных правонарушениях. В случае с крайней необходимостью все принципиально иначе, поскольку, согласно статье 2.7. КоАП РФ, причинение лицом вреда в этом состоянии административным правонарушением не является. Следовательно, нельзя говорить об освобождении от административной ответственности лица, не совершившего административного правонарушения.

Помимо уже имеющихся в КоАП РФ, в качестве «дополнительных» способов освобождения от административной ответственности в новом российском кодифицированном административно-деликтном законе, о необходимости принятия которого уже много лет говорят видные отечественные административисты ^{[10, с. 175]}, могли бы быть закреплены такие нормы, как:

- освобождение от административной ответственности в связи с деятельным раскаянием;

- освобождение от административной ответственности в связи с примирением с потерпевшим;

- освобождение от административной ответственности с учетом обстоятельств, смягчающих ответственность;

- освобождение от административной ответственности вследствие заболевания.

В обновленном кодифицированном административно-деликтном законе должна содержаться специальная глава «Основания освобождения от административной ответственности», а указанные выше нормы могли бы выглядеть следующим образом.

Деятельное раскаяние представляет собой добровольные действия лица, совершившего административное правонарушение, направленные на возмещение или заглаживание вреда, возникшего в результате правонарушения, ином устранении или уменьшении его последствий, а также действия, заключающиеся в информировании правоохранительных органов о факте и обстоятельствах совершения административного правонарушения и дальнейшем содействии производству по делу об административном правонарушении.

Физическое лицо, совершившее административное правонарушение может быть освобождено от административной ответственности, если после совершения правонарушения оно добровольно явилось с повинной, способствовало производству по делу об административном правонарушении, возместило причиненный ущерб или иным образом загладило вред, причиненный в результате административного правонарушения. Физическое лицо, совершившее умышленное административное правонарушение не может быть освобождено от административной ответственности в связи с деятельным раскаянием, если ранее оно было подвергнуто административному наказанию, по которому не истек срок, предусмотренный ст. 4.6. КоАП РФ.

Административно-деликтные законодательства ряда зарубежных государств (в частности, Республики Беларусь) предусматривают норму, согласно которой дела об отдельных, прямо предусмотренных законом правонарушениях могут возбуждаться лишь в случаях наличия жалобы потерпевшего или его близких в виде письменного заявления (так называемые дела частного обвинения). В случае закрепления аналогичной нормы в КоАП РФ, одним из способов освобождения от административной ответственности может стать факт примирения правонарушителя с потерпевшим либо его законным представителем.

Также целесообразно предусмотреть возможность освобождения физического лица, совершившего административное правонарушение, от административной ответственности при наличии хотя бы одного из обстоятельств, указанных в ст. 4.2. КоАП РФ. При этом упомянутый перечень обстоятельств, смягчающих административную ответственность, должен быть существенным образом оптимизирован.

Кроме того, физическое лицо, заболевшее после назначения ему административного наказания психическим расстройством или иным заболеванием, препятствующим исполнению соответствующего постановления, по ходатайству органа, исполняющего постановление о назначении административного наказания, должно иметь возможность быть освобожденным органом, вынесшим указанное постановление, от административной ответственности.

Конечно, это всего лишь примерный перечень оснований для освобождения лица, совершившего административное правонарушение, от административной ответственности, который мог бы стать базисом для формирующегося в России института административной ответственности. А то, что необходимость в кодификации такого института в нашей стране сейчас как никогда актуальна – неоспоримый факт.