Административно-правовое предупреждение правонарушений экстремистской направленности и роль органов прокуратуры

Борисов Сергей Вячеславович кандидат юридических наук ведущий научный сотрудник, Академия ГП РФ 123022, Россия, г. Москва, ул. 2-Ая звенигородская, 15 Borisov Sergei Vyacheslavovich PhD in Law Senior Researcher at the Academy of General Prosecutor's Office of the Russian Federation 123022, Russia,  Moscow, ul. 2-Aya zvenigorodskaya, 15 m.ulyanov2@gmail.com Ульянов Михаил Владимирович аспирант, кафедра НИИ, Академия ГП РФ 123022, Россия, г. Москва, ул. 2-Ая звенигородская, 15 Ul'yanov Mikhail Vladimirovich Postgraduate Student at the Academy of General Prosecutor's Office of the Russian Federation, Research Institute  123022, Russia, Moscow, ul. 2-ya Zvenigorodskaya, 15 m.ulyanov2@gmail.com

Липатова Жанна Николаевна аспирант, кафедра НИИ, Академия ГП РФ 123022, Россия, г. Москва, ул. 2-Ая звенигородская, 15 Lipatova Zhanna Nikolaevna Postgraduate Student at the Academy of General Prosecutor's Office of the Russian Federation, Research Institute  123022, Russia, Moscow, ul. 2-ya Zvenigorodskaya, 15 m.ulyanov2@gmail.com

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.^[5], содержатся оценки состояния и тенденций развития современного мира, одна из которых заключается в том, что «получат развитие националистические настроения, ксенофобия, сепаратизм и насильственный экстремизм, в том числе под лозунгами религиозного радикализма», поэтому главным направлением государственной политики России в сфере обеспечения национальной безопасности руководством страны отмечается необходимость совершенствования нормативно-правового регулирования профилактики и противодействия организованной преступности, коррупции, терроризму и экстремизму.

Федеральный закон от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (далее – Закон № 114-ФЗ) выдвинул органы прокуратуры в число субъектов противодействия экстремистской деятельности, находящихся без преувеличения на передовом рубеже борьбы с экстремизмом и его насильственными проявлениями.

В организации противодействия экстремизму важно не только предупреждение преступлений и правонарушений экстремистской направленности, но и профилактика идеологии экстремизма. Наличие административной ответственности за деяния экстремистского характера призваны предупреждать противоправную деятельность в данной сфере.

Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) за осуществление экстремистской деятельности предусмотрена ответственность как физических лиц, так и юридических лиц (например, статья 20.3 КоАП РФ предусматривает административную ответственность юридических лиц за пропаганду и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики). В отношении которых Федеральным законом № 114-ФЗ урегулирована процедура приостановления, ликвидации или запрета деятельности за осуществление экстремизма.

Начиная с 2002 г., законодатель поэтапно вводит различные виды административнойответственности, направленной на пресечение экстремистских проявлений, которую по объекту можно разделить на следующие категории связанные:

с пресечением деятельности запрещенных или ликвидированных организаций и объединений:

организация и участие в деятельности общественного или религиозного объединения, в отношении которого действует имеющее законную силу решение о приостановлении его деятельности (ч. 2 ст. 20.28 КоАП),

организация и участие в деятельности некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, в отношении которой принято решение о приостановлении ее деятельности (ч. 2 ст. 20.28 КоАП);

с распространением экстремисткой информации:

массовое распространение, хранение и производство экстремистских материалов, включенных в опубликованный федеральный список экстремистских материалов (20.29 КоАП),

распространение информации о запрещенном или ликвидированном общественном объединении или иной организации (ч. 2 ст. 13.15 КоАП),

публичное распространение выражающих явное неуважение к обществу сведений о днях воинской славе и памятных датах России, связанных с защитой Отечества (ч. 4 ст. 13.15 КоАП);

с пропагандой и публичным демонстрированием нацистской атрибутики или символики:

публичное осквернение символов воинской славы России (ч. 4 ст. 13.15 КоАП),

пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения (ст. 20.3 КоАП),

публичное демонстрирование атрибутики или символики экстремистских организаций (ч. 1 ст. 20.3 КоАП).

Наибольшую трансформацию претерпела введенная одной из первых в 2001 г. ст. 20.3 КоАП РФ, предусматривавшая ответственность за «демонстрирование фашистской атрибутики или символики в целях пропаганды такой атрибутики или символики».

Полагаем отметить, что в 2002 г. в диспозицию данной статьи добавлен признак публичного демонстрирования и пропаганды, а также, сходности с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения ^[6], в 2007 г. введена часть вторая, предусматривающая ответственность за «изготовление, сбыт или приобретение в целях сбыта нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения, направленные на их пропаганду» ^[11], в 2012 г. часть первая дополнена ответственностью за «публичное демонстрирование атрибутики или символики экстремистских организаций» ^[8].

В целях пресечения организации деятельности запрещенных или ликвидированных общественных или религиозных объединений, а также участия в такой деятельности и распространения о них сведений введена в 2006 г. ст. 20.28 КоАП РФ ^[10], предусматривающая административную ответственность за организацию деятельности общественного или религиозного объединения, в отношении которого действует имеющее законную силу решение о приостановлении его деятельности, а также участие в такой деятельности.

В ноябре 2012 г. ст. 20.28 КоАП РФ дополнена частью 2 ^[12], предусматривающей ответственность за организацию деятельности некоммерческой организации, выполняющей функциииностранного агента, в отношении которой принято решение о приостановлении ее деятельности, либо участие в такой деятельности.

Так, запрет на распространение информации об общественном объединении или иной организации, включенных в опубликованный перечень общественных и религиозных объединений, иных организаций, в отношении которых судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности по основаниям, предусмотренным Федеральным законом № 114-ФЗ, без указания на то, что соответствующее общественное объединение или иная организация ликвидированы или их деятельность запрещена, предусмотренная ст. 13.15 КоАП РФ введена Федеральным законом от 24.07.2007 № 211-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия экстремизму». В 2009 г. указанная ответственность выделена во вторую часть указанной статьи ^[9].

Последние новации повлекли требования общества к уважительному отношению к историческому наследию. Так, Федеральным законом от 05.05.2014 № 128-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в ст. 13.15 КоАП РФ введена ответственность за публичное распространение выражающих явное неуважение к обществу сведений о днях воинской славы и памятных датах России, связанных с защитой Отечества, либо публичное осквернение символов воинской славы России, в том числе совершенные с применением средств массовой информации или информационно-телекоммуникационных сетей ^[7].

Таким образом, в связи с постоянно возникающими отношениями изменяется и дополняется законодательство в рассматриваемой сфере, в связи с чем практика только нарабатывается и обобщается, что приводит к необходимости совершенствования законодательства.

Кроме того, за совершение экстремисткой деятельности предусмотрена уголовная ответственность, например, за публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности (ст. 280 УК РФ), публичные призывы к осуществлению действий, направленных на нарушение территориальной целостности Российской Федерации (ст. 280.1 УК РФ), возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижение человеческого достоинства (ст. 282 УК РФ), организация экстремистского сообщества (ст. 282.2 УК РФ), организация деятельности экстремистской организации (ст. 282.2 УК РФ). По категории административные правонарушения экстремистской направленности отнесены главе 20 КоАП РФ к посягающим на общественный порядок и общественную безопасность, экстремистские преступления определены также как преступления против основ конституционного строя и безопасности государства (глава 29 УК РФ).

Из сравнения перечисленных административных и уголовных составов вытекает, что преступления в сфере противодействия экстремизму носят большую общественную опасность.

Такая точка зрения выражается большинством ученых, которые исходят из соотношения проступка и преступления. Так, О.В. Панкова указывает, что административная ответственность наступает в связи с совершением правонарушения ^[3]. П.Д. Фризен отмечает, что «преступление в ряду иных правонарушений выделяется особой степенью вредности, которая порождает новое качество – общественную опасность» ^[13]. В то же время, имеет основание мнение А.С. Скудина, В.Д. Ларичева, Ю.С. Варанкиной, что «с правовой точки зрения нельзя категорически признать преступления в качестве крайних проявлений девиантного поведения по сравнению с административными правонарушениями (проступками)». Данное мнение обосновывается тем, что порой имеются трудности в разграничении по общественной опасности уголовной и административной ответственности за совершение экстремисткой деятельности. Как пример, можно привести одновременное возбуждение уголовного дела по ч. 1 ст. 282 УК РФ (возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижение человеческого достоинства) в отношении генерального директора издательского дома «Р» гр. Б и дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 20.29 КоАП РФ (производство и распространение экстремистских материалов) в отношении юридического лица – возглавляемого гр. Б. издательства ^[4].

В подобных случаях нет четкого разграничения ответственности, при этом законодатель исходит из понятия вины, а также рассматривает административную ответственность как средство профилактики преступлений экстремистского характера.

В части экстремистских правонарушений вопрос о форме вины является спорным. Преобладает точка зрения о возможности привлечения к административной ответственности только при умышленной форме вины ^[4].

Однако, учитывая, что родовым объектом административных деликтов является общественная безопасность, то исходя из определения умысла и неосторожности, определенных в ст. 2.2 КоАП РФ, есть основания полагать, что совершение административных правонарушений экстремистской направленности возможно как при умышленной, так и неосторожной форме вины.

Уяснение позиции по данному вопросу достаточно важно, поскольку от этого зависит обоснованность возбуждения административных производств в указанной сфере.

Прокурорский надзор за исполнением законов об административной ответственности в сфере противодействия экстремистской деятельности с одной стороны относится к самостоятельному направлению такой отрасли прокурорского надзора, как надзор за исполнением законов ^[1], определенный ст. 21 Закона о прокуратуре и ст. 24.6 КоАП РФ, согласно которой прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории России законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда.

Возбуждение прокурором административных дел о правонарушениях, предусмотренных ст. 20.28, 20.29 КоАП РФ, согласно ст. 28.4 КоАП РФ, отнесено к компетенции прокурора. Кроме того, прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России, также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации. При этом в рамках участия в рассмотрении дел судами прокурором осуществляется сразу две функции: участие в рассмотрении судами административных дел и проверки законности постановлений суда. Таким образом, прокурор по делам об административных правонарушениях в сфере противодействия экстремизму осуществляет как надзорную функцию, так и деятельность по привлечению к административной ответственности.

Объектом прокурорского надзора за исполнением законов в анализируемой сфере выступают: органы полиции при производстве по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 13.15, ст.ст. 20.3, 20.28, 20.29 (п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ) и Роскомнадзор при производстве по делам об административном правонарушении, предусмотренном статьей 13.15 КоАП РФ.

Органы внутренних дел и Роскомнадзор являются субъектами административного права, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях.

Говоря о юрисдикции субъектов административного права, А.В. Кирин подчеркивает, что «взаимозависимость материальных и процессуальных норм административно-деликтного права обусловлена спецификой административной ответственности, отличающей этот вид юридической ответственности от уголовной и гражданско-правовой в том числе наличием множества субъектов административной юрисдикции»^[2].

Альтернативная юрисдикция по ряду анализируемых правонарушений (административное правонарушение, предусмотренное ст. 20.29 КоАП РФ может быть возбуждено как с момента составления протокола должностным лицом органа внутренних дел, так и с момента вынесения постановления прокурором) обусловлена их социальной опасностью.

О социальной опасности административного правонарушения, предусмотренного ст. ст. 20.3 и 20.29 указывает и запрет наложенный п. 5 ст. 4 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» на избрание депутатом Государственной Думы гражданина Российской Федерации подвергнутый административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями 20.3 и 20.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, если голосование на выборах депутатов Государственной Думы состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию.

С учетом специфики направленности экстремистских посягательств родовым объектом соответствующих административных правонарушений является общественная опасность.

Так, например, состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 13.15 КоАП РФ, заключается в распространении информации об общественном объединении или иной организации, включенных в опубликованный перечень общественных и религиозных объединений, иных организаций, в отношении которых судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности по основаниям, предусмотренным Федеральным законом № 114-ФЗ, без указания на то, что соответствующее общественное объединение или иная организация ликвидированы или их деятельность запрещена.

То есть, с точки зрения законодателя, состав указанного правонарушения заключается в распространении любым способом и любой информации об экстремистской организации.

При привлечении к административной ответственности за пропаганду и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо публичное демонстрирование атрибутики или символики экстремистских организаций (ст. 20.3 КоАП РФ) на практике возникают трудности в разграничении публичного демонстрирования нацистской атрибутики как таковой, направленное на их пропаганду, и использование ее в целях исторической достоверности в кино и публикациях.

Представляется правильным не рассматривать в качестве противоправного действия воспроизведение нацистской (фашистской) символики в рамках художественных или научных фильмов и публикаций, осуждающих фашизм либо излагающих исторические события, а также отображающих культовые обряды, традиции с использованием знаков национальной геральдической символики России и других стран, когда соответствующая символика не может рассматриваться в качестве нацистской (фашистской).

Кроме того, при привлечении к административной ответственности по данному составу имеются трудности с определением степени смешения символики, когда возникает необходимость проведения геральдического исследования. Специалистов в данной области недостаточно, и сам факт проведения таких исследований крайне редок.

При выявлении случаев пропаганды и публичного демонстрирования нацистской атрибутики или символики сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения, а также их изготовления, сбыта или приобретение в целях сбыта, направленные на их пропаганду, необходимо при неясностях степени смешения привлекать к заключениям экспертов-геральдистов, как в ходе решения вопроса о возбуждении административного производства по ст. 20.3 КоАП РФ, так и при рассмотрении дела в суде.

В тоже время, в полномочия Совета по геральдике не входит проведение указанных экспертиз.

Правильным было бы полагать, что демонстрация нацистской символики и атрибутики на экспозициях и выставках, для достижения исторической достоверности в кино и театре не влечет за собой административной ответственности. Кроме того, такой опыт заложен в законодательстве Москвы.

Следующий вопрос, который требует внимания, объективной стороной административного правонарушения предусмотренного ст. 20.28 КоАП РФ является организация деятельности общественного либо религиозного объединения, в отношении которого действуют вступившие в законную силу решение о запрете его деятельности. В тоже время деятельность указанных объединений может быть приостановлена до вынесения решения судом в соответствии с федеральным законодательством (выносится решение прокурора), что порождает вопрос о моменте начала действия запрета на их деятельность. Полагаем, что решение прокурора о запрете деятельности вступает в силу после вручения руководству либо представителям общественного либо религиозного объединения документа оформленного в установленном законом порядке.

Обращаем внимание, что за распространение экстремистских материалов предусмотрена административная ответственность (ст. 20.29 КоАП РФ). Эта ответственность наступает только за массовое распространение материалов, включенных в Федеральный список экстремистских материалов, размещенный на сайте Минюста России. С учетом требований административной нормы до недавнего времени в целях правоприменения приходилось включать в Федеральный список экстремистских материалов литературу законом определенную как экстремистскую. Так, например, решением суда была признана экстремистской – книга А. Гитлера «Моя борьба», что позволило Роскомнадзору заблокировать в сети Интернет страничку, на которой была размещена данная книга.

К рамкам административного рассмотрения необходимо отнести вопрос о признании материалов экстремистскими в соответствии со ст. 13 Федерального закона № 114-ФЗ, предусматривающей признание материалов экстремистскими в ходе рассмотрения дела в суде о привлечении к административной ответственности. Полагаем, что необходимо исключить из вышеупомянутой статьи Федерального закона № 114-ФЗ указание на возможность рассмотрения таких дел в административном производстве, поскольку привлечение к административной ответственности предполагается за распространение экстремистских материалов уже внесенных в Федеральный список, что само по себе исключает их признание экстремистскими в ходе административного производства.