Компромиссы при реализации государственной политики Российской Федерации в сфере противодействия коррупции как средства разрешения правовых противоречий

Кабанов Павел Александрович доктор юридических наук профессор, Казанский инновационный университет им. В.Г. Тимирясова 420111, Россия, г. Казань, ул. Московская, 42 Kabanov Pavel Aleksandrovich Doctor of Law Professor, the department of Criminal Law and Procedure, Kazan Institute of Economics, Management and Law 420111, Russia, respublika Tatarstan, g. Kazan', ul. Moskovskaya, 42, of. NII protivodeistviya korruptsii kabanovp@mail.ru Другие публикации этого автора

Разрешение социальных противоречий и основанных на них конфликтных ситуаций путем взаимных уступок (компромисс) носит инструментальный характер и наиболее часто проявляется при решении социальных ^[49], экономических ^{[9; 19, c.117-124; 20; 40]}, политических ^{[41; 48, c.85-92]} и иных ^{[7, c.21-25; 16; 17; 46]} проблем, возникающих в развивающемся обществе. С учетом высокой социальной значимости компромиссов как инструмента разрешения таких противоречий и конфликтов в отечественной науке повлекло за собой формирование относительной самостоятельного научного направления – теории компромиссов ^[18].

В силу широкого применения компромиссов в обществе вопросы их использования переместилось и в правовую сферу жизнедеятельности. В настоящее время современные отечественные специалисты спорят о возможности использования компромисса в уголовном праве ^{[11; 47]}, в уголовном судопроизводстве ^{[24; 51]}, при исполнении наказаний в местах лишения свободы ^{[8, c/140-143; 13, c. 127-132]}, в сфере правового регулирования налоговых отношений ^{[14; 23, c.38-44]}, при осуществлении адвокатской деятельности ^{[38, c.28-31]}, в борьбе с преступностью ^{[2; 6, c.185-199; 22, c.86-90]} и отдельными её видами ^{[50, c.149-151]}. Отечественными и зарубежными специалистами уже ставится вопрос об институционализации компромисса в современном российском праве ^{[1, c.85-87; 4, c.104-107; 12, c.111-114]}.

Учитывая бурно развивающееся современное российское федеральное и региональное антикоррупционное законодательство, связанное с повышением эффективности системы государственного управления встает вопрос о возможностях использования компромисса при реализации государственной политики противодействия коррупции. Хотя малоподготовленные отечественные и зарубежные политики и журналисты ^{[5; 10; 21; 39]}, а иногда и высокопоставленные сотрудники правоохранительных органов категорически отвергают саму возможность компромиссов в сфере противодействия коррупции ^[15]. Однако современные российские специалисты отмечают возможность и предполагают высокую эффективность использования компромиссов в сфере реализации государственной политики противодействия коррупции ^{[3, c.10]}. В связи с этим становится очевидным необходимость дальнейшего исследования компромиссов в сфере противодействия коррупции с использованием результатов практики антикоррупционной деятельности и оценки возможностей их использования в будущем.

Обратившись к правовой реальности, мы может заметить чрезмерную радикальность современного российского антикоррупционного законодательства, которое даже за совершение служебных дисциплинарных проступков государственными (муниципальными) служащими, и иными лицами, связанных с несоблюдением антикоррупционных обязанностей, запретов и ограничений предусматривает безальтернативное наказание – увольнение с государственной (муниципальной) службы либо освобождение от занимаемой (замещаемой) должности. Увольнение с государственной (муниципальной) службы прямо предусмотрено Федеральным законом «О противодействии коррупции» за совершение следующих служебных дисциплинарных проступков:

а) за несоблюдение запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами (ст.7.1 ч.3) – в связи с утратой доверия;

б) за не предоставление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (ст.8 ч.9);

в) за не предоставление или представление неполных или недостоверных сведений о своих расходах либо непредставление или представление заведомо неполных или недостоверных сведений о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в случае, если представление таких сведений обязательно (ст.8.1 ч. 3);

г) за непринятие государственным (муниципальным) служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов (ст. 11 ч.5.1) ^[31].

Кроме того, статья 9 названного закона за невыполнение государственным или муниципальным служащим должностной (служебной) обязанности уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений также содержит санкцию в виде увольнения с государственной (муниципальной) службы либо применение иных мер юридической ответственности.

Более того, названный федеральный закон предусматривает безальтернативное наказание в форме увольнения (освобождение от должности) в связи с утратой доверия для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности за совершение следующих дисциплинарных проступков:

1) непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является;

2) непредставление сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений;

3) участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, за исключением случаев, установленных федеральным законом;

4) осуществление предпринимательской деятельности;

5) вхождение в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

6) непринятия мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого является подчиненное ему лицо (ст. 13.1) ^[31].

Помимо данного антикоррупционного федерального закона, дисциплинарная ответственность за подобные проступки предусмотрена и нормами о государственной гражданской службе ^[25], о муниципальной службе ^[28] и иным законодательством, регулирующим прохождение иных видов государственной службы или лиц, обладающих особым статусом ^{[30; 32; 33; 34; 35; 52]}, а также специальным федеральным законодательством, предусматривающим ответственность за не предоставление сведений о своих расходах либо непредставление или представление заведомо неполных или недостоверных сведений о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в случае, если представление таких сведений обязательно ^[27], а также за несоблюдение запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами ^[53].

Процессуальные формы привлечения к дисциплинарной ответственности, в том числе и применение наказания в виде увольнения (освобождения от должности) с государственной (муниципальной) службы, предусмотрено только соответствующим законодательством о государственной (муниципальной) службе, которое предусматривает принятие представителем работодателя решения по делам о несоблюдении ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей в целях противодействия коррупции с рассмотрением всех материалов служебной проверки на Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов, образуемых в соответствии с требованиями нормативных правовых актов Президента Российской Федерации.

На сегодняшний день Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов (далее по тексту – комиссии) формируются в органах государственной власти и органах местного самоуправления в соответствии с указом Президента Российской Федерации «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» ^[26]. В полномочия этих комиссий входит и рассмотрение материалов о несоблюдении антикоррупционных ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей в целях противодействия коррупции.

Проведенное нами выборочное исследование решений комиссий и иной информации по рассмотрению материалов о несоблюдении государственными гражданскими (муниципальными) служащими антикоррупционных ограничений и запретов, требований и обязанностей в органах публичной власти за период 2011-2013 годы на территории Республики Татарстан, размещенных в сети Интернет на официальных сайтах, позволяет говорить о наличии компромиссов при реализации ими положений федерального антикоррупционного законодательства, в связи с рассмотрением вопросов привлечения к дисциплинарной ответственности государственных (муниципальных) служащих.

Проведенный нами анализ размещенных в сети Интернет официальных данных за исследуемый период показало следующее. В 2011 году подразделениями кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений органов государственной власти и органов местного самоуправления с участием правоохранительных органов было выявлено 534 служебных коррупционных правонарушений, совершенных сотрудниками органов государственной власти и органов местного самоуправления за которые более 100 человек было привлечено к дисциплинарной ответственности ^{[43, c.14]}. В 2012 году ими было выявлено и учтено 247 коррупционных правонарушений и привлечено к дисциплинарной ответственности 120 государственных и муниципальных служащих ^{[44, c.27]}. В 2013 году не обнародовалось общее количество дисциплинарных коррупционных правонарушений, но имеются данные о том, что за совершение коррупционных правонарушений было привлечено 174 служащих (10 государственных и 164 муниципальных), из них только трое были уволены с государственной (муниципальной) службы в связи с утратой доверия. При этом 125 из них были привлечены к дисциплинарной ответственности за предоставление недостоверных или не полных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера ^{[45, c.39]}. Простые арифметические подсчеты свидетельствуют о том, что за три года государственными и муниципальными служащими было совершено, а органами государственной власти и органами местного самоуправления учтено, как минимум 955 правонарушений, связанных с неисполнением государственными (муниципальными) служащими антикоррупционных обязанностей, запретов и ограничений. При этом только 394 или 41,3% из них были привлечены к различным видам дисциплинарной ответственности, а трое или 0,31% уволены с государственной (муниципальной) службы в связи с утратой доверия. По официальным данным в Республике Татарстан общее количество государственных (муниципальных) служащих и других лиц, с аналогичным правовым статусом насчитывается 8 642 человека ^{[45, c.37]}.

Следовательно, если бы всех этих правонарушителей за несоблюдение антикоррупционных обязанностей, ограничений и запретов освободили от занимаемых должностей и/или уволили с государственной (муниципальной) службы, то возникли бы серьезные проблемы с осуществлением качественного управления республикой, отраслями экономики и муниципальными образованиями. По-сути, здесь очевидно переплетается правовой компромисс с компромиссом политическим, хотя отдельные специалисты и предполагают недопустимость такого взаимодействия ^{[23, c.39]}, а представители органов государственной власти Республики Татарстан заявляли о ведении бескомпромиссной борьбы с коррупцией ^[42].

Изложенное позволяет сделать и дополнительный вывод о том, что руководители органов государственной власти и органов местного самоуправления для принятия компромиссных решений используют потенциал Комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов, в полномочия которых входит и принятие рекомендательных решений о мерах дисциплинарной ответственности государственных (муниципальных) служащих. В связи с этим можно предположить, что для определенной категории лиц (государственных и муниципальных служащих) создан и действует механизм реализации компромиссов в сфере противодействия коррупции.

На наш взгляд, массовость коррупционного поведения является одной из причин препятствующей использованию такой радикальной меры дисциплинарной ответственности за коррупционные проступки как увольнение с государственной (муниципальной) службы или отстранение от занимаемой должности в связи с утратой доверия. Такое положение дел только в одном регионе наталкивает на ряд сложных и теоретически не разработанных вопросов в сфере противодействия коррупции. Во-первых, каковы правовые основания для применения компромисса в сфере противодействия коррупции? Во-вторых, каковы пределы (границы) допустимости компромисса в противодействии коррупции? В-третьих, как соотносятся такие категории как «компромисс в противодействии коррупции» и «попустительство по службе»? В-четвертых, как сделать так, что бы компромисс при осуществлении противодействия коррупции не перерастал в массовое попустительство коррупционерам при привлечении их к дисциплинарной ответственности?

Анализ материалов, размещенных на официальных сайтах органов государственной власти и органов местного самоуправления Республики Татарстан, свидетельствует о том, что большинство коррупционных правонарушений, связано с неисполнением антикоррупционных обязанностей, запретов и ограничений. Эти правонарушения выявляется в результате проведения проверок органами прокуратуры, органами внутренних дел, иными контрольными органами и незначительная доля самими органами государственной власти и органами местного самоуправления, в основном о не предоставлении государственными (муниципальными) служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Однако привлечение некоторых категорий лиц, на которых распространяются антикоррупционные обязанности, ограничения и запреты, в указанный период было не возможно в связи с их особым статусом (лица, занимающие (замещающие) должности Республики Татарстан, главы муниципальных образований) и отсутствием механизмов привлечения к дисциплинарной ответственности (лица, замещающие (занимающие) муниципальные должности, главы сельских поселений). В связи с возникшими правовыми причинами – эти лица за неисполнение антикоррупционных обязанностей, ограничений и запретов покидали свои должности «по собственному желанию». В подобных случаях компромисс выступает в качестве средства обеспечения исполнения антикоррупционного законодательства, когда отсутствуют легальные процедурные механизмы его реализации. Выявление этой правовой причины «вынужденного компромисса» в сфере противодействия коррупционным проступкам позволило органам государственной власти Республики Татарстан разработать и внедрить правовые механизмы привлечения к дисциплинарной ответственности за коррупционные проступки определенных категорий должностных лиц (лиц, замещающих государственные должности Республики Татарстан ^[37] и глав муниципальных образований ^[36]).

Необходимо отметить, что компромиссы при реализации антикоррупционного законодательства Российской Федерации встречаются не только в процессе его применения в органах государственной власти и органах местного самоуправления, но и в других случаях. Например, Президент Российской Федерации в целях сохранения действующей системы управления на территориях Республики Крым и города Севастополя и формирования новой, определил, что до 1 января 2015 года на граждан Российской Федерации, назначенных (назначаемых) на должности федеральной государственной гражданской службы в территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, создаваемые на территориях Республики Крым и г. Севастополя, не распространяются основные антикоррупционные обязанности, ограничения и запреты, предусмотренные законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе ^[29].

Следовательно, интересы управляемости в этих вновь появившихся субъектах Российской Федерации на сегодняшний день выше интересов противодействия коррупции в системе социального управления и это очевидно политический компромисс, обличенный в правовую форму.

Безусловно, не все компромиссы, встречающиеся в процессе реализации антикоррупционного законодательства Российской Федерации нами описаны и рассмотрены, но и приведенного достаточно, что бы констатировать, что компромиссы в сфере противодействия коррупции явление многоуровневое, массовое и обыденное, требующее тщательного научного описания и осмысления, а так же разработки организационно-правовых механизмов их осуществления как средства разрешения правовых противоречий.