К вопросу понимания издержек и рисков политических реформ

Щупленков Олег Викторович кандидат исторических наук доцент, кафедра Истории, права и общественных дисциплин, Ставропольский государственный педагогический институт 357625, Россия, г. Ессентуки, ул. Долины Роз, 7 Shchuplenkov Oleg Viktorovich PhD in History Associate professor of the Department of History, law and Social Disciplines at Stavropol State Pedagogical University 357625, Russia, g. Essentuki, ul. Doliny Roz, 7 oleg.shup@gmail.com Другие публикации этого автора

России, как и все остальным странам, претендующим на успех в глобальной экономике, нужны инвестиции, и именно здесь возникает ключевая связь с характеристиками национальной политической системы: инвесторы должны доверять российскому государству. К сожалению, сегодня оно — такое, как есть, — политически слабо, коррумпировано, отличается весьма низкой легитимностью и не способно добиваться выполнения своих решений, особенно если эти решения непопулярны у значимых групп населения ^[5]. Более того, это государство нуждается в опоре не просто на большинство, а на супербольшинство, поскольку ему критически необходим высокий рейтинг популярности президента. Поэтому российский президент, при всей его кажущейся неограниченной власти, принципиально не способен проводить непопулярный курс, а значит, и адекватно отвечать на внешние и внутренние кризисы. Соответственно, и российское государство не способно взять на себя добросовестные обязательства проводить предсказуемую, эффективную политику и заручиться долгосрочным доверием инвесторов. Долгосрочно инвестировать там, где правила игры могут измениться в любой момент в результате популистского давления или смены лидера, — это не просто риск, но почти авантюра, особенно в условиях мировой экономической неопределенности ^[5].

Мы исходим из того, что если процессы глобализации будут продолжаться, то рано или поздно сопряженные с ними вызовы потребуют от России нового качества национальной экономики. В частности, экономические субъекты должны будут приобрести способность адаптироваться к постоянно изменяющимся требованиям мировой глобальной экономики. Если исключить возможность для России попытки самоизоляции, такая адаптация потребует от российских предпринимателей научиться играть и выигрывать по правилам, диктуемым мировым рынком. А он требует от современного бизнеса инвестировать как в создание новых товаров и услуг, так и в готовность их использовать для получения конкурентного преимущества, то есть инвестировать прямо и косвенно в инновации. Не все бизнесы могут создавать новые инновационные продукты, но для успеха экономики в целом все они должны внедрять и использовать новые продукты и технологии. Однако добиться инновационного поведения российского бизнеса уговорами, призывами и принуждением едва ли возможно — необходимо создать условия, при которых ему самому было бы выгодно инвестировать в создание и использование инноваций. Другими словами, для создания адекватной вызовам глобализации национальной экономики необходимо изменить мотивацию российского бизнеса.

Процессы коренных общественных преобразований нацелены на формирование и функционирование эффективной модели общества. При этом, «отсутствие ясной теоретической концепции перехода к новой модели развития социально-экономической и политической системы сопровождалось попытками социологов обосновать невозможность существования единой технологии такого перехода» ^{[6, с. 25]}. Одновременно доказывалось, что « […] процессы, происходящие в странах постсоветского мира, не тождественны и имеют специфичность, что дает основание говорить о существовании различных трансформационных моделей» ^{[1, c. 81]}.

Представляется, что сложный, противоречивый и длительный процесс перехода от директивно-планового развития к модели общества, основанного на рыночных отношениях, можно понять комплексно лишь при учете трансформационных рисков и их использовании как методологического ключа для системного исследования многомерного процесса самой трансформации, а не только отдельных ее аспектов.

Более того, во многом именно неучет трансформационных рисков привел к тому, что каждая отдельная научная или практическая типология этапов трансформации весьма условна и не может отразить некоторых особенностей, связанных, в частности, с характеристикой экономико-конфликтных процессов и влиянием политических факторов. Такая интерпретация не учитывает также ошибок и просчетов экономической политики и влияния процесса самой модернизации на экономическое развитие, а формально провозглашаемые институциональные этапы (например, в последние несколько лет в России принято говорить о втором этапе реформ, а в самом начале реформ речь шла об агрегированных этапах или стратегиях выживания и развития), по сути, являются слишком кратковременными для реализации той или иной достоверной периодизации.

С другой стороны, модель трансформирующегося общества как модель общества риска отличается от «общества глобального риска», предложенного У. Беком ^[2]. Безусловно, каждая страна является частью современного общества глобального риска, главной особенностью которого является общность угрозы, неуверенности и страха.

Однако, при всей содержательности модели глобального общества риска, она не в состоянии учесть специфику регионального и, особенно, странового уровня. Несмотря на то, что в локальном обществе риска ощущаются негативные последствия глобальных угроз и рисков, спектр его реальных рисков и угроз в различных сферах оказывается значительно шире, чем в глобальном обществе риска, что, на наш взгляд, прежде всего обусловлено действием трансформационных рисков. При фиксированности внешних по характеру глобальных и региональных рисков, тем не менее собственно трансформационные риски начинают играть решающую роль. Поэтому трансформирующееся общество как локальное общество риска имеет прямое отношение к конкретным формам социальных, экономических и политических и т.д. рисков.

Изучение трансформационных процессов с использованием социолого-»рискологического» подхода, специфично тем, что, в отличие от других (социально-философского, экономического, политологического) подходов, дает возможность составить целостное представление о процессе трансформации общества во всех его проявлениях. Трансформационные риски, на наш взгляд, можно определить как вероятность неблагоприятного и благоприятного исхода самого процесса трансформации, имеющая место в условиях начальной (и последующей) неопределенности как базового состояния социальной системы трансформирующегося общества. Специфичность отмеченного подхода связана с сущностью трансформационных рисков как системных рисков, проникающих во все социальные процессы и структуры и формирующих многообразие различных «структурных» (уровневых), «институциональных», «стратификационных» («статусных»), «пространственно-временных» социальных рисков ^[9].

Такой подход позволяет, во-первых, ближе подойти к проблеме исследования трансформации общества как процесса социальных изменений, и, во-вторых, рассматривать социальную реальность как реальность возникновения, функционирования, взаимодействия и взаимопереходов конкретных форм социальных, экономических и политических рисков (например, рисков безработицы, рисков бедности, рисков банкротства, рисков предпринимательства, рисков принятия политических решений и т.д.). Таким образом, трансформационные риски являются как причиной, так и моментом и следствием трансформационных процессов, становясь механизмом воспроизводства социальной системы общества.

Становление концепции трансформационной экономики основывается на анализе реальных экономических явлений. В теории трансформационной экономики развитие общественного производства исследуется через призму прогресса научных знаний. На нынешнем этапе развития основой развития экономики является высокотехнологичное оборудование и современные компьютерные системы и технологии. Современные научно-технические знания могут обеспечить создание и самовозрастание стоимости товаров и услуг. В связи с тем, что информатизация — это эффективное замещение человеческого труда знаниями, понятием «трансформационная экономика» дается определение активно развивающейся постиндустриальной экономической системе.

Концепция постиндустриальной экономики точно отражает современный уровень научных знаний и механизмы влияния трансформации на общественное воспроизводство. Теория постиндустриальной экономики воспроизводит процессы становления и развития новой экономики, точно формулирует основные направления трансформации экономики, а также определяет, что современная экономика переходит на принципиально новый этап развития. Следовательно, в понятии «трансформационная экономика» объединяются изменчивость и преемственность экономической системы, присутствующая между разными этапами развития экономической системы.

По мнению авторов, основным достижением является анализ роли знаний в развитии экономической системы. В результате этого знания стали исследоваться как своеобразный экономический ресурс, отличающийся большинством характеристик от прочих ресурсов.

Например, потребление информационных и интеллектуальных ресурсов не ведет к их исчерпаемости. Теория трансформационной экономики формулирует тезис о том, что в современных экономических условиях нужно говорить не о редкости ресурсов, а об их доступности.

Все же теория трансформационной экономики не является всеобще признанной. После информационной революции темпы роста производительности труда в западных странах сильно замедлились, если сравнивать с 50–70 гг. прошлого века ^{[8, с. 34]}. Напротив, кризисы на рынке информационных технологий объясняются специфичностью развития научно-технической революции на нынешнем этапе, что не является признаком отказа от инновационного типа развития экономики ^{[11, с. 41]}.

Доля нашей страны в мировом наукоемком секторе экономики за последние десять лет снизилась в 8 раз ^{[11, с. 52]}. Исходя из складывающихся тенденций, весьма пессимистично можно оценить возможности РФ достичь постиндустриальной стадии развития экономики и успешно интегрироваться в мировую экономику, по крайней мере, вплоть до 20-х гг. XXI в.

С другой стороны, необходимо изменить общий подход к анализу российской экономической действительности. Исследование внутрироссийского научно-инновационного потенциала не должно иметь пессимистического характера, а должно способствовать мобилизации к решительному прорыву в этом направлении. Вопреки понесенным за последние 24 года потерям научно-инновационного и производственного потенциалов, у нашей страны имеются значительные возможности для вхождения в число передовых экономически развитых стран.

Причины трансформации экономики делятся на две основные группы — внутренние и внешние. Исследуя внутренние причины, нужно уделить особое внимание социально-экономическим противоречиям, которые сложились в связи со стабильной социально-экономической и политической обособленностью России. Такое состояние мешало свободе обмена идеями, сдерживало мотивацию людей и субъектов хозяйственной деятельности.

Внешние причины экономической трансформации делятся на две подгруппы. По мнению ученых, первая группа — это движущие силы изменений, определяющиеся конкурентными преимуществами страны относительно экономических систем других стран. Вторая группа — это внешние движущие силы, то есть политико-экономические интересы, имеющиеся у развитых стран в отношении нашей страны. По своей внутренней сущности, трансформационная экономика — неустойчивая система.

Последнее свойство обусловливает целый спектр специфических микроэкономических характеристик в системе организации общественного производства, которые определяют направления реформирования производственной деятельности отраслей и предприятий. В реформировании микроэкономики особую роль играет промышленная политика государства. В теории трансформационной экономики промышленная политика — это последовательная организация работы государственного и частного секторов с целью количественного, качественного и структурного стимулирования развития отечественного производства на основе принятия эффективных производственных и инвестиционных решений, развития инфраструктуры и человеческого капитала, а также формирования благоприятных условий внешней торговли ^{[9, с. 97]}.

В нашей стране процесс реформирования отечественного производства основывался на принципе минимального вмешательства государства. Такая политика не способствовала появлению у предпринимателей заинтересованности в технологическом прогрессе. В российском случае чистая теория явно не соответствует реальной практике.

В теории трансформационной экономики имеются различные мнения, высказанные зарубежными и отечественными экономистами, по поводу того, как влияют либерализация экономики и глобализация на развитие этих типов организаций.

Ряд исследователей получили результаты, поддерживающие гипотезу о положительном влиянии либерализации на производство. При детальном анализе выяснилось, что вопреки общепринятому мнению, этот эффект выражен сильнее в развивающихся странах, а не в развитых государствах. Анализ показал, что наиболее сильный и значимый положительный эффект наблюдается в группе стран Юго-Восточной Азии ^{[10, с. 65]}.

По мнению авторов, либерализация является необходимым условием развития производства в трансформационной экономике в условиях глобализации. Однако влияние процесса глобализации на отечественное производство в трансформационной экономике носит дискуссионный характер. Глобализация оказывает свое влияние на тенденции развития хозяйственных систем и управления в различных странах мира, а значит, и на используемые программы трансформации.

Либерализация и глобализация являются непосредственными механизмами воздействия трансформационного процесса на отечественное производство. Однако механизмы трансформации не могут действовать изолировано друг от друга. Они функционируют всегда во взаимодействии, создавая, таким образом, опосредованные механизмы. Кроме того, степень влияния опосредованных механизмов различается в зависимости от отрасли или сектора промышленности. Ключевым элементом трансформации в России явилась приватизация или реформирование отношений собственности. Основой становления новой экономики России является развитие частной собственности. Следует заметить, что наиболее распространенной является индивидуальная частная собственность, однако, с экономической точки зрения, господствующие позиции занимает акционерная собственность. Это обстоятельство становится решающим при формировании институциональных основ рыночной модели, в которой институт собственности выступает как сочетание различных форм собственности. Таким образом, по формам собственности и по типам предпринимательства рыночная модель является смешанной, оставаясь при этом частнопредпринимательской по сути.

Определение экономической модели России как смешанной не вызывает возражений ни с научной точки зрения, ни с практической позиции. Однако авторы считают, что реформирование отношений собственности в такой экономике сталкивается с целым рядом проблем. Сохранение государственного регулирования ценообразования, торговых отношений и внешнеэкономической деятельности препятствует приватизации, так как частные предприниматели не заинтересованы в покупке предприятий, контролирующихся государством. Таким образом, процессы приватизации и либерализации взаимосвязаны. Можно выделить следующие опосредованные механизмы воздействия трансформационного процесса на отечественную промышленность РФ:

• приватизация и либерализация цен, торговли, внешнеэкономической деятельности;
• трансформация системы организации управления, переход от индустриального производства к постиндустриальной экономике;
• приватизация, либерализация и трансформация фискально-налоговой системы;
• приватизация и трансформация денежно-кредитной системы.

Проведение приватизации и либерализации привело к исчезновению потребительского дефицита и достижению баланса между товарной и денежной сферами, однако, оно не устранило доминирования монополий и олигополий на многих рынках. В наибольшей степени тенденции монопольного ценообразования проявили себя в добывающих отраслях и в сферах, где используется магистральная инфраструктура. Фактическим итогом приватизации и либерализации в производственной сфере стало усиление позиции прежних отраслевых монополий, которые проявляют себя в новом качестве.

Вновь появившиеся монополии и олигополии поделили между собой многие товарные рынки, на которых они фактически устанавливают монопольные цены. Искусственно повышая цены, такие производители просто не заинтересованы в инвестициях, связанных с реструктуризацией производства. Либерализация товарных цен оказала позитивное влияние на проведение структурных изменений в реальной сфере, выражающихся в устранении неэффективных способов производства, прежде всего, технологически устаревших методов. Однако либерализация привела не только к падению спроса на ранее навязанные потребителям товары и услуги, но и к полному замещению на этих рынках отечественных продуктов импортными аналогами. Сказанное, прежде всего, относится к значительной части продукции сельского хозяйства, ряду отраслей легкой, угольной и судостроительной промышленности.

Приватизация и либерализация проводились без учета кризисных тенденций, имевших место в ряде отраслей, в которых сокращались производственные мощности и рабочие места. Как следствие, резко усилившаяся социальная напряженность, особенно в отдельных регионах, вынудила государство пойти на финансирование избыточных рабочих мест и осуществить ряд других экономически неэффективных мер.

Неоднозначны были последствия либерализации и приватизации кредитно-денежной сферы. Российские реформаторы предполагали, что именно коммерческие банки станут локомотивами рыночного развития. Вместо этого, неограниченная либерализация в кредитно-денежной сфере, ранее бывшей объектом государственной монополии, способствовала длительной финансовой дестабилизации. Либерализация банковского сектора обусловила усиление спроса на краткосрочные финансовые активы. В условиях открытого внутреннего денежного рынка и общеэкономической дестабилизации коммерческий банковский сектор оказался ориентированным на повышение стоимости краткосрочного кредита, обслуживающего внешнеэкономический оборот в части экспорта первичных ресурсов и импорта потребительских товаров, а также другие высокодоходные сферы деятельности. По сути дела, коммерческие банки занимались выгодными текущими финансовыми операциями и были не заинтересованы в финансировании даже эффективных по международным стандартам производственных инвестиций. В итоге, в структуре банковских активов краткосрочные кредитные вложения практически полностью заместили долгосрочные кредиты.

Тем самым, развитие частных финансовых институтов очень слабо повлияло на трансформационные процессы в реальной сфере, особенно на движение потоков реального капитала. Переходя к рассмотрению последствий приватизации и либерализации рынка капитала, нельзя не принять во внимание то, что в процессе приватизации обладателями государственной собственности стали представители высших органов власти. Новые владельцы оказались заинтересованными в получении выгод от роста ценности своих акций и старались не допустить на предприятия новых инвесторов. Таким образом, с самого начала приватизации стало ясно, что либерализация фондового рынка и кредитно-банковского сектора не приведет к перемещению избыточного производственного капитала из депрессивных сегментов рынка в сектора, где существует неудовлетворенный платежеспособный спрос.

Результаты приватизации также показали, что лишь немногие из частных акционеров стали настоящими стратегическими инвесторами, которые в дальнейшем осуществляли серьезные производственные капиталовложения, либерализация не привела к изменению в структуре производственного капитала и не увеличила приток иностранного капитала.

В социальной реальности трансформационные риски существуют как этапные риски, что предопределяется самой сутью трансформационных рисков как системных по качеству рисков. Поэтому этапные риски, являясь системно-этапными рисками и обладая всеми признаками и формами самих трансформационных рисков (например, институциональных, структурных, пространственно-временных и т.д.), становятся главной формой трансформационных рисков, вбирающей все остальные формы проявления последних (которые вследствие этого выступают как вторичные и конкретизирующие особенности самих этапных рисков). В этапных рисках синтезируются все проблемы и сложности, затраты и результат, потери и продукт процесса реформирования в конкретных временных рамках, которые и сообщают содержательность самому процессу преобразований.

Однако функциональная роль трансформационных рисков не сводится лишь к механическому акцентированию вероятности исхода процесса реформ. Трансформационные риски корректируют или переориентируют процессы общественных преобразований, превращаясь в своеобразный фактор, влияющий на длительность самого процесса и его этапов посредством действия ноосферных (политических, экономических, собственно социальных) рисков.

Сохраняющаяся неопределенность этапов реформ и их промежуточных результатов свидетельствует о том, что постсоветские общества находятся на начальных этапах трансформации и что не исключается определенная цикличность в самих трансформационных процессах, обусловленная диффузией социальных рисков. Процессы экономического реформирования и, прежде всего, приватизации, и стремительные изменения в обществе не только не соответствовали ожиданиям большинства людей, но и не оставляли времени, чтобы к ним адаптироваться. Временные риски, по существу, создали возможность того, что результатами экономических реформ воспользовались не все члены общества, а их незначительная часть. Появились риски и вызовы, не поддающиеся автоматическому преодолению даже за счет будущего экономического роста. Более того, все эти проблемы в значительной степени и были порождены моделью реформ, ориентированной на высокие темпы реализации либеральных экономических преобразований. В таких условиях могут активизироваться политические риски, связанные с эффективностью осуществления институциональных демократических преобразований.

В условиях глобализации успешный предприниматель, работающий в России, независимо от его национальности и происхождения, находится одной ногой в России, а другой там, где лучше условия для его бизнеса и его семьи. Сказанное тем более верно для крупных международных корпораций.

Проблема в том, что сегодня мотивация бизнеса в России такова, что стратегия инвестировать в инновации, а тем более инвестировать долгосрочно, не является оптимальной. Более привлекательной оказывается стратегия вложений, дающих относительно быструю отдачу, которая позволяет в случае необходимости быстро «вывести» заработанные прибыли из России. Упрощая, можно сказать, что сегодня для предпринимателей оптимально зарабатывать в России, а тратить и инвестировать деньги за ее пределами ^[20].

С начала 90-х годов прошлого века Россия уже сделала существенный шаг вперед в области экономических реформ — от приватизации до создания развитого банковского и финансового секторов. Как говорит Евгений Ясин, создание рыночной экономики — «несомненный позитивный результат прошедшего периода, но ее эффективность низка прежде всего из-за незавершенности институциональных преобразований» ^[28]. Фактически создание рыночной экономики не сопровождалось созданием современного государства, которое предусматривало бы наличие условий для постоянной адаптации к меняющимся внешним и внутренним вызовам. Между тем опыт наиболее развитых стран показывает, что эффективно не проведение бесконечных кампаний по модернизации, а создание и поддержание необходимых условий для развития конкурентной экономики, для ее адаптации к изменениям, и прежде всего к вызовам глобализации ^[26].

Теоретической базой для анализа издержек реформ может служит методология новой институциональной экономики и теории общественного выбора. По существу, теоретическая задача — ответить на вопрос о динамике и распределении издержек перехода от одного институционального равновесия к другому6. Более конкретно, в приложении к российским условиям рассматриваемый институциональный переход — это переход от авторитарных политических правил игры к правилам, основанным на принципах демократической политической конкуренции. Нам представляется, что достаточно использовать так называемое минималистское, институциональное понимание демократии, предложенное Шумпетером: «…демократический метод — это такое институциональное устройство для принятия политических решений, в котором индивиды приобретают власть принимать решения путем конкурентной борьбы за голоса избирателей» ^[17]. Такое «минималистское» определение демократии признает все возможные практические ограничения и недостатки существующих демократий, но фокусируется на одном их ключевом достоинстве — наличии реальной конкуренции элит за голоса избирателей. Понятно, что конкурентное (демократическое) политическое устройство не служит панацеей от всех бед; на практике демократическая политическая форма полна недостатков и несовершенств ^[7]. Однако, невзирая на все недостатки, присущие демократиям, подавляющее большинство современных исследователей признают преимущества конкурентной политической модели над всеми реализованными на практике альтернативами политического устройства.

Среди исследователей существует также принципиальный консенсус относительно признания ключевой роли эффективно работающих экономических и политических институтов для роста благосостояния и защиты политических свобод. В политической области институты определяют реальные возможности государства, его дееспособность (state capacity) и одновременно стимулируют «добросовестное» выполнение государственных функций (good governance). Напротив, слабое и коррумпированное государство ответственно за серьезнейшие экономические и социальные проблемы во многих странах мира ^[33].

Несмотря на существующий консенсус относительно преимуществ демократии и важности институтов, позиции исследователей по поводу взаимосвязи процессов демократизации, институционального строительства и экономического развития характеризуются значительными разногласиями.

Во-первых, попытки объединить все демократические режимы в одну группу и противопоставить их автократиям приводят к весьма слабым и неустойчивым статистическим зависимостям, существенно меняющимся при добавлении новых контрольных переменных ^[46]. Оказалось, что как среди демократий, так и среди автократий можно выделить ряд групп, подчиняющихся своей логике развития. Демократическая конкуренция приводит к эффективным результатам только в том случае, если она дополняется множеством устойчивых институциональных правил, а для выработки таких устойчивых правил требуется время. В целом ряде исследований подтверждена принципиальная разница между демократическими и демократизирующимися политическими системами ^[40]. Если говорить более конкретно, то проведенные исследования доказывают существование нелинейной зависимости между демократией и показателями экономического развития, включая критерии, относящиеся к «добросовестности» выполнения государственных функций (good governance) ^[21].

В целом по сравнению с автократиями демократия оказывает негативное воздействие на экономику и государство на ранних стадиях демократизации/модернизации. Эта нелинейная зависимость имеет два измерения: 1) уровень (степень) демократии; 2) время существования (опыт) демократии.

Следует признать и то, что далеко не все автократические режимы показывали плохие экономические результаты. Более того, исторически именно недемократические режимы неоднократно выступали локомотивами экономического роста и технологических модернизаций. Однако верно и то, что степень вариации результатов экономических реформ в недемократических режимах была намного выше, чем среди демократий ^[31]. Так, на один современный Китай можно привести множество случаев недемократических стран неудачниц ^[48]. Институциональные условия авторитарных стран оказываются принципиально значимыми для их развития ^[50]. Более того, получает подтверждение гипотеза о том, что наличие демократических институтов, прав и свобод более существенно для развития современных «продвинутых» секторов экономики, в то время как для секторов, использующих уже устоявшиеся технологии, эти права и свободы либо несущественны, либо оказывают даже негативное влияние на экономический рост ^[29].

В целом можно говорить о том, что наиболее эффективной и благоприятной для экономического развития является политическая система в сильных институционализированных демократических государствах (либеральная демократия), несколько менее успешна система в сильных авторитарных государствах и наиболее проблематичной для экономики и государственного управления является политическая система в частично демократических и переходных (транзитных) государствах. Что же касается опыта демократии, то здесь зависимость носит следующий характер: в более молодых демократиях дела обстоят заметно хуже, чем в старых. Например, как показали монтинола и Джекман, воздействие демократии на уровень коррупции существенно, но нелинейно ^[43]. Наиболее низким уровень коррупции будет в зрелых демократиях, во многих же автократиях уровень коррупции будет только чуть ниже, чем в государствах со средним уровнем демократии. В свою очередь, демократизация на ранних этапах приведет к повышению уровня коррупции. Впоследствии, по мере развития процессов демократической трансформации, уровень коррупции снижается ^[47]. Бек и Хадениус выдвинули гипотезу, согласно которой административная дееспособность государства есть результат двух типов управления и контроля: сверху (где авторитарные режимы работают лучше за счет иерархической структуры и репрессивного аппарата) и снизу (где успешнее демократии за счет широкого электорального участия и свободы СМИ). В наиболее уязвимой позиции оказываются государства со слабыми демократическими институтами: они утрачивают рычаги контроля сверху вниз (при разрушении авторитарного порядка утрачиваются его преимущества), институты же управления и контроля снизу вверх (демократические) работают недостаточно эффективно ^[32].

В отличии от Бека и Хадениуса Кифер и Влайку ключевым для объяснения считают не уровень демократии, а ее опыт: в молодых демократиях политики не способны ни сформировать, ни взять на себя надежные обязательства в ходе избирательных кампаний ^[40]. Создание репутации надежного, честного и компетентного политика требует времени и действий, опосредованных устойчивыми политическими партиями. И если политики в зрелых демократиях этим временем располагают, то в молодых демократиях они будут более склонны извлекать выгоды из использования клиентелистских стратегий — включая коррупционные практики — вместо политики предоставления услуг и благ избирателям. Именно этим объясняется то обстоятельство, что молодые демократии недопоставляют так называемые нецелевые блага (всеобщее образование, надежные права собственности и проч.) и перепоставляют целевые блага (рабочие места), а также являются более коррумпированными. В отношении взаимосвязи между экономическим ростом и демократизацией анализ показывает, что, хотя в ходе транзита рост замедлен, в средней и долгосрочной перспективах рост стабилизируется на более высоком уровне ^[44].

В целом исторический опыт свидетельствует о том, что процесс демократизации почти всегда сопровождается среднесрочными «неэффективностями» и существенными рисками (неопределенностями) — то есть до какого-то момента непосредственные последствия демократизации негативны, — включая экономический рост, коррупцию, защиту прав собственности, инвестиционную привлекательность, конкурентоспособность, уровень преступности и т.д.

К настоящему моменту исследователи и практики накопили богатый опыт по анализу издержек экономических реформ. Исследователи пытаются определить, чтó одним странам помогло преодолеть издержки реформ, а другим помешало двигаться вперед. Почему одни страны справились с неизбежными трудностями реформ, а другие отступили? ^[39]. Значимый вклад в исследования по данной теме внесли и российские экономисты ^[45]. Целый ряд работ посвящен трудностям выстраивания коалиций в поддержку экономических реформ ^[49]. Более того, одна из наиболее фундаментальных работ об издержках экономических реформ принадлежит именно российскому исследователю — Виктору Полтеровичу ^[12].

К сожалению, понимание издержек и рисков политических реформ до сих пор находится на гораздо более низком уровне. Подчеркнем еще раз: большинство публичных дискуссий о необходимости и желательности политических реформ в России игнорирует проблему издержек переходного периода ^[27].

Подразумевается, в частности, что шаги в сторону демократизации и федерализации будут способствовать улучшению экономической и политической ситуации в стране в целом и в регионах в частности. Например, Константин Сонин утверждает, что обществоведы установили следующую зависимость: чем конкурентнее выборы, тем меньше коррупции. Поэтому для уменьшения коррупции в России необходимо увеличить возможности для политической конкуренции — «в нашем случае это означает вернуть выборы губернаторов и избрать новый парламент по одномандатным округам» ^[16].

Еще одна иллюстрация. Отказываясь вдаваться в детали перехода к демократии («это выяснится в конкретном политическом процессе. Формулы из политологических учебников здесь не работают»), Егор Гайдар призывал российское руководство поскорей ввязаться в бой: «Важно принять стратегическую линию на демократическую трансформацию, а дальше решать конкретные политические и технические вопросы» ^[41]. В качестве необходимых шагов, по Гайдару, потребуется «демократизация режима, разделение ветвей власти, восстановление независимости прессы, реальных выборов, федерализма, независимости судебной системы — всего того, что позволяет обществу приспосабливаться к реалиям меняющегося мира» ^[4]. Правда, Гайдар добавлял, что «это путь непростой, его не пройдешь за несколько месяцев, но многие страны на этом пути преуспели» ^[4].

Комментируя идеи Гайдара в эфире радиостанции «Эхо Москвы», бывший вице-премьер Олег Сысуев продемонстрировал еще больший энтузиазм: «Как ни странно, сейчас надо заняться решением политических проблем. Надо усилить шаги по демократизации общества, надо вернуться к рассмотрению проблемы федерализма, надо вернуться к рассмотрению проблемы предоставления компетенции, денег, свободы и расширения компетенции местного самоуправления». На вопрос ведущей: «И что, Олег Николаевич, политические свободы сделают кредиты дешевыми для физических лиц?» – Сысуев ответил совершенно серьезно: «Вы знаете, да. Как когда-то демократия принесла колбасу на наши полки» ^[16].

Игнорирование возможных издержек демократической трансформации со стороны ведущих экономистов не может не удивлять с учетом того, сколько внимания экономическая наука уделяет анализу соотношения издержек и результатов экономических реформ. В экономических исследованиях признается, что, приступая к экономическим реформам, правительствам следует готовиться к тому, что сначала положение дел в экономике будет ухудшаться и только потом может наступить улучшение. Так, экономисты предсказывали, что в посткоммунистических странах экономическому росту будет предшествовать сокращение объемов производства, рост инфляции и безработицы ^[27].

Однако в действительности степень наблюдаемого экономического упадка в большинстве стран даже превысила прогнозы экономистов. Заметим, что социальные издержки и давление со стороны общества на реформаторов с требованием свернуть реформы считались ключевыми препятствиями для успеха экономических преобразований. Хотя рыночные реформы в длительной перспективе должны были создать выгоды для всех граждан, ожидалось, что в начале реформ проигравшие в процессе изменений (а реформам неизбежно сопутствует сокращение государственных субсидий, закрытие убыточных предприятий, перевод скрытой инфляции в открытую форму и т.п.) сформируют мощную оппозицию. Адам Пшеворский еще в конце 1980-х выдвинул гипотезу, согласно которой в условиях демократии болезненные последствия преобразований в ряде посткоммунистических стран приведут к победе на выборах и приходу к власти антиреформаторских или популистских сил, которые де-факто свернут реформы ^[14]. Базируясь на этом аргументе, некоторые исследователи пришли к заключению о несовместимости одновременной либерализации экономики и демократизации политической системы. Для того чтобы противостоять нажиму со стороны противников рыночных преобразований, правительство реформ должно оградить себя от их политического давления, а если именно эти силы преобладают в обществе — то и от влияния общества в целом. Так, ссылаясь на примеры 12 стран Латинской Америки и Азии, Хаггард и Кауфман утверждали, что «политическая изоляция» правительства от политической оппозиции особенно важна в начале реализации проекта трансформации ^[37].

Пшеворский обозначил основную проблему экономических реформ в пост-коммунистических странах как болезненный спуск в «долину трансформации» для последующего подъема на «„высокие вершины“ рыночной экономики».

Наглядно проблему можно проиллюстрировать с помощью графика J-кривой, на котором по вертикали отмечены показатели экономического благополучия населения гипотетической посткоммунистической страны, а по горизонтали — этапы трансформирования экономики от плановой до рыночной. По мере продвижения экономических реформ изменение экономического положения страны будет отражаться графиком кривой, очень напоминающим английскую букву J. Такая кривая иллюстрирует идею о том, что экономические реформы вызывают сначала трансформационные издержки и лишь после этого начинают приносить обещанные экономические выигрыши.

J-кривая положена в основу часто цитируемой работы Хеллмана, в которой он проанализировал политику «частичных реформ» в посткоммунистических обществах. Хеллман предложил оригинальное объяснение ^[38] «основному парадоксу политической экономии реформ», который, по его мнению, заключается в следующем: если экономические реформы в конечном счете улучшают жизнь всех или большинства жителей страны, почему они настолько политически спорны, особенно в демократических системах? С его точки зрения, трудности реформирования объясняются не только и не столько действиями тех, кто пострадал в процессе изменений, то есть «проигравших» от реформ.

Более серьезная проблема заключена в «победителях», а точнее в «ранних победителях» в результате частичных реформ. Оказалось, что многих «ранних победителей» в процессе трансформации весьма устраивает ситуация половинчатых реформ, поскольку именно она позволяет им продолжать удерживать свои позиции и получать различные виды ренты как от государства, так и от общества. Представители группы, выигрывающей от половинчатого характера реформ, будут стремиться к сохранению сложившейся ситуации до тех пор, пока она не перестанет приносить им выгоду. Поэтому, утверждал Хеллман, только широкое политическое участие граждан в политическом процессе способно преодолеть опасные последствия давления «победивших» в пользу замораживания реформ, даже если при этом вырастет политическое влияние представителей группы «проигравших». И напротив, чем более «изолирован» от общества процесс принятия политических решений, тем большую власть получают те, кто стремится заморозить состояние частичных реформ во имя максимизации преимуществ от своего привилегированного статуса ^[19].

Анализ проблем политической трансформации в сторону большей демократической открытости авторитарных обществ, весьма схожий с анализом издержек экономических реформ, был предложен Иэном Бреммером ^[3]. В своей книге, написанной в доходчивой форме и в какой-то момент даже ставшей бестселлером в США, Бреммер предложил использовать J-кривую для объяснения трудностей политической трансформации авторитарных режимов и указал на взаимосвязь между стабильностью государства и демократической открытостью. По его определению, «стабильность» складывается из двух важных элементов: способности страны противостоять политическим, экономическим и социальным кризисам и способности избегать ситуаций, которые приводят к таким кризисам. Открытость имеет внешнюю и внутреннюю составляющие.

Внешняя открытость — это степень того, насколько свободно государство позволяет людям, идеям, информации, товарам и услугам пересекать границы.

Внутренняя открытость подразумевает свободный поток информации и идей внутри страны. Могут ли граждане свободно говорить друг с другом? Есть ли у них доступ к точной информации о событиях, происходящих в других частях страны? Могут ли они влиять на ход управления страной?

Некоторые страны (Северная Корея, Бирма, Зимбабве, Беларусь) стабильны именно потому, что имеют закрытые недемократические политические режимы, не позволяющие политическим конфликтам выйти из-под контроля государства. Другие страны (США, члены ЕС), напротив, стабильны благодаря тому, что основаны на открытой демократической политической системе. Такие системы менее приспособлены для подавления конфликтов, но способны лучше их разрешать. Граждане этих стран и внешние инвесторы уверены, что политические и социальные проблемы будут мирно разрешены при посредстве институтов, независимых друг от друга, и принимают процесс этого разрешения как легитимный. В таких открытых демократических системах важнейшая роль принадлежит не персоналиям, а институтам. Высокий уровень стабильности в открытом государстве поддерживается зрелыми институтами и готовностью населения и политических игроков следовать правилам демократической игры.

Бреммер предлагает читателю представить себе график, на котором по вертикали отмечены показатели политической стабильности различных стран мира, а по горизонтали — показатели их открытости, как внешней, так и внутренней. По мере размещения стран в виде точек на графике образуется та же J-кривая. Страны, которые оказываются в левой части графика, менее открыты, в правой — более открыты. Чем выше страна расположена на графике, тем она более стабильна.

Рис. 1. J-кривая зависимости между демократической открытостью и социальной стабильностью Бреммера.

Кривая также иллюстрирует то обстоятельство, что страна, стабильная благодаря своей закрытости, может стать страной, стабильной благодаря своей открытости, только преодолев переходный период опасной политической нестабильности. Некоторые государства, например Южно-Африканская Республика при переходе от системы апартеида к многорасовой демократии и Испания после Франко, смогли пережить этот период. Югославию, Чехословакию и Советский Союз попытки подобного перехода привели к распаду. Другие страны при попытках перехода к демократии потеряли части своей территории (Эфиопия, Индонезия, Малайзия, Индия). многие многонациональные страны, стремясь избежать распада, просто отказались от демократической трансформации.

Движение слева направо вдоль кривой показывает, что с началом трансформации уровень стабильности резко падает, при этом открытость повышается непропорционально медленно. А следующий отрезок как раз и описывает период опасной нестабильности. Важно подчеркнуть, что сократить этот период невозможно, поскольку авторитарные элиты не могут в одночасье быть заменены легитимными институтами. Задача, однако, может заключаться в том, чтобы, признавая невозможность избежать переходного периода в принципе, тем не менее сделать его менее опасным, то есть «поднять петлю» вверх ^[25].

Рассуждая о политических реформах, их рисках и издержках, мы имеем в виду не только принципиальные изменения правил игры (институтов), но и реформы курсов государственной политики (public policy reforms), которые идут во всех странах — с разными уровнями благосостояния, разными политическими режимами, разной историей. Такие реформы также обычно бывают связаны с издержками в краткосрочной перспективе, но могут принести значительные улучшения многим в долгосрочном плане. Кроме того, часто случается так, что издержки реформы несут не те, кто пользуется ее непосредственными преимуществами. Экономисты-теоретики обычно исходят из следующей предпосылки: если реформа в целом приносит выгоды, то те, кто их получает, могут и должны компенсировать ущерб тем, кто проигрывает от реформы. К сожалению, обеспечить такую компенсацию на практике чрезвычайно сложно ^[22].

Следует учитывать и то обстоятельство, что последствия реформ курсов государственной политики подобны кругам, расходящимся по воде от брошенного камня. После первоначального прямого эффекта (своего рода «всплеска») в дальнейшем, при распространении реформ, могут возникнуть менее предсказуемые «волны», которые вызывают цепную реакцию вторичных воздействий, усиливающих, ослабляющих или искажающих задуманное изначально воздействие реформы. Некоторые направления реформ могут затрагивать и изменять непосредственно сам характер власти (authority) — ее силу (power), структуры и процессы. Как правило, речь идет о реформе гражданской службы, децентрализации или схожих институциональных реформах. Подобные типы реформ часто ведут к изменениям в самих процессах принятия решений и появлению новых подходов к определению прав, обязанностей, стимулов и санкций. Все это, в свою очередь, воздействует на поведение государственных акторов и граждан ^[18].

Одна из глав издания международного валютного фонда «Перспективы развития мировой экономики» за апрель 2004 года была посвящена анализу сроков и методов проведения реформ государственных курсов в промышленно развитых странах. На ее основе Рагурам Раджан (экономический советник и директор Исследовательского департамента МВФ) сформулировал ряд практических рекомендаций, которые мы считаем важным воспроизвести:

1) начинайте реформы в период возобновления роста после экономического спада. Это время хорошо тем, что спад заострил внимание людей на необходимости реформ, а возобновление роста сулит более быструю отдачу от них;

2) используйте профицит бюджета для оплаты издержек реформ. Реформы даются нелегко даже в лучшие времена. Полезно иметь возможность компенсировать издержки проигравшим и следует использовать эту возможность эффективно;

3) начинайте с реформ, быстрее приносящих выгоды. Например, реформы торговли и финансовых рынков приносят выгоды даже в краткосрочной перспективе. В случае успеха они не только дают показательный эффект, но и могут способствовать усилению конкуренции, что облегчит дальнейшее проведение реформ;

4) заручитесь внешней поддержкой. Подписание международного соглашения или вступление в международный клуб может обеспечить внешнюю дисциплину, которая будет диктовать темпы реформ ^[15].

В мировом банке были также разработаны и обоснованы аналитические ресурсы для помощи практикам, то есть тем, кто непосредственно вовлечен в процесс реформирования государственной политики в различных сферах ^[34].

Была поставлена задача сформировать основы социального анализа государственных курсов, во-первых, для лучшего понимания распределительных эффектов тех или иных реформ и, во-вторых, для более грамотной и привязанной к конкретному месту оценки, а также дизайна политики реформ. Под социальным анализом подразумевается институциональный, политический и собственно социальный анализ в более узком его понимании; эти три пересекающиеся области фокусируются на правилах и отношениях, от которых зависит результат реформ ^[23].

Институциональный анализ изучает те правила, которые «придумывают» люди для структурирования групповых отношений и взаимодействий в политике, экономике, общественной жизни. Анализ базируется на понимании того, что эти правила — прописанные формально или же неформально закрепленные в культурных практиках — воздействуют на ожидаемые результаты реформ или искажают их, причем, возможно, искажают принципиально. Политический анализ «смотрит» на структуру властных отношений и интересы различных групп, которые воздействуют и на сам процесс принятия решений, и на распределительные результаты реформ. Этот анализ основан на признании того, что от характера и констелляции политических интересов зависят дискуссии как о том, какого рода экономические реформы должны быть предприняты, так и о том, какой должна быть техническая реализация реформ. Собственно социальный анализ исследует общественные отношения, определяющие характер взаимодействий на различных организационных уровнях, включая домохозяйства, местные сообщества и социальные группы. Здесь предпосылкой является осознание роли социальных и культурных норм в регулировании отношений внутри и/или между группами акторов ^[35].

Какой смысл в проведении социального анализа? Дело в том, что вышеперечисленные его составляющие, будучи совмещенными с традиционным экономическим анализом, позволяют достичь значительной «прибавленной стоимости» при объяснении процессов и результатов реформ. Так, экономические подходы используют многочисленные инструменты для оценки выгод и издержек инициированных реформ, предсказывая поведенческие изменения вследствие, например, изменений цен и других независимых переменных.

Социальный анализ дополняет экономический, используя по большей части качественные и аналитические инструменты и пытаясь объяснить менее предсказуемое воздействие политических, социальных и институциональных отношений на индивидуальное и групповое поведение по отношению и в связи с реформами. Социальный анализ может скорректировать то представление о выгодах и издержках реформ, которое мы получим исходя из чисто экономического анализа ^[35].

Анализ распределительных воздействий реформ государственной политики на благосостояние различных групп и индивидов, особенно бедных и социально уязвимых, играет крайне важную роль при разработке и имплементации стратегий борьбы с бедностью в развивающихся странах, да и не только в развивающихся. В последние годы такой анализ получил название Poverty and Impact Analysis (PSIA), он все чаще используется для обоснования выбора адекватных стратегий и опций при проведении реформ политики в различных областях. Этот анализ может быть весьма полезным при решении следующих задач:

• определение связи между реформами и их воздействием на уровень бедности и социальную сферу;
• усиление позитивных эффектов реформ и, соответственно, сокращение негативных эффектов;
• оценка характера рисков при проведении реформ;
• определение компенсаторных и смягчающих мер и системы управления рисками.

Отметим, что PSIA – это не просто некая вещь в себе (и для себя). Это подход, который не только может использоваться, но и доказал уже свою работоспособность и полезность при выявлении распределительных воздействий реформ государственной политики в различных областях на благосостояние различных социальных групп.

Анализ курсов государственной политики, подобный PSIA, может корректировать практическую деятельность реформаторов и до того, как эффект реформы проявится, и непосредственно во время процесса реформирования, и уже после завершения реформ. Так, анализ, проведенный до реформы, может повлиять на выбор ее стратегии, дизайна и тактики. В ходе имплементации мониторинг реформы и ее воздействий может способствовать оптимизации скорости реформы, достигаемых институциональных соглашений, а также необходимого усиления «напора» реформы (ее радикализации) или же, напротив, ее смягчения. Наконец, анализ, проведенный после окончания реформы, позволяет оценить наличные распределительные воздействия пакета реформ, что помогает аналитикам сделать прогнозы на будущее ^[34].

Анализ можно применять в отношении широкого спектра областей и секторов — в их числе торговая, бюджетная, земельная, пенсионная политика, политика в области образования и здравоохранения, сельскохозяйственные рынки, трудовой рынок, непрямое налогообложение и государственное ценообразование, децентрализация. Некоторые «нерыночные» направления реформ, такие как децентрализация или реформа государственного сектора, будут более склонны к формированию прямых эффектов, в большей степени очевидных для институционального, политического и социального анализа.

Однако предлагаемые ресурсами мирового банка инструменты пригодны для выявления и рыночных, и нерыночных эффектов, как в силу самого характера непрямых (восходящих и нисходящих) воздействий реформ политики, так и в силу того, что воздействие рыночных реформ опосредуется поведенческими реакциями (ответами) институциональных акторов и затронутых реформами индивидов.

Ресурсы мирового банка подчеркивают важность политэкономического контекста реформ. Их можно использовать для того, чтобы вскрыть черный ящик политической экономии посредством использования аналитической оптики социального характера с целью изучения интересов и стимулов заинтересованных групп, а также влияния формальных и неформальных институтов на формирование государственных курсов и их реформы ^[34]. Для национальных заинтересованных групп и доноров PSIA предоставляет и основания и возможности для фундаментального переосмысления реформы, для принятия решения изменить их скорость или последовательность или же для имплементации компенсаторных либо дополнительных мер с целью смягчения негативных эффектов и усиления позитивных.

Необходимо подчеркнуть, что мировой банк фокусируется на «частичных» — или, точнее, практических — реформах отдельных секторов экономики. Каждый такой сектор обладает особыми характеристиками, и именно они значимы для анализа распределительных эффектов, включая типы последних, каналы передачи, наиболее адекватные инструменты и техники, необходимые базы данных и целый спектр политэкономических факторов. Предлагаемый анализ фокусируется прежде всего на каналах, через которые реформы курсов ожидаемо окажут воздействие на население, и предоставляет обзор наиболее типичных направлений и степени ожидаемых воздействий, механизмы имплементации реформ, круг участников, которые либо сами влияют на реформы, либо будут ими неизбежно — позитивно или негативно — затронуты; наконец, методологии, обычно используемые для анализа распределительных эффектов.

В качестве примера можно привести анализ реформ пенсионной системы и системы ЖКХ, свидетельствующий о перераспределительном характере этих особо значимых и часто обсуждаемых в России реформ.

Начнем с того, что сами задачи, стоящие перед любой пенсионной реформой, обычно носят противоречивый характер и предполагают перераспределение. Хотя первичная цель пенсионной системы заключается в обеспечении адекватных, устойчивых и стабильных пенсий, большинство реформ в этой сфере мотивировано налоговыми проблемами. Отчасти это объясняется тем, что пенсионные системы редко удается построить на долговременную перспективу. Старение населения, изменение объема трудовых ресурсов и плохое управление ведут к тому, что система начинает нуждаться в пересмотре. Кроме того, распределительные выгоды пенсионной реформы не проявляются в короткие сроки — преобразования в этом секторе обычно приносят плоды только через 30–40 лет.

Пенсионные реформы можно сгруппировать по крайней мере в четыре категории: параметрические реформы, предусматривающие изменения параметров существующей до реформы системы; системные реформы, предполагающие введение новой системы, заменяющей или дополняющей прежнюю; регулятивные реформы, при которых происходят изменения в регулировании инвестиций; наконец, административные реформы. Поскольку у разных стран пенсионные системы совершенно различны, прежде чем приступать к оценке воздействия пенсионных реформ на бедность и социальную сферу, необходимо задаться некоторыми вопросами. Бедны ли на самом деле пожилые люди?

Каковы условия их жизни? В каком доходе они нуждаются? Каков налоговый статус пенсионной системы в настоящее время и каким он будет в ближайшем будущем? Может ли страна позволить себе реформу? Анализ указывает также на необходимость исследования структуры выгод и издержек для оценки справедливости задуманного перераспределения. И здесь тоже возникают вопросы, задающие направление процессу реформ: адекватны ли выгоды? справедливо ли предоставление пенсий? Насколько перераспределительной является пенсионная система?

Эксперты Мирового банка исследовали также реформы ЖКХ в сфере водо-, электро- и газоснабжения, а также телекоммуникации. Эти услуги можно объединить в одну группу, поскольку они порождают схожие экономические и политические проблемы.

Существуют различные, зачастую конфликтующие между собой мотивации реформирования ЖКХ. Так, если исходить из макроэкономической перспективы, эти реформы могут способствовать оптимизации государственных финансов, однако согласно микроэкономической перспективе реформы должны улучшить само состояние ЖКХ. В первом случае задача максимизации сбора налогов может привести к снижению конкуренции, слабому регулированию и минимизации инвестиционных обязательств. Во втором случае главная цель повышения эффективности требует гораздо более сильного акцента на реструктурировании, реформах регулирования и рыночной либерализации.

Разные типы реформы ЖКХ, как и пенсионной системы, имеют важные перераспределительные последствия. Ключевые измерения — занятость и зарплата, цены на услуги, налоговые потоки, собственность на имущество и проч.

В анализе содержится подробный и широкий обзор литературы, рассматриваются 50 страновых кейсов и результаты 13 кросснациональных исследований. Все кейсы показывают сложность и уязвимость генерализаций при оценке размаха и направлений воздействий любых типов реформ. В конечном итоге поиски баланса между интересами затронутых реформами групп — это политический выбор, который зависит, помимо прочего, от дизайна реформ и их последующей имплементации. В анализе описаны смягчающие меры, призванные ослабить негативные воздействия реформ на каждую из затронутых групп.

Подчеркнем: и анализ издержек и рисков политических реформ государства, и анализ реформ государственных курсов исходит из предположения о том, что объяснить, понять, предсказать и даже контролировать происходящее вокруг нас — это принципиально решаемая, хотя и далеко не легкая задача. Возможно, мы не очень понимаем, в какой точке находимся в данный момент и каковы основные тренды нашего дальнейшего развития. Возможно, мы неточно представляем себе, как взаимодействуют разные курсы реформ друг с другом. Не исключено, что у нас просто нет реальной возможности выбрать и провести «наилучшую» реформу, даже если мы знаем, как она будет работать. Задача исследования общего процесса формирования и реализации различных направлений государственной политики и их реформирования, подкрепленная соответствующим анализом социальных эффектов, как раз и заключается в том, чтобы по возможности помочь практикам и аналитикам ответить на эти вызовы.