Правовое регулирование в сфере возобновляемых источников энергии и защиты окружающей среды (Мексика)

На 2012 г. используя возобновляемые источники энергии, Мексика производила 1924,8 МВт электроэнергии в год, что составляет 3,3% от потенциально возможного использования возобновляемой энергии в этой стране^[6].

В 2008 г. в рассматриваемой сфере было принято два федеральных акта^[5]: Закон об использовании возобновляемой энергии (Leyparael AprovechamientoSustentabledelaEnergía)^[7] и Закон о развитии и внедрении биоэнергетики (LeydePromociónyDesarrollodelosBioenergéticos)^[8]. Первый закон направлен на регулирование использования возобновляемых источников энергии и экологически чистых технологий генерирования электроэнергии. В целях развития данных направлений в энергетике в соответствии с Законом были разработаны Национальная энергетическая стратегия и Специальная программа по использованию возобновляемых источников энергии^[1]. В свою очередь, Закон о развитии и внедрении биоэнергетики направлен на диверсификацию источников возобновляемой энергии. Биоэнергетика определяется как получение топлива на основе органических материалов, произведенных с помощью продуктов сельского хозяйства, аквакультуры, отходов, микроорганизмов и т.п., а также с помощью экологичных технических процессов. Данный закон (ст. 24) устанавливает разрешительный порядок производства, хранения и транспортировки таких энергоносителей. Специальные лицензии выдаются Министерством энергетики.

Принимая во внимание тот факт, что практически любая деятельность в сфере энергетики наносит ущерб окружающей среде, в Мексике был принят ряд законов, направленных на защиту окружающей среды. В связи с этим в мексиканском энергетическом праве^[2] принято выделять две категории таких нормативных актов:

-отраслевое законодательство, регулирующее отношения в сфере энергетики, в числе которых следует назвать уже ранее цитированные: Закон о добыче полезных ископаемых 1996 г.; Органический закон, уточняющий положения ст. 27 Конституции в сфере нефтедобывающей отрасли (1958 г.) и атомной энергетики (от 1989 г.); а также Закон о государственных услугах в сфере электроэнергетики 1975 г.

- законодательство о защите окружающей среды, оказывающее непосредственное влияние на энергетическое право. Здесь необходимо назвать Общий Закон о поддержании экологического баланса и охране окружающей среды 1988 г. (LeyGeneraldeEquilibrioEcológicoydeProtecciónalAmbiente^[9]) с изменениями 1996 г.; Закон о национальных водах 1992 г. (LeydeAguasNacionales)^[10]; Общий закон об устойчивом развитии лесов 2003 г. (Leygeneraldedesarrolloforestallsustentable^[11]); Общий закон о предупреждении и комплексными управлении отходами 2003 г. (LeyGeneralparalaPrevenciónyGestiónIntegraldelosResiduos^[12]); Общий закон о защите диких животных 2013 г. (Ley general de vida silvestre^[13]) и т.п.

Первые законодательные акты, направленные на защиту окружающей среды, были приняты Федеральным конгрессом еще в 1971 г. (Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminacion Ambiental)^[14]. Позднее, были учреждены первые институциональные структуры по защите окружающей среды (Например, Прокуратура по защите окружающей среды (Procuraduría Federal de Protección al Ambiente)). Тем не менее, соблюдение норм экологического права в сфере энергетики и на сегодняшний день остается одной из основных проблем мексиканской правовой системы.

Меры, направленные на соблюдение экологического законодательства, были предприняты лишь в середине 90-х гг., что было обусловлено вступлением Мексики в Североамериканскую зону свободной торговли (НАФТА). В процессе разработки учредительного договора НАФТА давление экологических неправительственных организаций США привело к необходимости разработки в Мексике эффективно действующего экологического законодательства. При этом давление США на Мексику было аргументировано тем, что в связи с созданием зоны свободной торговли с учетом низкого уровня мексиканских экологических нормативов энергетический бизнес США будет экспортирован в Мексику, что, безусловно, было бы невыгодно для нее.

В связи с этим можно утверждать, что создание НАФТА и, в частности, присоединение Мексики к этой субрегиональному блоку, оказало значительное влияние на мексиканское экологическое законодательство. Это выразилось, в том числе, в создании Офиса генерального прокурора по экологической защите (ProcuraduríaFederaldeProtecciónalAmbiente) ^[15,16], в задачи которого входило улучшение качества правоприменения в экологическом секторе. Влияние НАФТА на мексиканское экологическое право отразилось и во внесении изменений в Общий закон о поддержании экологического баланса и защите окружающей среды^[17], а также в модификации ряда других законодательных и подзаконных актов.

Общий закон о поддержании экологического баланса и защите окружающей среды^[18]обязывает инвесторов энергетического сектора соблюдать ряд экологических требований. Ст. 28 предписывает получение разрешения от органов государственной власти на любую деятельность в сфере энергетики, которое выдается на основе оценки ее влияния на окружающую среду. Такие исследования и разрешения касаются, в первую очередь, строительства инфраструктур по транспортировке электричества, нефти и иных ресурсов, а также разработки месторождений и т.д.

В соответствии с Общим законом об устойчивом развитии лесов (ст. 58) использование земель с лесным покровом в целях реализации энергетических проектов осуществляется только на основе предварительного разрешения на изменение назначения использования таких земель. Данные положения препятствуют реализации энергетического законодательства и даже несколько противоречат ему, так как в соответствии с последним выделение земель с лесным покровом под реализацию энергетических проектов обладает первостепенной важностью.

При этом выделение земель сельскохозяйственного назначения под реализацию энергетических проектов относится к компетенции местных властей (ст. 35 Общий закон о поселениях (LeyGeneraldeAsentamientosHumanos)^[19].

Выдача лицензий подразумевает осуществление очень дорогостоящих работ по изучению влияния того или иного энергетического проекта на окружающую среду. Надо также отметить, что в последнее время выдача таких разрешений сопровождается судебными процессами, инициируемыми неправительственными организациями Мексики, что затрудняет реализацию энергетических проектов^[2].

Помимо разрешений на использование земли инвесторы должны оформлять на них титульные права, что также представляет собой сложный процесс и не способствует инициированию проектов в сфере энергетики. Предоставление земли собственником осуществляется посредством узуфрукта, купли-продажи или предоставлением земли в аренду. В любом случае, в соответствии с Федеральным гражданским кодексом (CodigoCivildeLaRepublicaMexicana)^[3] (ст. 1097, 2248, 2398) собственник земли вправе требовать вознаграждения.

В этой связи следует отметить, что в Мексике более половины земли отнесено к категории земель сельскохозяйственного назначения, подавляющая часть которых принадлежит местным общинам (comunidades), при этом в большинстве случаев право собственности на такие земли не оформлено^[20].

Основной проблемой мексиканского экологического права в отношении использования земель под энергетические проекты остается отсутствие регулирования вопросов отрицательного влияния на экологию межграничных энергетических проектов (например, трансграничных сетей электропередач). Тем не менее, в Мексике были приняты проекты (в частности, в 2000 г. был разработан планPueblaPanamá (в настоящее время называется ProjectoMesoamerica)^[21], целью которых является гармоничное совмещение национальных, региональных и панамериканских проектов по защите окружающей среды в рамках трансграничных энергетических проектов^[22].

В сфере правового регулирования загрязнений воздуха, земель и воды ряд актов мексиканским законодателем был принят только после подписания Киотского протокола. Именно со второй половины 90-х гг. прошлого века были предприняты меры по созданию специальной правовой базы в сфере защиты окружающей среды, а также были учреждены специальные институциональные органы. Так, был создан Офис генерального прокурора по экологической защите (ProcuraduríaFederaldeProtecciónalAmbiente)^[15,23].

В области правового регулирования борьбы с загрязнением воздуха следует указать на отсутствие эффективного действующего законодательства. Вместе с тем производство электроэнергии в Мексике осуществляется на основе сжигания невозобновляемых источников энергии (в частности, угля), что составляет более 60% от общей доли выбросов углекислого газа^[4]. В связи с этим одним из приоритетных направлений политики мексиканских властей является энергоэффективность. Реализация такой политики уже к 2009 г. позволила сократить выбросы углекислого газа на 10,2 млн. тонн^[24].

Мексиканское экологическое право не располагает на настоящий момент достаточными средствами для развития соответствующей политики борьбы с глобальным потеплением. В целях решения поставленных проблем Федеральным парламентом был принят Общий закон об изменении климата (LeyGeneraldeCambioClimático)^[25]. В соответствии со ст. 2 названного документа, он направлен на регулирование выбросов парниковых газов с целью стабилизации их концентрации в атмосфере и уменьшения их влияния на окружающую среду, а также адаптации деятельности человека для достижения указанной цели. В соответствии с данным актом был учрежден Национальный институт экологии^[26], который устанавливает критерии политики в данной сфере и инструменты ее реализации.

На Мексику приходится более 1,6 % от общемирового количества выбросов парниковых газов, что позволяет отнести ее к государствам, являющимися «основными загрязнителями воздуха» в мире^[27]. Тем не менее, по мнению мексиканских ученых, тот факт, что Мексика с учетом ее климатических и географических условий претерпевает основные негативные последствия глобального изменения климата, заставляет ее совершенствовать свое законодательство и практику в сфере борьбы с загрязнением воздуха без принуждения со стороны^[28]. В соответствии с утверждением специалистов из Национального института экологии Мексики, основные риски касаются сельского хозяйства, здравоохранения и т.п., в связи с чем более сорока миллионов мексиканцев являются опосредованными жертвами глобального изменения климата.

Кроме того, на основании рассматриваемого акта были образованы Межминистерская комиссия по изменению климата (ComisiónIntersecretarialdeCambioClimático) и Совет по изменению климата (ConsejodeCambioClimático), основные задачи которых заключаются в разработке и реализации государственной политики в сфере борьбы с изменениями климата, в разработке и предложении конкретных мер, а также контроле за деятельностью других органов государственной власти в сфере борьбы с изменением климата. Для реализации поставленных задач был учрежден Фонд по борьбе с изменениями климата (FondoparaelCambioClimático).

Закон о подержании экологического баланса и защите окружающей среды также содержит нормы, направленные на борьбу с загрязнением окружающей среды (в частности, воздуха). Закон обязывает предприятия (в том числе и в энергетической сфере) получать лицензии на все виды деятельности, сопровождающиеся выбросом парниковых газов, а также соблюдать все экологические нормативы. Вместе с тем он не регламентирует вопросы, связанные с уровнем и количеством выбросов, ограничиваясь установлением контроля за деятельностью таких предприятий, а также закреплением обязательства по информированию государственных органов о производстве выбросов, их составе и т.п.

Стоит отметить, что на уровне штатов также действует ряд актов, направленных на организацию борьбы с выбросами парниковых газов. Так, например, в ноябре 2010 г. штат Веракруз принял Закон о борьбе с изменением климата и адаптации к нему (LeyparalaAdaptaciónyMitigaciónanteelCambioClimático)^[29]. В декабре 2010 г. штат Чиапас и принял закон о борьбе с изменениями климата (LeyparalaAdaptaciónyMitigaciónanteelCambioClimáticoenelEstadodeChiapas). Штат Нижняя Калифорния принял аналогичный закон в июне 2012 г.(LeydePrevención, MitigaciónyAdaptacióndelCambioClimáticoparaEstadodeBajaCalifornia)^[30].

Однако нормы названных нормативных актов в целом дублируют положения федеральных законов. В первую очередь, это относится к созданию институциональной основы в целях борьбы с изменением климата, а также к использованию аналогичных финансовых инструментов по проведению такой политики. Стоит отметить, что акты штатов скопированы с акта федерального уровня, так как они создали не только институциональную основу борьбы с изменениями климата, но также и финансовые инструменты по проведению такой политики.

Загрязнение вод и земель чаще всего происходит в связи с добычей угля. Мексиканское законодательство по борьбе с загрязнением вод и земель в большей степени направлено на борьбу с отходами такого производства. Так, в 2003 г. был принят Общий закон о предупреждении и управлении отходами (LeyGeneralparalaPrevenciónyGestiónIntegraldelosResiduos)^[31] .

В отношении загрязнения земель на подзаконном уровне были приняты общие стандарты о максимальном содержании углеводородов в земле, об их спецификации и восстановлении загрязнённых почв (NOM-021-SEMARNAT-2000. NormaOficialMexicana, queestablecelasespecificacionesdefertilidad, salinidad, yclasificacióndesuelos, estudio, muestreoyanálisis)^[33] и о критериях определения концентрации в земле кадмия, мышьяка, бериллия и др. опасных химических элементов (NormaOficialMexicanaNOM-147-SEMARNAT/SSA1-2004, queestableceCriteriosparadeterminarlasConcentracionesdeRemediacióndeSuelosContaminadosporarsénico, bario, berilio, cadmio, cromohexavalente, mercurio, níquel, plata, plomo, selenio,talioyvanadio)^[33].

Вопросы борьбы с загрязнением вод урегулированы в Законе о национальных водах (LeydeAguasNacionales)^[10], Общем законе о поддержании экологического баланса и защите окружающей среды. (LeyGeneraldeEquilibrioEcológicoydeProtecciónalAmbiente) и т.д. Эти документы предусматривают выдачу разрешений на осуществление деятельности, связанной с загрязнением водного пространства Мексики, а также устанавливают допустимые стандарты его загрязнения.

Вопросы загрязнения вод, связанные с добычей нефти в мексиканском заливе, национальным правом Мексики практически не регулируются, несмотря на то, что Мексика является участницей ряда международных договоров о защите морских вод.

За нарушение экологического законодательства, а также за ущерб, причиненный третьим лицам, предусмотрена ответственность. В соответствии с гражданским законодательством в отношении лиц, осуществляющих особо опасные виды деятельности, меры гражданской ответственности могут применяться и при отсутствии вины. Более того, Общий закон о защите окружающей среды (LeyGeneraldeEquilibrioEcológicoydeProtecciónalAmbiente)обязывает нарушителя за собственный счет принять меры по восстановлению экосистемы, которой был причинен ущерб в результате осуществления им профессиональной деятельности, а также обязан уплатить штраф (ст. 203). Данные меры ответственности применяются в отношении нарушителей законодательства в сфере борьбы с загрязнением вод (ст. 96).

Ст. 1915 Федерального гражданского кодекса (CódigoCivilFederal)^[34] содержит аналогичное требование по восстановлению экосистемы, а в случае, если это невозможно, обязывает нарушителя выплатить соответствующую денежную компенсацию. Таким образом, приоритетной мерой ответственности является восстановление экосистемы, что также находит подтверждение в ст. 108 Закона о дикой флоре и фауне (Ley General de Vida Silvestre)^[35].

В то же время Закон о лесе (LeyForestal)^[36](ст. 50 и сл.) в приоритетном порядке применяет к нарушителям финансовые меры ответственности, а восстановление лесного покрова выступает дополнительной мерой ответственности. Наконец, стоит отметить, что ст. 70 Закона о нефти обзывает PEMEX в случае нанесения ущерба экосистеме восстанавливать ее в первоначальном состоянии.

Дальнейшее совершенствование мексиканского экологического законодательства в рассматриваемой сфере зависит от темпов и уровня интеграционных процессов Мексики с другими странами Северной Америки.