Информационное и инновационное общество и процесс развития государственной службы

Значение информации в современном обществе трудно переоценить. В настоящее время информатизация общества проходит достаточно стремительно, а в сфере публичного управления заметно увеличивается поток самой разнообразной информации, совершенствуются средства и способы ее передачи, обработки и хранения. Процессы информатизации, которые протекают в государстве и обществе, самым непосредственным образом затрагивают и сферу государственной гражданской службы и, таким образом, касаются исполнительно-распорядительной деятельности государственных гражданских служащих^[1].

Информационное общество есть результат не только исторического, поступательного движения цивилизации, но и модернизация саморегулирования этих общественных отношений.

Прогрессу в отношениях права, государства его служащих способствует модернизация правовых начал, наряду с совершенствованием статусом различных служб, а также административно-правовых начал служебной деятельности кадров правоохранительных и иных органов на основе Стратегии инновационного развития Российской Федерации. Международный опыт показывает, что обеспечение гарантированного свободного доступа граждан к государственной службе, в том числе к служебно-правовой информации, является одной из важнейших задач государств^[2-5].

Ключевыми из внешних вызовов развития служебной деятельности управленческих кадров являются: усиление в мировом масштабе конкурентной борьбы в первую очередь за высококвалифицированную рабочую силу и инвестиции, привлекающие в проекты новые знания, технологии и компетенции, то есть за факторы, определяющие конкурентоспособность инновационных систем управления.

В условиях низкой эффективности инновационной системы в России это означает увеличение оттока из страны конкурентоспособных кадров, технологий, идей и капитала, а также других вызовов, с которыми сталкивается не только наша страна, но и человечество в целом^[6].

Указанные вызовы диктуют необходимость опережающего развития отдельных специфичных направлений научных исследований и информационно-технологических разработок, правовую модернизацию служебной деятельности управленческих кадров.

Ранее разработанная стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 г. в большей степени была ориентирована на поддержку предложения в сфере исследований и разработок. Она недостаточно была ориентирована на приоритезацию задач по поддержке инновационной активности бизнеса, инноваций в регионах, развитию человеческого капитала и целого ряда других задач, что не позволило обеспечить необходимую комплексность подхода к развитию инновационной системы страны, в том числе к инноватизации служебной деятельности управленческих кадров.

В результате в настоящее время ключевой проблемой является в целом низкий спрос на инновации в этой сфере, а также его неэффективная деятельность органов государственного управления их служащих. Ни региональных, ни государственный сектор научных исследований не проявляют достаточной заинтересованности во внедрении инноваций, необходимых для улучшения качества служебной деятельности управленческих кадров и, прежде всего кадров правоохранительной службы. Здесь уровень инновационной активности уступает показанием стран-лидеров в этой сфере.

Все эти тенденции определяют необходимость корректировки проводившейся до настоящего времени политики в сфере инноваций, смещения акцентов с наращивания общих объемов поддержки по всем составляющим национальной инновационной поддержки по всем составляющим национальной инновационной системы на решение критических для инновационного развития проблем государственной и муниципальной службы.

Согласно международным рейтингам, российские вузы практически не попадают в первую сотню мировых лидеров. По данным Федерального казначейства и Организации экономического сотрудничества и развития, в 2009 году Россия расходовала на образование 4,6 процента валового внутреннего продукта, тогда как Швеция – 6,1 процента, Финляндия и Франция – 5,5 процента, Бразилия и Великобритания – 5,2 процента и Соединенные Штаты Америки – 5 процентов. Недостаток финансирования существенно усугубляется структурными проблемами, включая устаревшие модели управления учебным процессом, нехватку в системе образования современных кадров, в том числе управленческих. При этом оценка качества образования, которую дают российские работодатели, в целом невысокая.

Целенаправленная работа по развитию компетенций в сфере исследований и разработок, а также мотиваций к инновациям в российских образовательных учреждениях начата только в последние годы. Однако доминирование наименее передовых типов инновационного поведения, в том числе заимствование готовых технологий, характеризует российскую инновационную систему как ориентированную на имитационный характер, а не на создание радикальных нововведений и новых технологий. Вместе с тем по абсолютным масштабам исследовательского сектора Россия по-прежнему занимает одно из ведущих мест в мире, уступая лишь Китаю, Соединенным Штатам Америки и Японии.

В гражданском обществе, как известно, с первыми элементами информационности в уважении права лица на службу государству присутствует лишь формальное равенство, которое в свою очередь, находит себя в номинальном, фактическом неравенстве людей. И речь здесь идет не о природном неравенстве людей, а о неравенстве, заложенном в равенстве формального права, фиксирующем формализм отношений, который есть по сути дела насилие над свободной субъективностью. Человек вынужден ограничивать свою свободную субъективность формальным, а не действительным, информационно инновационно насыщенным отношением к другому человеку.

И уже одно то, что свобода субъективности в гражданском обществе должна быть освещаема и охраняема государством и его законодательством говорит о том, что данная свобода в информационно-правовом понимании, применительно к служебным отношениям еще не достигла своей подлинной тотальности. Поэтому нравственность, информированность, инновационность в обществе являют себя миру в правовой форме, хотя и осознаваемой, но большей частью вынужденной необходимости, с которой надо примирится, ибо в противном случае особенность лица не достигает своей целы. Другими словами, на инновационной и всестороннее информационной ступени развития гражданского общества нравственность и право необходимо выступают еще в форме «государства нужды и рассудка. Привычка к нравственному, как вторая природа и явно лежит за пределами настоящего общества»^[7].

И если в гражданском обществе по своей форме информация о свободе субъекта (личности) и достигает всеобщности, то по содержанию она есть действительная формальность. Акцент сделан на слове «действительная» потому, что необходимо признать не только то, что в обществе право формально, но и то, что у этой формальности есть свое право на модернизацию, свое историческое видение и оправдание обновляемой действительности. В гражданском обществе в принципе развития личности как лица вообще и как должностного лица, служащего заложено его собственное развитие в качестве лица как личности. Этот фактор развития временами оказывался недействительным, и власть нередко принимала опрометчивые, даже роковые решения, не имеющие ничего общего с позитивной информацией о чиновничестве, о его служебной деятельности. Ущемление права на объективную информацию, ее развитие и обновление вплоть до запрета официального употребления национальных особенностей в служебной деятельности чиновников, не способствовало урегулированию служебно-правовых отношений на основе публичного и частного права.

Исходя из вышесказанного для формирования административно-правового механизма информационного и инновационного обеспечения государственной гражданской службы целесообразно принять положение «О режиме организации информационного обмена и информационного обеспечения в системе государственной службы Российской Федерации». Концепция названного положения могла бы включать такие разделы, как:

1. Понятие, цели, принципы организации информационного обмена и информационного обеспечения в системе государственной службы.
2. Технология и методика организации информационного обмена в системе государственной службы.
3. Технология и методика информационного обеспечения в системе государственной службы.
4. Порядок доступа граждан и иных заинтересованных субъектов к публичной информации о государственной службе.
5. Порядок представления публичной информации о государственной службе и персональных данных государственного гражданского служащего.
6. Контроль и ответственность за нарушение организации информационного обмена и информационного обеспечения в системе государственной службы^[8].

В настоящее время сферы частного и публичного права в мезханизме регулирования служебных отношений сближаются. Государственные служащие достаточно часто работают со многими институтами, находящимися на пересечении частных и публичных интересов. Деятельность публичного служащего регулируется уже не только «чистыми» частно-правовыми либо публично-правовыми средствами, но и методами, относящимися одновременно и к той, и другой сферам все это происходит под влиянием информационного общества, а также инновационной модернизации служебной деятельности.

Так, в систему публичного права входят государственное (конституционное) право, административное, муниципальное, финансово-бюджетное, уголовное, уголовно- и гражданско-процессуальное право. Публично-правовые отрасли основаны на методах регулирования, принципами которых в отношениях служащих государства являются конституционно- и административно-провозглашаемые принципы, имеющие прямой выход на развитие информационного общества:

- гражданский долг служащих выполнять государственные веления, подчиняться государственной дисциплине, поддерживать установленные государством законность и правопорядок;

- социальное предпочтение, поддержка, сотрудничество служащих;

- равноправие служащих;

- гласность, законность в осуществлении взаимодействия органов власти и служащих;

- контроль за целевым, эффективным и рациональным использованием бюджетных средств, предоставленных службам государства;

- публичное право служащего как право на участие в осуществлении полномочий органов государственной власти, на инновационное развитие своей служебной деятельности;

- господство в публичном праве принципа единства прав и обязанностей, не допускающего их резкой поляризации, особенно в условиях модернизации.

Ибо гражданский долг человека перед государством стоит выше публичных прав и обязанностей, поскольку многие публичные права могут одновременно выступать и как обязанности. В некоторых публично-правовых сферах права сливаются с обязанностями. Например, право государственного (муниципального) служащего совершать какие-либо действия есть вместе с тем и его обязанность. Полномочие государственного (муниципального) органа, должностного лица, служащего, депутата, судьи и т.д. есть не что иное как их право, совпадающее с обязанностью. Что касается публичных прав граждан, то многие из них открыто интерпретируются как обязанность. Служба в армии в одних странах рассматривается как право, а в других как обязанность и т.д.

Круг субъектов публичного права более широк, чем в частном праве. Индивидуальный субъект может выступать здесь как гражданин (иностранец, либо без гражданства), коллективные субъекты весьма разнообразны – государственные органы, общественные объединения, муниципальные органы, служащие и должностные лица, депутаты, общественные деятели и т.д. Можно говорить о публично-правовой субъективности государства в целом и народа целом.

Защита публичных прав служащих может быть осуществлена не только по инициативе тех из них, чьи права нарушены, но и по инициативе государства и его органов, особенно на этапе модернизации. Помимо судебной защиты, активно действует механизм административно-правовой защиты прав и свобод служащих.

Современная система частного права складывается из отраслей, сформировавшихся в процессе дифференциации институтов цивильного права и усложнения гражданского общества. Сегодня в систему частного права входят, помимо классического гражданского права, предпринимательское и торговое право, трудовое и семейное право, авторское право и т.д. Частноправовые отрасли выражают особый юридический способ регулирования служебных отношений в гражданском обществе.

Частное право основано на четком разделении и поляризации прав и обязанностей. На одной стороне отношения – субъективное право, на другой – юридическая обязанность. Смешение прав с обязанностями способно разрушить всю систему частно-правовых отношений служащих. Хотя реально в одном лице, участнике правоотношения, могут соединяться управомоченная и обязанная стороны, все же права и обязанности он держит на разных счетах. С одной стороны, он стремится в правоотношении увеличить объем прав и эффективные использовать свои правомочия, а, с другой – он заинтересован в минимизации обязанностей, в возможно более мягких необременительных способах их исполнения.

В положении управомоченной и обязанной стороны частноправового отношения заложено, таким образом, противоречие, которое иногда проявляется уже на стадии заключения договора. Каждый участник пытается в это время обеспечить себе лучшие позиции в будущем правоотношении.

Административно-правовое регулирование служебных отношений признано способствовать их интеграции в гуманитарное мировое пространство, развития в России информационное общество путем обеспечения коммуникационной сферы, доступа к культуре, науке, вовлечения в политику, сокращения дистанции между странами и континентами, решая проблемы правового и духовного развития. В этом контексте административно-правовая феноменология инновационно-служебных отношений должна противостоять пропаганде насилия, ксенофобии, силы вообще как средства решения мировых проблем. Минимизация этих рисков – цель диалога между службами, служащими государства и гражданами.

Интернет наполнен множеством инновационных ресурсов служебной деятельности правового содержания. Помимо утверждения общих принципов права, духовности и нравственности, Интернет позволяет общаться людям в условиях различных видов, форм служебной деятельности, осуществлять обмен служебно-деятельностными ценностями. Одновременно Интернет – средство распространения образования^[9].

Вместе с тем нельзя не учитывать, что Интернет как инновационный инструмент распространения культуры служебной деятельности имеет и негативный аспект, связанный с недостоверностью многих информационных потоков. Необходимо госорганам, их служащим совместно определить, как снизить риски, угрозы интернетной дезинформации. Нужно наполнить информационное пространство такими нравственными нормами, которые способствовали бы возвышению человека, утверждению толерантности служебной деятельности^[10-13]. Нужны сайты, программы, стратегии, нацеленные на распространение информационных идей о службе в органах государства и местного самоуправления.

Разделение права на публичное и частное может быть принято как условная схема, имеющая исторические корни, но получить с ее помощью реальные инструменты устройства гражданского общества и государства, а тем более создать на ее базе надежные информационные механизмы деятельности служб и служащих государства, едва ли будет возможным в кратчайшие административно установленные сроки. Обсуждаемая схема и даже стратегия входит в юридическую теорию и практику России в условиях, когда разрабатываемая модель в Европе или Америке, Китае по многим параметрам существует сложившейся информационно-правовой традиции или ранее проводившейся модернизации.

Однако, бывает так, что новая или кажущаяся новой идея о профессиональных отношениях, служебной деятельности, если у нее находится некоторое число энергичных сторонников, объявляется вначале панацеей, широко и некритически пропагандируется, превозносится и что, особенно печально, для этого пытаются «расчистить путь». Убирая под предлогом «устаревших» конструкций, пересматривая прошлый опыт, к последнему, как правило, относятся беспощадно, отвергая все позитивное из прошлой практики. Ибо, как полагают, разрушители, все потери, связанные с уничтожением старого, будут вскоре компенсированы «новой» практикой, оплодотворенной очередной «великой идеей», например, отделения государственной службы от трудового права, имитацией инновационного развития служебной деятельности.

Пример с построением информационно-служебных отношений в России в этой связи особенно показателен. Под предлогом внедрения начал демократического государства были демонтированы или деформированы многие организационно-управленческие, информационно-правовые институты (ликвидированы добровольные дружины по охране общественного порядка, товарищеские суды, общественные обвинители и т.д.). Все это естественно, надо иметь в виду при обсуждении проблемы роли частного и публичного права в модернизации служебной деятельности, его роли в регулировании информационных инновационно-служебных отношений.