Нормативно-правовое обеспечение продовольственной политики земских органов власти России во второй половине XIX века

Симонова Светлана Сергеевна кандидат юридических наук доцент, кафедра уголовно-правовых дисциплин, Российская академия народного хозяйства и государственной службы (Волгоградский филиал) 400131, Россия, Волгоградская область, г. Волгоград, ул. Гагарина, 8, каб. 408 Simonova Svetlana Sergeevna PhD in Law associate professor, Department of Criminal Law Disciplines, Russian Academy of National Economy and State Service (Volgograd Filial Office) 400131, Russia, Volgogradskaya oblast', g. Volgograd, ul. Gagarina, 8, kab. 408 simonova.ss@mail.ru Другие публикации этого автора

В отечественном правоведении существует несколько трактовок социальной функции государства. Под социальной функцией государства мы понимаем направление его правовой и организационно-практической деятельности, регулирующее уровень жизни и процессы реализации социально-экономических прав личности в объеме, адекватном конкретному этапу развития общества и государства.

Исследования социальной функции государства составляют относительно самостоятельное направление в теории функций государства. И это вполне закономерно, так как сама социальная функция занимает особое место в системе государственных функций. Именно она в наибольшей мере обеспечивает гармонизацию интересов гражданского общества и государства, реализацию социальных прав человека и гражданина. ^[1]

На протяжении многовекового развития меняется характер государства, его цели, задачи, приоритеты. В современном мире очевидно возрастание социальной составляющей в деятельности государства. ^[2]

Поэтому и научный интерес к социальной функции государства особенно велик. Российская Федерация взяла курс на создание социального государства, закрепив это в Основном Законе. Таким образом, всестороннее изучение путей развития государственной социальной функции сейчас имеет большое значение не только для теории, но и для практики.

Как нам представляется, социальную функцию государства можно структурно представить как комплекс элементов, каждый из которых находит выражение в конкретном направлении социальной деятельности государства. Один из таких элементов – государственное регулирование проблемы снабжения населения продовольствием. Продовольственная политика является чрезвычайно важной составляющей деятельности государства.

Продовольственная проблема была чрезвычайно острой на протяжении всего многовекового развития Российского государства. Попытки создать централизованную систему государственного регулирования продовольственных запасов предпринимали еще Петр I и Екатерина II. Однако к середине XIX века эта система так и не сложилась.

Отмена крепостного права и комплекс буржуазных реформ 1860-1870-х гг. коренным образом изменили социальный состав населения России. В 1861-1863 гг. от крепостной зависимости были освобождены 22 млн. 563 тыс. помещичьих дворовых крепостных, свыше 2 млн. удельных крестьян, 543 тыс. приписанных к заводам и фабрикам. ^[3]

В дореформенный период социальное положение многомиллионной армии крепостных регулировалось в первую очередь не государством, а их непосредственными владельцами. В результате ликвидации крепостничества многочисленные группы юридически свободного населения становились объектом государственной социальной политики. Это требовало значительных изменений в сферах государственного здравоохранения, образования, социального обеспечения нуждающихся. В этих условиях происходит трансформация субъектной составляющей социальной функции государства. Наряду с государственными органами, субъектами социальной политики становятся новые, созданные в ходе буржуазных реформ, сельские и городские органы самоуправления.

Согласно «Положению о губернских и уездных земских учреждениях» и «Временными Правилами для земских учреждений по делам о земских повинностях, народном продовольствии и общественном призрении» от 1 января 1864 г. обязанности «по делам народного продовольствия» передавались уездным и губернским земским учреждениям. В момент этой передачи основными нормативно-правовыми актами, регулировавшими продовольственное дело в стране, являлись «Положение о запасах для пособия в продовольствии» (Продовольственный Устав) от 5 июля 1834 г. и «Положение о обеспечении продовольствия государственных крестьян» от 16 марта 1842 г.

Недостатки системы, установленной этими актами, были очевидны. Особенно тяжелая ситуация складывалась в помещичьих хозяйствах. По сведениям, собранным МВД в 1861 г., во многих имениях помещики никогда не строили запасных магазинов и не собирали с крестьян хлеб в запасные фонды; другие помещики «собирали с крестьян деньги на устройство магазинов, но распоряжались ими небрежно». На правительственном уровне были признаны «недостаток сведений об истинном положении вещей на местах и слабый надзор за действительным состоянием продовольственных капиталов и запасов». ^[4]

В ходе подготовки земской реформы выдвигались предложения исправить ситуацию, законодательно расширив самостоятельность продовольственной политики на местном уровне. Так, управляющий II отделением Императорской канцелярии барон М.А. Корф в своем отзыве по проекту Положения о земских учреждениях указывал: «Обеспечение продовольствия есть одна из тех отраслей хозяйственного управления, в которых наиболее необходимо приспособление к местным обстоятельствам и условиям… Посему казалось бы полезным предоставить здесь местным учреждениям не только исполнительные действия, но и некоторую инициативу в самом выборе средств, нужных для достижения цели».^[5] Однако в конечном итоге земства, по выражению Б.Б. Веселовского, получили в свои руки огромное дело, не будучи снабжены не только «инициативой» в выборе средств, «нужных для достижения цели», т.е. в деле установления той или иной системы продовольствия, но и «исполнительные действия» их были сильно урезаны. ^[6]

«Временные Правила для земских учреждений по делам о земских повинностях, народном продовольствии и общественном призрении» от 1 января 1864 г. определяли круг действий земств в продовольственных вопросах. Согласно ст. 46 земские учреждения не входили «в непосредственные распоряжения по взносу, хранению и расходованию хлебных общественных запасов сельских обществ, предоставляя это усмотрению общественных сходов». Для наблюдения за действиями сельских сходов по делам продовольствия земским управам разрешалось «производить ревизии и удостоверения на местах через своих членов» (ст. 48). При обнаружении нарушений правил распоряжения общественными запасами или капиталами продовольствия, уездные земские управы могли распорядиться «о прекращении и исправлении беспорядка» через волостные правления или уездную полицию (ст. 49). ^[7] Таким образом, роль земств ограничивалась «надзором за ненарушением сходами правил о запасах». В то же время, один из важнейших вопросов не нашел отражения в законе – земства не наделялись исполнительной властью для того, чтобы обязать сельские общества формировать и пополнять запасы в нужном объеме. 25 апреля 1866 г. был принят закон «О распределении капитала народного продовольствия», который содержал распоряжение «…за передачею в ведение сельских обществ хлебных запасных магазинов, дела о запасах продовольствия передать из Палат Государственных Имуществ… в земские учреждения». Но при этом закон предписывал по-прежнему руководствоваться положениями относительно хлебных запасов, установленными в ст. 46, 48, 49 Временных правил 1864 г. ^[8] В результате урезанность прав земств в важнейших вопросах продовольственной безопасности была еще раз законодательно подтверждена.

21 мая 1874 г. вышел закон «Об изменении некоторых правил о народном продовольствии в губерниях, где введены земские учреждения», возлагавший на земства новые надзорные обязанности. По Закону члены уездных земских управ должны были проводить ревизии общественных «запасных» хлебных магазинов, чтобы удостовериться «состоит ли в магазине долженствующее находиться в наличности количество хлеба, хорошего ли качества этот хлеб, а также вполне ли правильно и согласно с данными разрешениями производились ссуды и своевременно ли они возвращаются». Уездная земская управа вовлекалась в процесс выдачи ссуд из хлебных запасов. При получении ходатайства от сельского общества о выдаче ссуды, члены уездной земской управы должны были провести дознание «о действительном положении нуждающихся членов общества» и составить соответствующий акт. На основе этого акта уездная земская управа принимала решение о выдаче ссуды. ^[9]

Однако, возлагая на земства наблюдения за действиями сельских сходов по делам продовольствия, закон от 21 мая 1874 г., как и предыдущее законодательство по продовольственным вопросам, не давал земствам реальной исполнительной власти. Не случайно, что сохранялся и надзор губернского начальства, обладавшего этой властью, за общественными магазинами. В Законе отмечалось, что осмотр общественных хлебных запасов может производиться как Губернатором лично, так и через командируемых, с этой целью, от него или от Министерства Внутренних Дел чиновников.

Сложившаяся ситуация вынуждала земства обращаться к общественности и властям с просьбами пересмотреть законодательство или вообще исключить продовольственное дело из ведения земств. Б.Б.Веселовский в этой связи приводит следующий пример. В 1884 г. Сычевское земское собрание Смоленской губернии вынесло следующее заключение: «… если правительство признает неудобным предоставить земским учреждениям права и средства для надзора за составлением, раздачею и возвращением натуральных запасов, с правом делать соответственные распоряжения, – то необходимо ходатайствовать об освобождении управ от номинального надзора за сельскими магазинами и от нравственной ответственности по этому делу». ^[6]

Некоторые земства ставили конкретный вопрос о пересмотре всего законодательства о продовольственном деле, начиная с Продовольственного Устава 1834 г., и введении волостных продовольственных комитетов.

В 1890 г. на страницах журнала «Вестник Европы» известный земский деятель кн. Н.С.Волконский выразил мнение многих земцев о несовершенстве законов, тормозившем развитие земской продовольственной политики: «Постановка продовольственного дела представляет классический пример малой успешности земской деятельности не только потому, что в этом случае земство является материально незаинтересованным в деле, но и в силу чрезмерной регламентации». ^[10]

В «Положении о губернских и уездных земских учреждениях» от 12 июня 1890 г. содержались некоторые инновации в вопросах продовольственного дела. Земствам поручалось «заведывание делами по обеспечению народного продовольствия, попечение об устранении недостатка продовольственных средств и оказание пособий нуждающемуся населению разрешенными законом способами». Согласно ст. 109 губернским земским собраниям предоставлялось право издавать обязательные постановления: 1) о порядке хранения и расходования хлебных общественных запасов (или общественных продовольственных капиталов) сельских обществ; 2) о замене в отдельных местностях хлебных запасов денежными; 3) об устройстве и содержании хлебных сельских магазинов; 4) о порядке засыпки в них хлеба; 5) об отчетности по хлебным магазинам. ^[11] Однако, по-прежнему, земства не располагали рычагами реального воздействия на исполнение принимаемых ими решений.

Неурожай 1891 г. обнаружил серьезные недостатки в состоянии продовольственного дела по всей стране. В 17 из 34 «земских» губерний запасы составляли всего от 25% до 50% установленной законом нормы, в некоторых (Казанской, Рязанской, Самарской, Уфимской) – 15%, в Тульской и Олонецкой – 5%. При этом среди губерний, в которых не было земских учреждений, менее 50% запасов насчитывалось только в двух. ^[12]

Таким образом, несовершенства законодательства, препятствовавшие эффективному решению земствами проблем продовольственной безопасности населения, стали очевидны. Однако правительство не пошло по пути совершенствования нормативно-правовой базы, но предпочло вообще изъять заведование продовольственным делом из ведения земских учреждений. Данное решение мотивировалось тем, что у земств нет соответствующих органов, правильной регистрации урожаев и наличных хлебных запасов, общего плана действий в продовольственных делах. 12 июня 1900 г. вышли Временные Правила по обеспечение продовольственных потребностей сельских обывателей, согласно которым управление вопросами обеспечения продовольственных потребностей сосредоточивалось в министерстве внутренних дел.

Министру внутренних дел поручалось «общее попечение по обеспечению продовольственных и семенных потребностей сельских обывателей». Все продовольственное делопроизводство, документы, отчетность и денежные суммы передавались губернскими и уездными земскими управами в губернские и уездные крестьянские учреждения. Каждая волость объявлялась продовольственным участком, заведование продовольственным делом в котором возлагалось на волостного старшину – попечителя участка. Местный надзор возлагался на губернаторов, губернские присутствия, попечителей продовольственных участков. ^[13]

Таким образом, передача земствам одного из важнейших элементов социальной функции государства – обеспечения продовольственной безопасности населения – не принесла желаемых результатов. Главной причиной этого, на наш взгляд, послужили особенности законодательства, которое так и не наделило земства рычагами реального воздействия на исполнение принимаемых ими решений по продовольственным вопросам.

Законодательство, регулировавшее социальную деятельность земств, ставило их в сложные условия, не давало им самостоятельности в решении большинства вопросов, не предусматривало источников приобретения доходов, адекватных социальным задачам.

Социальная деятельность местного самоуправления могла быть успешной только при условии пересмотра целого комплекса российского законодательства – гражданского, налогового, финансового и др. Однако этого не произошло и нормативно-правовые акты, регулировавшие деятельность местного самоуправления, стали «инородным телом» в российской правовой системе. По этой причине многие их положения не работали.

На наш взгляд, опыт исторический решения продовольственной проблемы важен и в современной России и является одним из условий создания гражданского общества. Ведь в современном мире тематика и проблематика гражданского общества не только не теряют своей актуальности, но и привлекают все большее внимание как исследователей, так и политиков, руководителей различных общественных секторов. ^[14]