Международные обязательства и активы бывшего СССР: проблемы раздела и итоговое решение

К началу 90-х годов за границей находилось различное имущество, составляющее государственную собственность Советского Союза. В первую очередь, речь идет о недвижимости, предназначенной для осуществления государством публичных функций (дипломатические и торговые представительства, консульства), приравненные к недвижимости транспортные средства (самолеты, суда), ценные бумаги, вклады в уставный капитал, средства Центробанка и Внешэкономбанка и др.

Распад Советского Союза и образование на его территории новых независимых государств породил необходимость разрешения серьезных вопросов, связанных с изменением международных обязательств и разделом находящейся за рубежом государственной собственности ^[1].

Однако прежде чем приступить к анализу решения этих вопросов, необходимо акцентировать внимание на том, в качестве кого позиционировала себя Россия в международных переговорах по выплате советских долгов и разделу государственного имущества бывшего СССР: в качестве нового государства - преемника либо государства, которое не является новым субъектом международного права, а является государством – продолжателем Советского Союза, поскольку, на наш взгляд, от этого во многом должны были зависеть устанавливаемые международными соглашениями подходы к распределению бывшей государственной собственности Советского Союза и конечные результаты этого процесса. Сразу же следует оговориться, что речь идет о бывших республиках СССР – Армении, Белоруссии, Грузии, Казахстане, Киргизии, России, Таджикистане, Узбекистане, Украине. Прибалтийские республики в заключении этих договоров не участвовали.

Понятие континуитета государства.

При анализе последствий происходящих в международном сообществе политических изменений помимо термина «правопреемство» нередко используется и термин «континуитет». Являются ли эти понятия тождественными или же понятие «континуитет» имеет иную правовую природу и, как вывод, оно влечет особые последствия, отличные от тех, которые влечет правопреемство?

Так же как и в определении понятия «правопреемство», в определении понятия «континуитет» существуют свои проблемы. Отметим сразу же, что наряду с термином «континуитет» в научной литературе используются термины «правопродолжательство», «государство-продолжатель».

Распространенным определением континуитета в международно-правовой доктрине можно считать определение, согласно которому правосубъектность государства является идентичной независимо от любых внутренних изменений (при условии сохранения той же территории и того же населения), и эта идентичность неразрывно связана с непрерывным действием международных договоров для данного государства.

Из этого определения должно следовать, что: во-первых, государство, заявляющее о своем континуитете, не является новым государством независимо от внутригосударственных изменений политического, экономического либо социального характера, которые имели место быть, при условии сохранения его прежних границ и населения. Чаще всего речь идет о кардинальных политических изменениях в государстве — социальной революции и смене государственного режима.

Во-вторых, следствием этой идентичности является сохранение полного объема прав и обязательств, возникших в силу действовавших на момент заявления о континуитете международных договоров.

Однако в реальности данного определения не придерживается почти никто из современных юристов – международников. Да и практические случаи континуитета свидетельствуют, что далеко не всегда этот процесс укладывается в жесткие рамки теоретической дефиниции.

Еще в середине двадцатого века, исследуя явление континуитета, Есаян А.А. отмечал, что «источником международной правосубъективности является государственность данного народа, ибо данное суверенное государство является субъектом международного права не потому, что в нем у власти стоит тот или иной общественный класс, а потому что налицо прочная политическая организация общества». Именно «из факта непрерывности государственности данного народа, т.е. прочной политической организации, безотносительно к тому, какова эта организация, вытекает принцип непрерывности международной правосубъектности этого государства, а это означает, что суверенное государство является субъектом международного права вне зависимости от его социального облика.

Если после революции сохраняется национальная государственность, то налицо непрерывность данной международно-правовой личности, в рамках которой произошла смена классово-социального общественного строя и, наоборот, международная правосубъектность прерывается, если прерывается национальная государственность в международно-правовом смысле» ^[2].

«Континуитет (продолжательство) государства и правопреемство государств, заключает Черниченко С.В., — разные явления. Континуитет государства — непрерывность его существования как субъекта международного права даже в случае временного его исчезновения как социального организма (например, в результате временной оккупации его территории, как это произошло с Польшей в период 1939-1945 г.г.). Правопреемство — переход прав и обязанностей от одного субъекта права к другому. В международном праве правопреемство — переход прав и обязанностей от одного субъекта международного права к другому, обычно — от государства к государству». Проблема континуитета возникает, приходит к выводу Черниченко С.В., в некоторых чрезвычайных ситуациях. В качестве таковых могут рассматриваться временная гибель государства как социального организма в результате оккупации его территории, отделения от него каких-то частей и образования на них новых государств. Сами по себе социальные потрясения в обществе, коренная ломка социально-экономических и политических структур не влекут за собой автоматически исчезновения государства как субъекта международного права^[3]. Однако тот же автор отмечает, что «в доктрине международного права нет единства мнений по вопросу о том, возникает ли новый субъект международного права при радикальных социальных изменениях в результате революции, или же, поскольку сохраняется государственность данного народа, смены субъекта международного права не происходит»^[4].

Проблеме соотношения континуитета и правопреемства уделялось в юридической литературе не так уж и много внимания, хотя с теоретической и практической точки зрения она представляет несомненный интерес.

«Есть фундаментальное различие между продолжательством государства и правопреемством государства: это значит, что следует отличать случаи, когда то же самое государство может продолжать свое существование, несмотря на смену правительства, территории или населения и случаи, когда на той же территории на смену одного государства приходит другое», заключает Джеймс Кроуфорд ^[5]. Оппонентом выступает Я. Броунли, полагающий, что на практике такое различие часто спорно, и во многих случаях оно может зависеть не от сущности конкретного явления, а от того, каким образом все это происходит ^[6]. Однако оба исследователя признают, что юристы - международники уделяют этим проблемам гораздо меньше внимания, чем концепции государства как такового и определению его идентичности. Среди ученых, которые посвятили свои работы исследованию явлений идентичности, континуитета и правопреемства следует упомянуть также К. Марека, ставящего на первое место вопрос об идентичности государства, под которой он понимает идентичность международных прав и обязанностей, до и после того события, которое вызывает сомнения в этой идентичности и исключительно на основе обычной нормы pacta sunt servanda ^[7].

Однако, несмотря на то, что не все зарубежные исследователи признают континуитет в качестве особого самостоятельного процесса, почти все они сходятся в том, что с практической точки зрения далеко не все явления, происходящие с государством после социальных потрясений можно объяснить исключительно с позиции теории правопреемства. Так, не отрицается и не оспаривается, что изменение территории не приводит к появлению нового государства, если, несмотря на отделение либо присоединение новой территории, сохраняет силу прежняя конституционная система страны. Аналогичным образом не имеет принципиального значения изменение численности населения страны, равно как не определяет прекращение существования государства либо его сохранение смена правительства. Так, после некоторых колебаний западными исследователями было признано, что РСФСР, а впоследствии Советский Союз является продолжателем царской России, а Китайская Народная республика это все тот же Китай ^[8]. То есть, в действительности, на континуитет не оказывает влияния ни изменения в названии государства, ни даже непризнание революционного правительства.

Сохранение прежней правосубъектности, а именно так нередко формулируется понятие континуитета в правовых исследованиях, рассматривается преимущественно в связи с социальными революциями. Особенно популярной эта тема стала в начале - середине прошлого века, именно в это время блестящая плеяда советских ученых-юристов посвятила указанной проблеме ряд монографий и научных статей. Это работы Авакова М.М., Бараташвили Д.И., Боброва Р.Л, Есаяна А.А., Захаровой Н.В., Коровина Е.И., Лисовского В.И., Лазарева М.И., Тункина Г.И, Фельдмана Д.И.^[9] и многих других.

К сожалению, в работах современных российских ученых – международников по международному праву анализу процесса континуитета – сохранению прежней правосубъектности уделяется гораздо меньше внимания, чем процессу правопреемства.

В появившихся в последнее время исследованиях термин "континуитет" стал употребляться не для обозначения непрерывности государства как субъекта международного права, а преимущественно для характеристики непрерывности государственных обязательств, в первую очередь договорных.

Если прежде в случае, когда речь шла о континуитете государства, подразумевалось, что данный термин означает континуитет международной правосубъектности (подчиненность нормам международного права, обладание международными правами и обязанностями, способность участвовать в международных отношениях), то в последних исследованиях термин «континуитет» нередко используется исключительно для обозначения автоматического сохранения в силе международных обязательств.

Так, большинство современных ученых, используя термин «континуитет» для обозначения непрерывности обязательств, квалифицируют его как форму проявления правопреемства, иллюстрируя его действие главным образом на примере распада СССР. Характеризуя Россию как «государство - продолжатель СССР», Лукашук И.И. пишет, что это означает, что «место СССР в мировой политике занимает Россия. Она является основным, генеральным правопреемником Союза, и на нее ложится главная ответственность за выполнение его обязательств»^[10]. Шлянцев Д.А. также стоит на позиции, что процесс правопреемства характеризуется, в том числе и континуитетом обязательств. По его заключению, особенность процесса правопреемства в связи с прекращением существования СССР «имеет определенную особенность, которая заключается в том, что в значительной степени, особенно в отношении международных договоров, это правопреемство связано с континуитетом, под которым в доктрине международного права понимается продолжение одним государством (государством – продолжателем), в данном случае Россией, осуществление предусмотренных в договорах прав и обязательств другого государства, в данном случае бывшего СССР»^[11].

В курсе международного права Колосова Ю.М. и Кузнецова В.И. отмечается, что «процесс правопреемства в связи с прекращением существования СССР, происходящий в основном в рамках норм международного права, имеет существенную особенность. Она заключается в том, что в значительной степени, особенно в отношении международных договоров, это правопреемство связано с континуитетом, под которым понимается продолжение Россией осуществления предусмотренных в договорах прав и обязательств бывшего СССР»^[12]. С точки зрения Игнатенко Г.В. «Российская Федерация в специфических условиях становления ее международной правосубъектности выступает одновременно в качестве государства — продолжателя СССР в отношении одной категории прав и обязательств и в качестве государства-преемника в отношении другой категории прав и обязательств. Термин «государство-продолжатель» не претендует на замену признанного термина «государство-преемник»^[13].

По нашему мнению, стоит разделить указанные понятия, поскольку правовая природа явлений, для определений которых они используются, носит различный характер. Более приемлема, на наш взгляд, позиция, согласно которой термин «правопрееемство» используется для обозначения процессов, имеющих в основе принципиально новое начало, а термин «континуитет» - для продолжающихся процессов, характеризующихся сохранением ранее существовавшей основы.

На практике не всегда возможно после распада либо объединения государств определить, произошло ли образование группы новых государств – преемников, государства - преемника или же наряду с вновь образовавшимися осталось и прежнее государство – продолжатель или же, что также возможно, все из них стали государствами – продолжателями. Можно вспомнить дискуссии, которые велись по поводу правосубъектности Австрии и Венгрии после расчленения Австро-Венгерской монархии в 1918 году, определении правосубъектности возникшей в 1918 году Югославии и появившихся на ее территории государств после ее распада в конце прошлого – начале нынешнего веков.

Также, не стоит забывать о том, что вопрос о континуитете государства решается не только на основе представления государства о самом себе и его поведении, но также и на основании признания его продолжателем третьими государствами. Этот тезис получил в настоящее время как теоретическое обоснование, так и практическое подтверждение. Мюллерсон Р., указывая на то, что существенное значение имеет представление государства о самом себе, тем не менее, подчеркивает, что вопрос о континуитете зависит от признания его третьими государствами, о чем свидетельствует ситуация с Индией после 1947 года^[14]. Аналогичную позицию занимает Э. Рюиз-Фабри^[15]. О том, что одного представления государства о себе как о продолжателе недостаточно, наглядно свидетельствует ситуация с бывшей Югославией. Напомним, что, несмотря на заявления ФРЮ (Сербия, Черногория) о своем континуитете, она не была признана международным сообществом в качестве государства – продолжателя бывшей СФРЮ.

Согласование способа и порядка погашения внешнего государственного долга как необходимых и обязательных условий раздела государственной собственности.

Первоочередной задачей, которую следовало разрешить до распределения всей собственности бывшего СССР, стал выбор принципов распределения государственной собственности и государственных долгов. Рассмотрение этих вопросов осуществлялось союзными республиками одновременно, как нераздельно связанных между собой.

СССР не являлся участником Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 года. Тем не менее, это не помешало разработчикам при выработке положений уже первого документа - Договора о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР от 4 декабря 1991 года обратиться к положениям этой Конвенции для разрешения соответствующих проблем правопреемства. (В преамбуле договора было указано на то, что государства – участники принимают во внимание принципы международного права и положения Венской (1983 г.) конвенции "О правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов").

Однако действительно ли подходы к распределению бывшей государственной собственности СССР соответствовали подходам, закрепленным в Конвенции, или же этот процесс характеризовался такими индивидуальными особенностями, разрешить которые исключительно конвенционными нормами не представлялось возможным?

На эти и другие вопросы можно найти ответ при анализе международных соглашений по вопросам раздела и использования государственной собственности бывшего СССР, находящейся за рубежом. Такое исследование позволяет проследить, как решался вопрос о судьбе государственного имущества и долгов бывшего союзного государства.

Существовала объективная необходимость в том, чтобы правовые основания раздела активов и долгов были восприняты всеми государствами-участниками СССР, в противном случае при непогашении внешних займов, республики могли столкнуться с серьезными проблемами, связанными с отказом международных кредиторов в предоставлении отсрочки платежей и выдачи новых кредитов по линии правительственных, международных валютно-финансовых организаций и коммерческих банков. Такой подход - одновременное рассмотрение проблемы долгов и раздела государственной собственности полностью соответствовал содержанию Венской конвенции 1983 года, которая, по сути, не разделяет эти два вопроса на самостоятельные, существующие независимо друг от друга.

Еще до официального провозглашения о прекращении существования Советского Союза и образования новых независимых государств в Москве состоялась встреча представителей семи ведущих стран – кредиторов и союзных республик, на которой обсуждались вопросы внешнего долга СССР и гарантии его выплаты государствами – преемниками.

Результатами этих совещаний стали Меморандум от 28 октября 1991 года о взаимопонимании относительно долга иностранным кредиторам Союза Советских Социалистических республик и его правопреемников и Коммюнике от 24 ноября 1991 года, в которых были зафиксированы взаимные обязательства сторон и сформулированы принципы выплаты внешнего долга, обязательные для государств – преемников. Согласно меморандуму, стороны объявили себя солидарно несущими ответственность за долг без ущерба для ранее заключенных СССР контрактов.

Данное заявление свидетельствовало о принятии государствами-преемниками солидарной ответственности по погашению внешнего долга СССР. Невыполнение одним из государств – преемников обязательств по выплате долга означало, что остальные государства должны были принять его обязательства на себя, в противном случае автоматически прекращалось кредитование всех государств.

Первым шагом на пути урегулирования вопроса о разделе государственной собственности и государственных долгов стало, как уже было сказано, заключение 4 декабря 1991 года в Москве Договора о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР^[16]. Неотъемлемой и составной частью Договора являлись Соглашение о механизме погашения и обслуживания задолженности (обязательств) СССР в иностранной валюте, а также своевременного восполнения страхового фонда от 4 декабря 1991 года и Протокол о методике определения долей суверенных государств в долге и активах Союза ССР и абсолютных величинах задолженности от 4 декабря 1991 года^[17]. Договор был подписан Арменией, Белоруссией, Грузией, Казахстаном, Киргизией, Россией, СССР, Таджикистаном, Украиной. Прибалтийские республики и Узбекистан в Договоре участия не приняли.

В этом первом международном документе все республики, входящие в состав СССР, были поименованы правопреемниками СССР (статья 2 Договора), сменяющими государство – предшественник в порядке правопреемства (статья 1 Договора).

Знаменателен этот международный документ, с одной стороны, тем, что в нем было дано обобщенное понятие государственных активов, иными словами, впервые были перечислены объекты, относимые договаривающимися сторонами к государственной собственности, подлежащей разделу. Так, в статье 1 Договора было определено, что под активами СССР понимается недвижимая и движимая государственная собственность СССР за пределами его территории, золотовалютные фонды и резервы СССР, инвестиции за рубежом, любые финансовые обязательства в отношении СССР другого государства, международной организации или любого иного иностранного дебитора. Вопрос об оценке и разделении Алмазного фонда было решено урегулировать специальным соглашением.

Государственный внешний долг СССР согласно договору был определен как любое финансовое обязательство, взятое СССР или другим законным образом уполномоченными на то СССР лицами, в отношении другого государства, международной организации или любого иного иностранного кредитора.

С другой стороны, документ устанавливал основополагающий принцип урегулирования долговых обязательств, который был сформулирован в статье 3 Договора: «Стороны принимают на себя обязательство участвовать в погашении и нести расходы по обслуживанию государственного внешнего долга СССР (в дальнейшем - Долг) в долях, согласованных Сторонами, и при условии исполнения вышеуказанного обязательства принимают на себя обязательство гарантировать право собственности каждой из Сторон на причитающуюся ей долю активов СССР (в дальнейшем - Активы)». То есть, право на получение своей доли активов СССР (государственной зарубежной собственности) государства – участники получали в случае погашения ими обязательств по внешнему долгу СССР.

Необходимо отметить, что сложившая к моменту распада Советского Союза экономическая ситуация была достаточно непростой. По данным Внешэкономбанка СССР по состоянию на 1 января 1991 года, а именно на эту дату Соглашением глав правительств суверенных государств от 19 ноября 1991 года были зафиксированы долг и активы СССР, подлежащие распределению между суверенными государствами, размер долга составил 72,7 млрд. долларов США. В связи с частичным погашением долга к концу 1991 года эта сумма снизилась до 55,7 млрд. долларов США, размер активов конкретизирован не был^[18].

По операциям 1991 года от имени Союза ССР возникла задолженность на сумму 25,3 млрд. долларов США, включая обязательства по валютным фондам советских организаций и средствам граждан, а также обязательства перед транспортными организациями за осуществление в 1991 году перевозок внешнеторговых грузов.

В соответствии с проектом Договора о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР, парафированного экспертами суверенных государств 26 ноября 1991 года, стороны договорились о том, что распределение внешнего долга СССР, возникшего в 1991 году по продовольствию и товарам народного потребления, осуществляется по фактическому использованию государствами - правопреемниками полученных кредитов, остальное - по агрегированному показателю. За вычетом приходившихся на продовольствие и товары народного потребления 8,8 млрд. долларов США, подлежащий распределению по агрегированному критерию остаток составил 16,5 млрд. долларов США. В результате проведенных расчетов сумма долга и нераспределенных кредитов 1991 года составила 81 млрд. долларов США (48,5 млрд. рублей) и подлежала уточнению по состоянию на 1 января 1992 года.

Ясно, что принципы определения долей участия республик в погашении внешнего долга бывшего СССР и, соответственно, их долей в государственном имуществе, стало первостепенной задачей.

Положения Венской Конвенции 1983 года о необходимости определения справедливой доли каждого из государств-преемников были реализованы на практике бывшими советскими республиками следующим образом.

Доли каждого из участников договора были определены на основании единого агрегированного показателя, рассчитанного на основе факторного анализа. В основу расчетов были положены четыре показателя: доли республик в экспорте, импорте, произведенном национальном доходе и численности населения СССР за 1986 - 1990 годы. Факторный анализ - один из методов многомерного статистического анализа. В данном случае многомерное экономическое явление - "Внешний долг СССР" - суверенными республиками было решено характеризовать четырьмя признаками: долями республик в экспорте, импорте, произведенном национальном доходе, численности населения СССР за 1986 - 1990 годы. Расчеты были произведены на ЭВМ Научно-исследовательского экономического института при Минэкономики СССР на основе программно-математического обеспечения.

На момент подписания Договора, в статье 4 эти доли были определены следующим образом:

Российская Советская Федеративная

Социалистическая Республика 61,34

Украина 16,37

Республика Беларусь 4,13

Республика Узбекистан 3,27

Казахская Советская Социалистическая

Республика 3,86

Республика Грузия 1,62

Азербайджанская Республика 1,64

Литовская Республика 1,41

Республика Молдова 1,29

Латвийская Республика 1,14

Республика Кыргызстан 0,95

Республика Таджикистан 0,82

Республика Армения 0,86

Туркменистан 0,70

Эстонская Республика 0,62

----------------------------------------------------------------

Итого 100,00

«Договорной» подход соответствовал положениям Конвенции, где предусматривается, что переход государственного долга государства-предшественника к государству – преемнику регулируется соглашением между ним (статья 40). Однако своеобразием отличался порядок расчета доли каждого участника соглашения, где в основу были положены показатели численности населения и определенные экономико-статистические показатели, а не имущество, права и интересы, которые Конвенция предлагает учитывать при определении справедливой доли. Естественно, такой подход не мог не вызвать разногласий и возражений участников договора, что в конечном итоге явилось причиной того, что Узбекистан не стал его подписывать.

Для практической реализации положений Договора было решено образовать Межгосударственный совет (далее – Межгосударственный совет, МС) по наблюдению за обслуживанием долга и использованием активов, состоящий из полномочных представителей Сторон. Внешэкономбанк СССР был уполномочен на обслуживание долга и должен был быть реорганизован Межгосударственным советом «без нанесения ущерба заключенным кредитным соглашениям» (статья 7). Не позднее месяца со дня подписания Договора стороны обязались принять устав Межгосударственного совета. Однако ни одно из зафиксированных в Договоре положений в установленный срок исполнено не было.

В Соглашении о механизме погашения и обслуживания задолженности (обязательств) СССР в иностранной валюте, а также своевременного восполнения страхового фонда от 4 декабря 1991 года, являвшимся составной частью Договора, был прописан порядок действий, осуществление которых должно было бы привести к погашению внешнего государственного долга. Так, для проведения расчетов по обслуживанию и погашению задолженности (обязательств) СССР уполномоченные республиками банки должны были не позднее 15 декабря 1991 года открыть во Внешэкономбанке (г. Москва) следующие счета в иностранной валюте:

а) специальные счета - для учета сумм авансовых переводов государств для осуществления обслуживания и погашения задолженности (обязательств) СССР в пределах согласованных между сторонами в указанном Договоре долей на предстоящий период;

б) резервные счета - для учета сумм перевода государств для создания страховых фондов, обеспечивающих бесперебойность платежей по обслуживанию и погашению задолженности (обязательств) СССР;

в) счет валютных поступлений от государств - должников СССР и проведения других финансовых операций.

До 16 декабря 1991 года уполномоченные банки должны были перечислить на специальные счета суммы авансовых переводов в размере доли соответствующей Стороны по погашению задолженности на январь 1992 года, а также на резервные счета - суммы страховых фондов в размере доли соответствующей Стороны от среднемесячной потребности в 1992 году по обслуживанию и погашению задолженности (обязательств) СССР.

Для определения размеров авансовых переводов и страховых фондов, подлежащих зачислению на специальные и резервные счета, Внешэкономбанк СССР до 1 декабря 1991 года должен был сообщить уполномоченным банкам расчетную сумму предстоящих в 1992 году платежей по обслуживанию задолженности (обязательств) СССР.

Внешэкономбанк СССР должен был осуществлять платежи по обслуживанию и погашению задолженности (обязательств) СССР в соответствии с графиками платежей, дебетуя специальные счета и счета валютных поступлений уполномоченных банков и направляя последним, а также Межгосударственному совету по наблюдению за обслуживанием долга и использованием активов выписки по счетам.

Несмотря на то, что Договор о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР давал достаточно четкие ориентиры в решении сложных задач по погашению государственного долга и распределению активов бывшего СССР между государствами – преемниками, окончательного результата в конечном итоге достигнуто не было. Документ был подписан только Арменией, Белоруссией, Грузией, Казахстаном, Киргизией, Россией, СССР, Таджикистаном, Украиной. Прибалтийские республики оказались от его подписания, не считая себя преемниками бывшего СССР. Узбекистан, как уже указывалось выше, не подписал указанный договор в связи с разногласиями в методологии разделения внешнего долга (несогласие с агрегированным показателем) и несогласием с предложенным порядком принятия решений Межгосударственным советом.

Это означало, что необходимо было предпринять дополнительные, иные действия для урегулирования процедуры правопреемства, в противном случае ни выплата внешнего долга, ни раздел собственности согласно имеющейся договоренности не могли быть реализованы.

Однако предприняты эти действия не были, решать вопросы выплаты долгов и раздела государственной собственности республикам пришлось в кардинально иной обстановке. 8 декабря 1991 года, на так называемой Беловежской встрече руководителей трех республик – Белоруссии, России и Украины, было подписано Соглашение о создании Содружества Независимых Государств^[19], известное также как Минское соглашение, предусматривавшее, что «Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность, прекращает свое существование», а это по существу означало роспуск Союза ССР, прекращение действия его законов и ликвидацию его органов. Вместе с тем, памятуя об обязательствах СССР и Московской встрече с основными кредиторами, в статье 12 участники Соглашения провозгласили, что «Высокие Договаривающиеся стороны гарантируют выполнение международных обязательств, вытекающих для них из договоров и соглашений бывшего Союза ССР».

12 декабря 1991 года в постановлении Верховного Совета РСФСР №2014 «О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств» (вместе с Соглашением от 08.12.1991 «О создании Содружества Независимых государств», Протоколом от 21.12.1991, «Соглашением о координационных институтах Содружества Независимых Государств», «Протоколом совещания глав независимых государств», Решением Совета глав государств Содружества Независимых государств от 21.12.1991, «Соглашением о совместных мерах в отношении ядерного оружия», «Алма-Атинской декларацией») было изложено предложение, адресованное бывшим союзным республикам ССР, независимо от их национальных, религиозных и иных различий, разделяющим идеи Соглашения, о присоединении к Содружеству Независимых Государств для взаимовыгодного сотрудничества в интересах всех народов^[20].

Оставляя в стороне юридический аспект Соглашения от 8 декабря 1991 года, которое, по определению Вельяминова Г.М., «хромает во всех отношениях», согласимся с указанным автором, что «практически «аутсайдерам» ничего не оставалось другого, как, не медля, подписав 21 декабря 1991 года Алма-Атинскую декларацию и Протокол, присоединиться к СНГ»^[21].

Для настоящего исследования важно отметить тот факт, что с момента прекращения существования СССР и образования СНГ стали предприниматься новые попытки решения вопросов о разделе собственности бывшего Союза, однако как и прежде, эти попытки шли по пути заключения многостороннего соглашения и подтверждения реализации ранее провозглашенного сторонами принципа правопреемства.

30 декабря 1991 года в г. Минске было подписано Соглашение глав государств Содружества Независимых Государств о собственности бывшего Союза ССР за рубежом^[22]. Государства - участники Соглашения, констатировав тот факт, что вопросы, связанные с имуществом бывшего Союза ССР за рубежом, требуют специального урегулирования и, принимая во внимание статью 12 Соглашения о создании Содружества Независимых Государств, в которой государства Содружества гарантируют выполнение международных обязательств, вытекающих для них из договоров и соглашений бывшего Союза ССР, согласились о взаимном признании того, что каждое из них имеет право на соответствующую фиксированную справедливую долю в собственности бывшего Союза ССР за рубежом и что они будут способствовать реализации этого права. В этих целях государства – участники обязались создать межгосударственную комиссию по выработке критериев и принципов в отношении распределения всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом.

Следует сказать, что, в отличие от Договора о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР от 4 декабря 1991 года, стороны, его заключившие, государствами – преемниками не поименованы, но в преамбуле в отношении Союза Советских Социалистических Республик констатировано, что он прекратил свое существование как государство – субъект международного права и геополитическая реальность.

Подобная неопределенность статуса бывших союзных республик и России, объяснялась, с одной стороны, тем, что при составлении документа недостаточное внимание было уделено проработке соответствующих положений Соглашения, с другой стороны, именно в это время в повестке дня значились вопросы о судьбе международно-правовых обязательств бывшего СССР. Конец этой неопределенности был положен 21 декабря 1991 года, когда Россией была выдвинута и решением Совета глав государства СНГ поддержана идея государства – продолжателя с тем, чтобы Россия «продолжила членство СССР в ООН, включая постоянное членство в Совете безопасности и других международных организациях»^[23].

С точки зрения международного права это означало, что в отличие от остальных республик бывшего СССР, провозгласивших себя новыми государствами (исключение составили прибалтийские республики Латвия, Литва и Эстония), Российская Федерация оставалась прежним государством – продолжателем прав и обязанностей бывшего СССР и существовавших до него РСФСР и Российской империи.

Что означала подобная ситуация на практике и какие последствия могло повлечь подобное определение правосубъектности Российской Федерации?

Для целей настоящего исследования важно отметить, что в теоретических исследованиях в случае континуитета международной правосубъектности государства не поднимается вопрос об изменении прав на государственную собственность. По общему правилу также не должен вставать вопрос об изменении объема обязательств государства, вытекающих из заключенных им международных договоров.

Как государство – продолжатель Россия, по всей вероятности, могла и должна была поставить вопрос не только в отношении ее членства в международных организациях, но и в отношении признания иных ее прав и обязанностей бывшего СССР. Однако 21 декабря 1991 года эта проблема означена не была.

Вернемся, тем не менее, к Договору о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР от 4 декабря 1991 года и Соглашению о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 года. Из них явствует, что на момент распада СССР Российская Федерация большинством бывших республик рассматривалась одновременно и как продолжатель СССР, и как его преемник. Третьими же государствами она практически сразу стала рассматриваться как продолжатель Советского союза. Исключение составили Австрия и Мексика, с точки зрения которых Российская Федерация представляла собой новое государство^[24].

То, что международное сообщество практически сразу же после распада СССР заняло позицию в отношении России как государства - продолжателя, подтверждают и появившиеся в начале 90-х годов международные документы, где Российская Федерация прямо именуется государством - продолжателем СССР, полностью сохраняющим свои права и обязательства. В качестве примера можно привести «Меморандум о взаимопонимании относительно учреждения консульских представительств Российской Федерации и Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии на территории каждого государства» (подписан в г. Лондоне 30.01.1992)^[25]; Договор между Россией и Францией, подписанный в Париже 7 февраля 1992 года^[26]; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Федеративной Республики Германии о культурном сотрудничестве» (заключено в г. Москве 16.12.1992)^[27] и т.д.

Тем не менее, первоначально принятая государствами – членами СНГ в качестве отправной точки доктрина универсального правопреемства, согласно которой вся совокупность прав и обязанностей одного государства переходит к другому или некоторым государствам без каких-либо исключений и изменений, не могла быть проигнорирована. Все государства, образовавшие СНГ, подтвердили, что все они равным образом имеют обязательства по погашению внешнего долга бывшего СССР, взамен чего они получают свою долю загранимущества. Все они, исходя из содержания соответствующих международных документов, в равной мере рассматривались как правопреемники СССР. Тот факт, что Россия продолжала нести обязательства, вытекающие из договоров СССР в качестве государства—продолжателя СССР, а другие взяли на себя обязательства по уплате внешних долгов, но в качестве государств-преемников, в двух упомянутых международных договорах зафиксировано не было.

Международно-правовой статус России, таким образом, отличался крайней неопределенностью. Согласно одним международным договорам он определялся как статус государства – преемника, в то же время в других договорах, заключаемых в это же время, он определялся как статус государства - продолжателя. Причем если в отношении определения международной правосубъектности российского государства существовала устойчивая тенденция характеризовать ее как правосубъектность государства – продолжателя (именно этот термин последовательно применялся в большинстве случаев в последующих международных и внутренних документах), то в отношении государственной собственности бывшего СССР ситуация складывалась иная. Фиксация в международных договорах принципа раздела государственной собственности между бывшими республиками пропорционально определенным по агрегированному показателю долям при условии погашения соответствующей доли государственных долгов свидетельствовала о том, что в основу такого подхода положены нормы Венской Конвенции 1983 года, регламентирующие вопросы правопреемства государственной собственности в отношении новых государств. Все бывшие республики без исключения, в том числе и Россия, именовались исключительно правопреемниками государственной собственности бывшего СССР.

В литературе была высказана компромиссная точка зрения в отношении того, что «статус государственной собственности бывшего СССР определялся и по правилам правопреемства, и по правилам продолжательства Россией юридической личности Союза ССР»^[28]. На наш взгляд, с юридической точки зрения такое утверждение более чем сомнительно, поскольку в аспекте международной правосубъектности континуитет государства и правопреемство государств суть разные явления и утверждать, что государство и непрерывно существует (континуитет), и наследует права и обязанности ранее существовавшего, но теперь уже не существующего государства (правопреемство), с нашей точки зрения, невозможно.

Представляется верной позиция Черниченко С.В. касательно того, что произошедшие после распада СССР события свидетельствуют о том, что Российская Федерация все-таки является тем же участником межгосударственных отношений, каким в свое время был СССР, а ранее РСФСР и Российская империя.

Согласимся с указанным автором в том, что все противоречивые формулировки принятых в начале 90-х годов многосторонних соглашений «свидетельствуют о том, что в период радикальных социальных изменений нередко пренебрегают точностью юридических дефиниций в угоду политическим соображениям и даже эмоциям, иногда не предвидя последствий допущенных неточностей»^[29].

Действия Российской Федерации по определению судьбы зарубежной государственной собственности.

Несмотря на то, что к началу 1992 года имелось уже два многосторонних соглашения, устанавливавших в общем-то схожие принципы безусловного выполнения международных обязательств бывшего Советского Союза, раздела его государственной собственности, находившейся за рубежом, и определивших все бывшие республики СССР, за исключением прибалтийских республик, в качестве его преемников, 3 января 1992 года появилась Нота Министерства иностранных дел РФ «О дипломатических и консульских представительствах»^[30], которая радикальным образом изменила ситуацию в урегулировании вопросов выплаты внешнего долга и раздела активов бывшего СССР. Министерство, было указано в Ноте, адресованной главам Дипломатических представительств в Москве, просило рассматривать Дипломатические и Консульские представительства Союза Советских Социалистических Республик, аккредитованные в соответствующих странах, в качестве Дипломатических и Консульских представительств Российской Федерации, а их глав – в качестве глав Дипломатических и Консульских представительств Российской Федерации.

На деле это означало, по заключению ряда исследователей, что Российская Федерация в одностороннем порядке заявила о принадлежности ей всей бывшей советской собственности, находящейся за рубежом, предназначенной для осуществления государственных публичных функций. По сути данная Нота явилась первым документом, где был зафиксирован отказ Российской Федерации от принципа правопреемства в отношении долгов и активов бывшего СССР и если не провозглашение, то осуществление действий, свидетельствующих о том, что Россия считает возможным заявить о себе как о продолжателе бывшего СССР и собственнике всего советского имущества.

С этого момента территория бывших советских дипломатических и консульских представительств стала территорией Российской Федерации, что, по мнению В. Цыбукова и разделяющего его позицию А.М. Залиняна, предопределило несбыточность распределения этой части недвижимости СССР между бывшими советскими республиками, его правопреемниками в силу существующего в международном праве принципа lex loci rei sitae, согласно которому имущественные права определяются законом той страны, где это имущество находится. Поскольку посольства и консульства СССР стали российскими, их территория, с правовой точки зрения стала как бы продолжением территории России, и, в соответствии с этим, право собственности на это имущество должно было определяться российским законом. В качестве аргумента, подтверждающего эту точку зрения, В. Цыбуков ссылается и на lex pavillionis. Над бывшими совзагранучреждениями поднят российский флаг, а поскольку Россия получила международное признание как продолжатель СССР, ее право на совзагрансобственность не подлежит изменению^[31].

Возможно ли было подобное разрешение вопроса о собственности бывшего СССР при наличии действующих международных договоренностей о ее разделе пропорционально выплаченным долговым обязательствам?

Нельзя не согласиться с мнением вышеуказанных авторов, что в данном случае распространение признания России как продолжателя СССР и на имущественные вопросы является политикой, однако с точки зрения права, причем не только международного, но и международного частного, такая позиция далеко неоднозначна.

Вышеупомянутые принципы lex loci rei sitae и lex pavillionis суть принципы выбора права, применимого к правоотношениям сторон, однако сам по себе факт применения российского права к отношениям, возникшим вследствие возникновения спора о праве собственности на имущество, не означает, что это имущество автоматически становится российским. Сомнительность вывода о том, что Россия является собственником всего дипломатического и консульского имущества СССР исключительно на основании того, что Россия является продолжателем СССР, как это следовало из заявления МИДа РФ, подтверждают и рассмотренные далее документы.

О том, что с подобным исключением из массива находящейся за рубежом государственной собственности, занятой дипломатическими и консульскими представительствами, не согласились другие участники СНГ, свидетельствует тот факт, что эти государства настаивали на разделе посольств в соответствии с согласованным ранее и зафиксированном в международном соглашении агрегированным показателем. Россия, признавая справедливость выдвигаемых претензий, как отмечает тот же В. Цыбуков, предложила совместно использовать странами СНГ здания российских посольств или, что, по заключению автора, выглядело более реалистичным, рассмотреть возможность (там, где есть условия) сдачи в аренду отдельно стоящих строений, плата за которую шла бы в зачет долей государств-участников СНГ в собственности бывшего Союза ССР за рубежом» ^[32]. Однако предложенный Россией вариант поддержки не получил.

Этим, однако, односторонние действия Российской Федерации по определению судьбы имущества бывшего Советского Союза не ограничились. 13 января 1992 года Президиум Верховного Совета Российской Федерации принял постановление №2172-1 «О банке внешнеэкономической деятельности СССР»^[33]. В пункте 2 указанного постановления было установлено, что Внешэкономбанк СССР на территории Российской Федерации действует в соответствии с законодательством Российской Федерации и что впредь до подписания соглашения о Внешэкономбанке СССР уставный и резервный фонды банка, а также здания, сооружения и иное его имущество считаются находящимися в ведении Центрального банка Российской Федерации. Также Внешэкономбанку СССР было вменено в обязанности выполнять функции агента по обслуживанию внешнего долга и управлению активами бывшего Союза ССР и руководствоваться в своей деятельности решениями Центрального банка Российской Федерации.

Практически это означало, что Внешэкономбанк СССР переходит под юрисдикцию Российской Федерации; его имущество на территории России становится российским имуществом, отделения и представительства банка в России и за границей (вместе с их материально-технической базой и штатной численностью) переходят в ведение Внешторгбанка Российской Федерации; погашение внешнего государственного долга СССР ставится под исключительный контроль России.

Этим же постановлением было признано правопреемство Российской Федерации по обязательствам бывшего Союза ССР перед российскими физическими лицами, Правительством Российской Федерации, российскими предприятиями, организациями, учреждениями, в том числе банками, по их валютным счетам во Внешэкономбанке СССР. Отметим опять же непоследовательность в терминах, которая присутствует документах. Вновь, Россия называется правопреемником СССР, хотя уже в ряде документов и третьими государствами она признана государством-продолжателем.

Правительству Российской Федерации и Центральному банку Российской Федерации совместно с Внешэкономбанком СССР было поручено переоформить указанные обязательства, в том числе путем выпуска государственных облигаций в иностранной валюте.

В отношении остальных государств – преемников в постановлении было указано, что их доля активов и пассивов во Внешэкономбанке СССР должна быть передана специально созданной Центральным банком Российской Федерации комиссии, созданной Центральным банком Российской Федерации с участием представителей бывших республик Союза ССР. Эта же комиссия должна была решить вопрос о правопреемстве в отношении обязательств, прав и функций Внешэкономбанка СССР, вытекающих из контрактов и соглашений, находящихся в стадии использования или переговоров.

Появление постановления Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 13 января 1992 года №2172-1 «О банке внешнеэкономической деятельности СССР» послужило причиной для серьезных разногласий между Россией и остальными государствами – участниками СНГ и необходимости их урегулирования на межгосударственном уровне.

Итоговым документом, принятым по результатам многосторонних переговоров бывших республик СССР (без участия России), состоявшихся в связи с изменениями в ситуации с урегулированием проблемы внешнего долга, стало Совместное коммюнике по итогам межгосударственного консультативного совещания по вопросам создания необходимых условий для своевременного выполнения долговых обязательств бывшего Союза ССР, подписанное 25 февраля 1992 года в Киеве. Безоговорочно принятый документ подписали Азербайджан, Армения, Белоруссия, Грузия, Казахстан, Киргизия, Латвия, Молдавия, Таджикистан, Туркмения, Узбекистан, Украина. Латвия при подписании сделала оговорку: «Латвийская республика поддерживает все мероприятия, направленные на решение проблемы внешнего долга бывшего СССР. Свою долю Латвийская Республика определит в переговорах с правопреемником СССР». Туркмения подписала документ с учетом замечания. Эстонская и Литовская Республики коммюнике не подписали, их представители изложили под документом особое мнение. Позиция этих прибалтийских государств основывалась на заявлении, что они не являются преемниками бывшего СССР, однако это не означало, что они отказываются от обсуждения вопросов погашения внешнего долга и других проблем с Российской Федерацией и другими преемниками СССР.

Участники Совещания вновь указали на необходимость создания постоянно действующего Межгосударственного совета по наблюдению за обслуживанием внешней задолженности и использованию активов Союза ССР и выработки его Устава. При этом государства – участники согласились, что в указанном Совете все государства – участники должны иметь по одному равному голосу вне зависимости от их доли в активах и пассивах.

Что касается Внешэкономбанка СССР, то, по решению участников Совещания, он должен был быть выведен из-под юрисдикции Российской Федерации, наделен статусом специализированного межгосударственного банка и подчинен Межгосударственному совету. Кроме этого, банк должен был быть зарегистрирован как юридическое лицо в Национальном банке Республики Беларусь. На банк также должны были быть возложены функции уполномоченного банка по обслуживанию внешнего долга и управлению активами бывшего Союза ССР. Для эффективной работы банка по организации обслуживания внешнего долга, а также с целью получения объективной информации о поступлении платежей, было предложено составить разделительный баланс Внешэкономбанка СССР.

Относительный компромисс в этой сложной ситуации был достигнут 13 марта 1992 года, когда Арменией, Белоруссией, Грузией, Казахстаном, Киргизией, Молдавией, Россией, Таджикистаном и Украиной было подписано Соглашение о дополнениях к Договору о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР от 4 декабря 1991 года^[34]. Стороны согласились, что Внешэкономбанк сохраняет за собой права уполномоченного банка, однако в его Устав вносятся соответствующие изменения, приведенные в Приложении к данному Соглашению для придания уполномоченному банку международного характера. В приложении было определено, что Сопредседатели предложат кандидатуру заместителя председателя банка по обслуживанию внешнего долга, который будет подтвержден Межгосударственным советом. Председатель банка или заместитель председателя банка будут отвечать только перед Межгосударственным советом по вопросам обслуживания внешнего долга, определенным Меморандумом о взаимопонимании от 28 октября 1991 года, а не перед Правлением или другим органом, которому подчиняется Внешэкономбанк. Общие принципы обслуживания внешнего долга будут определяться Межгосударственным советом, а более подробные правила выполнения принципов будут разработаны Наблюдательным органом. Во Внешэкономбанке будет выделено специальное подразделение, независимое от отдельно взятого государства, отвечающее исключительно за обслуживание внешнего долга, с четко определенными полномочиями. Операции по внешнему долгу и все финансовые потоки, относящиеся к нему, будут регистрироваться отдельно, фонды по обслуживанию внешнего долга будут учитываться на отдельных счетах. Будут определены расходы по управлению задолженностью, и они будут покрываться сторонами пропорционально их долям, зафиксированным в Договоре от 4 декабря 1991 года.

Положения Коммюнике относительно вывода Внешэкономбанка СССР из-под юрисдикции Российской Федерации и его регистрации в Национальном банке Республики Беларусь, воспроизведены в Соглашении не были. Внешэкономбанк СССР остался в России.

Межгосударственный совет с полномочным представительством Сторон остался высшим органом для уполномоченного банка. Голоса полномочных представителей в Межгосударственном совете должны были быть распределены в соответствии с долями Сторон в платежах по погашению внешнего долга бывшего Союза ССР, решения Межгосударственного совета считались принятыми, если за них было отдано не менее 80 процентов голосов членов Совета, участвующих в заседании.

Тогда же был утвержден и Устав Межгосударственного совета по наблюдению за обслуживанием долга и использованием активов Союза ССР от 13 марта 1992 года^[35].

Голоса в Межгосударственном совете были распределены между его членами пропорционально долям, определенной для каждой из сторон по Договору в статье 4, то есть, позиция одно государство – один голос, сформулированная в Коммюнике, принята не была.

Узбекистан от подписания Соглашения отказался, изложив в позиции в отношении настоящего Соглашения причины своего несогласия. В качестве таковых были поименованы: разногласия в методологии разделения внешнего долга (несогласие с агрегированным показателем); несогласие с предложенным порядком принятия решений Межгосударственным советом (решения принимаются согласно ст. 3 Соглашения не менее чем 80 процентами голосов членов Совета, участвующих в заседании). Россия, имеющая 61,34 процентов голосов, имеет возможность блокировать любое решение. Кроме того, Узбекистан указал на то, что положения данного Соглашения расходятся с положениями совместного Коммюнике по итогам Межгосударственного консультативного совещания по вопросам создания необходимых условий для своевременного выполнения долговых обязательств бывшего Союза ССР, подписанного 25 февраля 1992 года в городе Киеве. Предусматривалось вывести ВЭБ СССР из-под юрисдикции Российской Федерации. Нынешнее Соглашение ограничивается лишь тем, что сопредседатели предложат кандидатуру заместителя председателя банка по вопросам обслуживания внешнего долга. Вместе с тем, было указано в позиции, это не означает отказа Республики Узбекистан от участия в погашении внешнего долга.

Целесообразность принятых Россией решений в отношении Внешэкономбанка СССР объяснялась исследователями необходимостью обеспечить его дальнейшее реальное функционирование, включая осуществление выплат по долгу, поскольку приостановка платежей могла привести к автоматическому замораживанию авуаров банка и предприятий СССР в зарубежных странах и наложению ареста на все имущество за рубежом и экспортные товары^[36].

Логичность такого заключения неочевидна. К тому же средства на счетах Внешэкономбанка никогда не рассматривались как средства, предназначенные исключительно для выплаты внешнего долга СССР, без учета того, что владельцами валютных вкладов были и оставались частные лица. 7 декабря 1992 года появляется Указ Президента РФ №1565 «О мерах по урегулированию внутреннего валютного долга бывшего Союза ССР»^[37], регламентирующего порядок признания долговых обязательств бывшего СССР и их переоформление в государственные облигации в иностранной валюте, правда, только в отношении российских резидентов.

А вот что касается средств юридических лиц – нерезидентов РФ, находившихся во Внешэкономбанке СССР, то они оказались для них недоступными. Ни в девяностые годы, ни позднее, вплоть до настоящего времени, вопрос о выплате средств в порядке переговоров и принятия соответствующего многостороннего документа разрешен не был. Ответы на вопросы: как, когда должны быть выплачены хранящиеся на счетах Внешэкономбанка денежные средства частных лиц из бывших союзных республик, получены не были, комиссия с участием представителей Центробанка и бывших союзных республик так и не была создана.

Если вспомнить положения Венской Конвенции о правопреемстве 1983 года, то надо признать, что подобное положение дел с непризнанием Россией долговых обязательств перед нерезидентами не соответствовало общей концепции этого международного документа в той части, что права частных кредиторов не должны быть ущемлены при правопреемстве государств. Не укладывалось такое избирательное отношение к долговым обязательствам и в активно отстаиваемую Российской Федерацией позицию государства – продолжателя СССР.

Многочисленные конфликты в отношении заблокированных на счетах Внешэкономбанка СССР средств вкладчиков – нерезидентов РФ привели к тому, что в 1996 году Высшим Арбитражным Судом Республики Казахстан был поставлен вопрос о целесообразности отнесения к подсудности Экономического Суда Содружества Независимых Государств споров о возмещении убытков юридических лиц Внешэкономбанком и Правительством Российской Федерации.

Однако, по заключению Экономического Суда^[38], вопросы, изложенные в запросе Высшего Арбитражного Суда Республики Казахстан, не подлежали толкованию Экономическим Судом вследствие отсутствия правовой базы отнесения к подсудности Экономического Суда Содружества Независимых Государств споров, связанных с возмещением клиентам бывшего Внешэкономбанка СССР и его филиалов убытков, возникших в связи с заблокированием валютных вкладов на их счетах.

Так, в частности, в Заключении было отмечено, что «в настоящее время не имеется многосторонних и двусторонних соглашений, решений Совета глав государств, Совета глав правительств Содружества, иных актов Содружества и его институтов, регулирующих отношения государств - участников Содружества по вопросам, связанным с решением судьбы долгов Внешэкономбанка СССР его клиентам - резидентам бывшего СССР, а также соглашений и актов Содружества, которые относили бы споры о возмещении убытков юридических и физических лиц, возникших в связи с заблокированием после распада бывшего Союза ССР Внешэкономбанком и Правительством Российской Федерации валютных счетов Внешэкономбанка СССР и его филиалов, к подсудности каких-либо судебно-арбитражных органов государств - участников Содружества либо позволяли отнести данные споры к подсудности Экономического Суда Содружества Независимых Государств; отсутствуют доказательства того, что государства - участники Содружества достигли соглашения о применении каких-либо актов законодательства бывшего Союза ССР, регламентирующих отношения, указанные в запросе Высшего Арбитражного Суда Республики Казахстан.

Решить вопрос об отнесении к подсудности Экономического Суда данной категории споров можно только после заключения государствами - участниками Содружества соглашений, регулирующих вопросы определения судьбы валютных вкладов клиентов бывшего Внешэкономбанка СССР (его филиалов) и возмещения данным лицам убытков, вызванных заблокированием их счетов».

Экономический суд СНГ, таким образом, устранился от разрешения этой задачи, сославшись на пробелы в международно-правовом регулировании и отсутствие у себя компетенции на их восполнение.

Устранились от решения вопроса о выплате валютных средств нерезидентов России, заблокированных на счетах Внешэкономбанка, и российские судебные органы, сочтя, что данные вопросы должны быть разрешены межправительственными соглашениями.

В удовлетворении исков о взыскании денежных средств с Внешэкономбанка в пользу юридических лиц – нерезидентов Российской Федерации российские арбитражные суды отказывали, мотивируя свои решения тем, что каких-либо соглашений, определяющих судьбу поступивших до 31.12.1991 валютных вкладов клиентов Внешэкономбанка и регламентирующих вопросы возмещения средств в отношении юридических лиц – резидентов стран СНГ, до настоящего времени не заключалось^[39].

Иную позицию в данном вопросе заняли государственные суды бывших советских республик. Отсутствие международных соглашений по вопросам выплаты Внешэкономбанком валютных вкладов нерезидентам РФ, не препятствовало им в принятии и рассмотрении исков о защите прав частных лиц, чьи средства были заблокированы 13 января 1992 года Постановлением №2172-1м Президиума Верховного Совета Российской Федерации.

Однако до настоящего времени эти решения не исполнены. В выдаче исполнительных листов на принудительное исполнение решений судов государств – преемников бывших республик СССР о взыскании с Внешэкономбанка СССР валютных средств, находившихся на счетах юридических лиц – нерезидентов Российской Федерации, российскими судами было отказано со ссылкой на нарушение публичного порядка.

Показательно в этом отношении определение ВАС РФ от 23 июля 2007 года №7556/07. Как усматривается из судебного акта, узбекское предприятие имело во Внешэкономбанке СССР банковский валютный счет, на котором находились денежные средства. Хозяйственный Суд города Ташкента Республики Узбекистан удовлетворил иск предприятия о взыскании с Внешэкономбанка денежных средств и процентов за неправомерное пользование чужими денежными средствами в размере 4218880,73 долларов США. Отказывая в выдаче исполнительного листа на принудительное исполнение решения узбекского суда, арбитражный суд первой инстанции руководствовался пунктом 7 части 1 статьи 244 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым арбитражный суд отказывает в признании и приведении в исполнение решения иностранного суда, поскольку его исполнение противоречило бы публичному порядку Российской Федерации. Высший Арбитражный суд РФ такое решение суда первой инстанции поддержал, указав на правомерность данного вывода и пояснив, что основанием для такого заключения послужило то обстоятельство, что вопрос о правопреемстве по внутреннему валютному долгу в отношении лиц, не являющихся резидентами Российской Федерации, остается неурегулированным. Суд сослался на то, что «Российская Федерация выступила правопреемником по всем финансовым обязательствам Внешэкономбанка СССР за исключением внутреннего валютного долга. До акта признания правопреемства в отношении указанного финансового обязательства Российская Федерация не является по нему должником. Поскольку долг перед предприятием Российской Федерацией не признан, исполнение решения Хозяйственного суда города Ташкента Республики Узбекистан приведет к противоречию с международными обязательствами Российской Федерации, что расценивается как нарушение российского публичного порядка». Довод узбекского предприятия о необходимости рассмотрения спора на основании Соглашения о порядке разрешения споров, связанных с осуществлением хозяйственной деятельности от 20.03.1992^[40] был судом отклонен со ссылкой на то, что в соответствии со статьей 1 данного Соглашения оно регулирует вопросы разрешения дел, вытекающих из договорных и иных гражданско-правовых отношений между хозяйствующими субъектами, а в данном споре затронут вопрос публичного характера о правопреемстве по внутреннему валютному долгу в отношении лиц, не являющихся резидентами Российской Федерации ^[41].

Анализ данного решения порождает ряд дискуссионных вопросов.

Во-первых, спорные правоотношения в данном деле сложились между Внешэкономбанком СССР и узбекским предприятием, то есть между двумя хозяйствующими субъектами. Порядок урегулирования такого рода споров установлен международным соглашением, участниками которого являются государства спорящих субъектов. Наличие в деле обстоятельств публичного характера, на наш взгляд, не может служить основанием для отказа от применения норм международного права, иными словами, для отказа от международных обязательств, установленных действующим международным соглашением - Соглашением о порядке разрешения споров, связанных с осуществлением хозяйственной деятельности от 20.03.1992 (Киевское соглашение).

Во-вторых, указанное соглашение относится к той категории договоров, в которых публичный порядок как основание для отказа в исполнении иностранного судебного решения вообще не упоминается. Возможно ли применение в такой ситуации положений пункта 7 части 1 статьи 244 АПК РФ, предусматривающим противоречие публичному порядку как основание для отказа в испрашиваемом исполнении иностранного судебного решения?

Анализируя проблему соотношения положений договоров о правовой помощи и Киевского соглашения о порядке исполнения иностранных решений с аналогичными нормами ГПК РФ и АПК РФ, Н.И. Марышева приходит к выводу, что при их заключении государства, скорее всего, исходили из того, что в отношениях с социалистическими странами, а позднее (применительно к Киевскому соглашению) со странами СНГ проблема публичного порядка не могла возникнуть. И далее, автор, на наш взгляд, приходит к разумному и взвешенному выводу о том, что «вопрос о возможности отказа в исполнении по мотивам публичного порядка при отсутствии в договоре такого основания отказа представляется не бесспорным с учетом публично-правовой специфики данного основания отказа в исполнении»^[42].

И, наконец, в-третьих, вывод ВАС РФ в отношении того, что, «поскольку долг перед предприятием Российской Федерацией не признан, исполнение решения Хозяйственного суда города Ташкента Республики Узбекистан приведет к противоречию с международными обязательствами Российской Федерации», к сожалению, не подкреплен ссылками на международные соглашения, из которых явствовало бы, о каких именно международных обязательствах РФ идет речь.

Нельзя не обратить внимание еще на одну немаловажную деталь. Мотивация решений арбитражных судов по вопросам перехода к Российской Федерации государственной собственности и долгов бывшего СССР базируется на концепции правопреемства, этим она отличается от последовательно закрепляемой в подавляющем большинстве российских международных документов концепции континуитета. В настоящее время международное сообщество воспринимает Российскую Федерацию как государство – продолжатель СССР, что фиксируется в действующих международных договорах ^[43]. Кроме того, позиция ВАС РФ отлична и от позиции Верховного суда РФ, который в своих решениях исходит из того, что Российская Федерация является государством - продолжателем Союза ССР. Это, в частности, отражено в решении Верховного Суда РФ от 26.02.2002 №ГКПИ2001-1660 «О признании недействительным распоряжения Правительства РФ от 15.10.1998 №1483-р^[44] ; в пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.10.2003 №5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»^[45]; в Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ от 27.02.2008 «Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2007 года»^[46].

Представляется, что единообразный подход к концептуальному определению правосубъектности Российской Федерации как к государству – продолжателю был бы более предпочтителен, как соответствующий внешнеполитическим заявлениям Российской Федерации и ее признанием международным сообществом.

Разрешение проблем раздела зарубежного имущества и погашения внешних долгов бывшего СССР в рамках СНГ.

Вернемся, однако, к проблемам урегулирования имущественных и обязательственных разногласий между бывшими советскими республиками. То, что односторонние действия Российской Федерации, предпринятые в отношении зарубежного имущества бывшего СССР, являются причиной серьезных политических разногласий, не вызывало сомнений. В этих условиях Российской Федерацией больше не предпринималось односторонних действий по определению судьбы бывшего советского имущества. Более того, с 1992 года проблемы раздела бывшего наследия СССР стали рассматриваться одновременно с вопросами по развитию и дальнейшему совершенствованию механизма деятельности Содружества Независимых государств, которое должно было стать альтернативой распавшемуся Союзу. Бывшими республиками совместно был подготовлен и представлен на рассмотрение Совета глав государств – участников СНГ пакет документов, который предопределил дальнейшие меры по формированию и функционированию этой организации и создаваемых в ее рамках органов. Среди этих документов, утвержденных 6 июля 1992 года в Москве, для настоящего исследования интерес представляет Соглашение о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом^[47], как документ, который должен был исключить негативные последствия односторонних действий Российской Федерации.

Соглашение было подписано Арменией, Белоруссией, Казахстаном, Киргизией, Молдавией, Россией, Таджикистаном, Туркменией, Украиной. Узбекистан подписал с оговоркой «С учетом необходимости пересмотра агрегированного показателя, определяющего долю государства» и внес предложение о том, чтобы Комиссия по правопреемству рассмотрела агрегированный показатель, определяющий долю государства Узбекистан в отношении внешнего долга бывшего СССР.

В очередной раз, как это уже было установлено в Договоре о правопреемстве в отношении бывшего государственного долга и активов Союза ССР от 4 декабря 1991 года и в Соглашении глав государств – участников Содружества Независимых Государств «О собственности бывшего Союза ССР за рубежом» от 30 декабря 1991 года, государства – правопреемники подтвердили право каждой Стороны на причитающуюся ей справедливую фиксированную долю имущества бывшего Союза ССР за рубежом в соответствии со шкалой фиксированных долей в активах бывшего Союза ССР на основе единого агрегированного показателя^[48] при условии выполнения обязательства участвовать в погашении и нести расходы по обслуживанию государственного внешнего долга бывшего союза ССР.

Понятие государственной собственности бывшего СССР было конкретизировано в статье 1 Соглашения и включало в себя движимую и недвижимую собственность бывшего Союза ССР за пределами его территории и инвестиции, находящиеся за рубежом, которые имелись на момент правопреемства во владении, пользовании и распоряжении бывшего Союза ССР, его государственных органов и иных структур общесоюзного значения, находившихся под его юрисдикцией или контролем.

Остальные активы (под остальными активами, согласно статье 1 Договора о правопреемстве в отношении бывшего государственного долга и активов Союза ССР от 4 декабря 1991 года, подразумевались золотовалютные фонды и резервы СССР, любые финансовые обязательства в отношении СССР другого государства, международной организации или любого иного иностранного дебитора) равно как и раздел Алмазного фонда СССР, подлежали регулированию специальным соглашением.

Важно подчеркнуть, что в вопросах распределения имущества, выделения долей в натуре Соглашение не устанавливало жестких императивных правил. На основании двусторонних и многосторонних соглашений Стороны могли осуществлять аккумулирование долей, устанавливать различные формы компенсации за причитающиеся доли, а также договариваться о совместном использовании собственности.

Соглашение также определило подходы к оценке имущества, находящегося за рубежом, а именно, необходимость привлечения к этому процессу международных аудиторских организаций. Следует также отметить, что действие Ноты Министерства иностранных дел РФ «О дипломатических и консульских представительствах» от 8 января 1992 года было нейтрализовано достигнутой и зафиксированной в статье 2 Соглашения договоренностью о том, что Стороны в приоритетном порядке произведут распределение недвижимости, используемой дипломатическими, консульскими и иными представительствами бывшего Союза ССР, а также движимости, связанной с обслуживанием этих представительств.

Серьезным достижением следует признать и то, что в Соглашении были определены подходы к разрешению возможных конфликтов, связанных с реализацией его положений. Урегулирование всех вопросов было возложено на Комиссию по правопреемству в отношении договоров, представляющих взаимный интерес, государственных архивов, государственной собственности, долгов и активов бывшего Союза ССР, созданную в соответствии с Решением Совета глав государств Содружества от 20 марта 1992 года^[49].

Что касается урегулирования спора о толковании или применении Соглашения, то предполагалось, что, по возможности, он будет решаться путем переговоров между правительствами всех Сторон, а в случае невозможности его урегулирования мирным путем, по требованию одной из Сторон спор подлежал согласно статье 7 Соглашения передаче на решение третейского суда, действующего в соответствии с Венской конвенцией 1965 года.

Для эффективной реализации положений принятого Соглашения на этом же заседании государства – участники приняли Решение о деятельности комиссии по рассмотрению комплекса вопросов, связанных с правопреемством в отношении договоров, представляющих взаимный интерес, государственных архивов, государственной собственности, долгов и активов бывшего Союза ССР, п. 2 которого было предусмотрено «поручить Комиссии по правопреемству изучить и проанализировать балансы и другие материалы Госбанка СССР, Внешэкономбанка, Международного банка экономического сотрудничества, Международного инвестиционного банка, Совзагранбанков, Гохрана СССР, Минфина СССР и других бывших союзных органов, осуществлявших по поручению союзного правительства расчеты и учет операций с иностранной валютой, золотом и другими ценностями, и представить в двухмесячный срок на рассмотрение Совета глав государств предложения по конкретному механизму раздела сумм активов, определенных Комиссией»^[50].

Однако во исполнение достигнутых вышеупомянутым Соглашением договоренностей было заключено только одно Соглашение между правительством Российской Федерации и правительством Украины о реализации права на загрансобственность бывшего СССР для целей дипломатических, консульских и торговых представительств (Ялта, 3 августа 1992 года)^[51]. B соответствии с достигнутыми договоренностями Украине подлежали передаче отдельные здания и помещения для размещения и нормального функционирования дипломатических, консульских и торговых представительств с прилегающими к ним земельными участками, а также другого имущества, связанного с их обслуживанием и эксплуатацией.

Соблюдение основного принципа: предоставление активов в обмен на выплату долгов, было зафиксировано в статье 4 Соглашения, устанавливающей, что «передача объектов будет осуществляться таким образом, чтобы не было какого-либо разрыва между реализацией права Украины на установленную для нее долю загрансобственности и выполнением ею своих обязательств по погашению и обслуживанию внешнего долга».

Все это имущество, согласно статье 1 Соглашения, должно было быть передано во владение, пользование и распоряжение Украине как часть причитающейся ей собственности, исходя из агрегированного показателя в соответствии со шкалой фиксированных долей (16,37%) в активах бывшего Союза ССР поэтапно путем подписания отдельных протоколов в счет причитающейся Украине доли - 16,37% - на основе предоставляемой необходимой документации. Во исполнение Соглашения, которое вступило в силу в день его подписания, стороны подписали один протокол, в котором определили, какое имущество и в каких странах должно быть передано в пользование Россией Украине до 1 июня 1995 года. Этим же Протоколом Стороны установили, что общий порядок и условия передачи, эксплуатации зданий и прилегающих к ним земельных участков будут определены отдельным межправительственным соглашением, которое будет подготовлено Российской Стороной (МИД России совместно с МВЭС России) и Украинской Стороной (МИД Украины) до 30 марта 1995 г., а реализация Протокола будет осуществляться созданной в этих целях Совместной комиссией, которая будет сформирована до 15 января 1995 г.^[52].

Однако других протоколов подписано не было.

Дальнейшие отношения между Российской Федерацией и Украиной по вопросам урегулирования отношений собственности строились исключительно на двусторонней основе, но до настоящего времени окончательного урегулирования этой проблемы не достигнуто.

Нельзя не упомянуть, что в некоторых исследованиях, посвященных вопросу раздела собственности бывшего СССР, делается вывод о том, что в результате заключения многосторонних соглашений о разделе государственной собственности и государственных долгов между государствами – преемниками собственность СССР за рубежом превратилась в долевую собственность ^[53].

Представляется, что такой подход к оценке сущности установленных международными договоренностями прав на зарубежную собственность не совсем верен. Термин «долевая собственность» употребляется при характеристике отношений, связанных с регулированием общей собственности. Имущество, находящееся в собственности двух или нескольких лиц, принадлежит им на праве общей собственности и является долевой, если определена доля каждого из собственников в праве. Спецификой права долевой собственности является не только то, что общее имущество разделено на доли, а и то, что распоряжение, владение и пользование этим имуществом осуществляется исключительно по соглашению всех ее участников. Кроме того, никто из участников долевой собственности не вправе устраняться от бремени его содержания.

Однако история свидетельствует о том, что эта специфика права долевой собственности в отношениях бывших советских республик по поводу загранимущества не проявилась. Не имеется документов, свидетельствующих о том, что после распада СССР фактическое использование имущества осуществлялось совместными усилиями, так же как и не имеется документов о том, что бывшие республики несли бремя содержания этого имущества в какой-либо форме. Кроме того, определить доли возможно, если определено целое. При заключении международных соглашений о разделе загранимущества из него были исключены определенные составляющие (золотовалютные резервы, финансовые обязательства дебиторов, Алмазный фонд и др.) Более того, и это следует из документов бывшего СССР и современной России, весь массив зарубежного имущества до настоящего времени не определен,. Нетрудно заметить, что в отличие от суммы долга общая стоимость зарубежной собственности ни в одном из международных документов не значится, что также, на наш взгляд, подтверждает невозможность установления долевой собственности на нее.

И еще один важный момент, на который хотелось бы обратить внимание. Имущество, находящееся за рубежом, было приобретено или создано в различные периоды существования не только Советского Союза, но и РСФСР, и Российской Империи. Поскольку Россия провозгласила себя государством – продолжателем СССР, который в свое время был объявлен государством – продолжателем РСФСР и Российской Империи, постольку имущество, ранее принадлежавшее РСФСР и Российской Империи и потому являвшееся исключительно его собственностью, разделу не подлежало. Под раздел, таким образом, подпадало только то зарубежное имущество, которое появилось в период существования союзного государства. Кроме этого, по логике вещей в состав этого имущество не следовало включать имущество, ранее, до вхождения в состав СССР, принадлежавшее некоторым республикам. Такая ситуация, в частности, сложилась с имуществом бывших прибалтийских республик.

На наш взгляд, правильнее было бы говорить о том, что первоначально заключенными многосторонними международными соглашениями по вопросам раздела активов и пассивов бывшего СССР, были установлены определенные права и обязанности республик, в результате исполнения которых, а именно, погашения внешнего государственного долга в фиксированных долях, мог быть разрешен вопрос о разделе части зарубежной собственности в той же пропорции. Однако на практике такой способ урегулирования отношений между бывшими республиками по вопросам долгов и активов реализован не был.

Анализируя проблемы, связанные с разделом государственной собственности бывшего СССР, находящейся за рубежом, нельзя не упомянуть, что после распада Союза ССР встала и проблема признания права собственности бывших республик на имущество, находящееся на территории сопредельных государств, теперь уже участниц СНГ.

В отношении этого имущества вопрос был урегулирован путем заключения в Бишкеке многостороннего Соглашения о взаимном признании прав и регулировании отношений собственности от 9 октября 1992 года^[54].

Фактически этот документ является последним документом в списке многосторонних международных договоров, принятых по вопросам урегулирования спорных отношений, касающихся собственности бывших стран – участниц СССР, ставших участницами СНГ.

Как следует из преамбулы Соглашения, оно направлено на создание правовых основ, предотвращающих взаимные претензии и гарантирующих защиту прав собственности его участников, их юридических и физических лиц, призвано содействовать налаживанию полноценных межгосударственных отношений между участниками Соглашения, в том числе путем создания условий для эффективного развития производства и сохранения единых технологических комплексов.
Практическая значимость данного документа обусловлена, в частности тем, что в нем определены принципы включения объектов движимого и недвижимого имущества в состав имущества соответствующей республики, установлен правовой режим этого имущества и урегулирован порядок разрешения возможных имущественных споров.

Так, в статье 2 Соглашении установлено, что каждая из Сторон признает права собственности другой Стороны, ее граждан и юридических лиц по отношению к расположенным на ее территории предприятиям, учреждениям, организациям и другим объектам (филиалы, доли, паи, акции и иное имущество), находившимся на 1 декабря 1990 года в ведении органов государственного управления других бывших союзных республик в составе Союза ССР, а также являвшимся собственностью других юридических и физических лиц, за исключением объектов, построенных в целях ликвидации последствий форс-мажорных обстоятельств.

Статьей 4 были взаимно признаны права на объекты социальной сферы (санатории-профилактории, дома и базы отдыха, пансионаты, гостиницы и кемпинги, туристические базы, детские оздоровительные учреждения), строительство которых осуществлялось за счет средств республиканских бюджетов других Сторон, а также средств предприятий и организаций республиканского и бывшего союзного подчинения, расположенных на территориях других сторон, являются собственностью этих Сторон или их юридических и физических лиц. Что касается регулирования имущественных вопросов военного и военно-морского значения, то оно должно было осуществляться специальными соглашениями.

Статьей 15 на собственность государств – участниц, находящуюся на территории других республик, был распространен национальный режим. Статьей 17 Соглашения было также предусмотрено, что споры между Сторонами относительно толкования и применения норм настоящего Соглашения будут разрешаться путем взаимных консультаций и переговоров на различных уровнях. Если спор не может быть урегулирован таким путем, то по требованию одной из Сторон он передается на решение Экономического суда Содружества Независимых Государств.

Следует сказать, что это Соглашение в реальности оказалась единственным из всех многосторонних соглашений, заключенных по вопросам раздела собственности бывшего СССР, которое до настоящего времени не утратило силы, и которое применяется при разрешении имущественных споров.

Что же касается исполнения других многосторонних договоров, то, несмотря на то, что принципы раздела как прав, так и обязанностей государств – преемников СССР были восприняты всеми участниками, исполнение обязательств – погашение внешнего долга СССР, осуществлялось только Российской Федерацией. Остальные государства – преемники в данном процессе не участвовали.

Исследователи называют разные причины, вследствие которых сложилась подобная ситуация. Это и тот факт, что Договор о правопреемстве от 4 декабря 1991 года подписали не все страны; и тот, что экономическая ситуация после распада СССР не позволяла бывшим союзным республикам платить по долгам Союза^[55]. По заключению Залиняна А.М., это явилось следствием того, что «должники практически не имели возможности принимать участие в обслуживании долга» ^[56]. Не исключено, что для данного утверждения имеются определенные основания (вспомним ситуацию с Внешэкономбанком СССР и блокирование счетов клиентов – нерезидентов Российской Федерации до урегулирования положения на основе международных соглашений, которые так и не были заключены).

Урегулирование проблемы раздела зарубежного советского наследия на двусторонней основе.

Однако на наш взгляд, следует акцентировать внимание на определенной политической позиции, которую стала проводить в жизнь и отстаивать Российская Федерация.

2 апреля 1993 года на заседании Парижского клуба стран-кредиторов Правительство Российской Федерации сделало заявление о признании внешних долгов бывшего СССР и подтвердило свое намерение погашать их в полном объеме. В ответном заявлении страны-кредиторы согласились приостановить действие Меморандума о взаимопонимании от 28 октября 1991 года, т.е. не требовать погашения внешнего долга бывшего СССР в отношении стран СНГ, заключивших с Россией соглашения о "нулевом варианте".

Конечным результатом встречи стало подписанное Российской Федерацией с Парижским клубом соглашение от 2 апреля 1993 года о реструктуризации платежей в погашение официальной задолженности бывшего СССР перед странами-членами Клуба, подлежавшими оплате в 1992-1993 годах. Соглашение действовало до декабря 1996 года, в 1994 году и в 1995 году задолженность бывшего СССР была реструктурирована при неизменности основных принципов ее проведения.

Внутригосударственным документом, регламентирующим завершение процедуры реструктуризации внешнего долга послужило принятое Советом Министров постановление от 23 апреля 1993 года №364 «О порядке продолжения работы по реструктуризации внешней задолженности бывшего СССР»^[57], в пункте 2 которого было предписано «принять условия базового соглашения с Парижским клубом в качестве основы для заключения соглашений с официальными кредиторами бывшего СССР, не представленными в Парижском клубе, и коммерческими банками – кредиторами бывшего СССР (Лондонский клуб)».

И, наконец, 16 ноября 1995 года во Франфурте-на-Майне Правительством Российской Федерации и членами Банковского консультативного комитета Лондонского клуба был подписан меморандум о согласованных принципах глобальной реструктуризации долга бывшего СССР Клубу на общую сумму 32.3 миллиарда долларов США, включая проценты, сроком на 25 лет с 7-летним льготным периодом.

Таким образом, следствием достигнутых международных договоренностей стало принятие на себя Россией обязательства перед западными кредиторами по погашению внешнего долга бывшего СССР в полном объеме.

Приняв на себя ответственность за погашение всего внешнего долга бывшего Союза ССР, Российская Федерация сочла это достаточным основанием и для признания своего права на все бывшие активы СССР, находящиеся за рубежом. По крайней мере, будучи единственной страной, кто практически реализовывал признанный всеми остальными государствами – преемниками и закрепленный в многосторонних международных соглашениях принцип права каждого государства – преемника на установленную для него долю загрансобственности в обмен на выполнение им своих обязательств по погашению и обслуживанию внешнего долга, она стала и той единственной страной, кто во исполнение этого принципа заявил о своем праве на зарубежное имущество.

8 февраля 1993 года был издан Указ Президента Российской Федерации №201 «О государственной собственности бывшего Союза ССР за рубежом».

Согласно этому Указу, «в целях правового обеспечения государственной собственности Российской Федерации за рубежом и в связи с подписанием Соглашения о распределении всей собственности бывшего СССР за рубежом от 6 июля 1992 года», было постановлено:

1. Российская Федерация, как государство – продолжатель Союза ССР, принимает на себя все права на недвижимую и движимую собственность бывшего СССР, находящуюся за рубежом, а также выполнение всех обязательств, связанных с использованием этой собственности.
2. Правительству Российской Федерации все вопросы, связанные с реализацией Соглашения «О собственности бывшего Союза ССР за рубежом» от 30 декабря 1991 г., решать на двусторонней основе^[58].

Одностороннее заявление России о принятии на себя всех прав и обязанностей бывшего СССР в отношении зарубежной собственности было сделано вопреки действовавшим на тот момент международным договоренностям, тем не менее, как свидетельствует история, оно было впоследствии реализовано путем заключения между Россией и бывшими советскими республиками двусторонних соглашений об урегулировании вопросов правопреемства в отношении внешнего государственного долга и активов бывшего Союза ССР.

С теоретической точки зрения можно утверждать, что это заявление базировалось на презумпции невозможности разделения правосубъектности государства применительно к его международным обязательствам и правам на его имущество вне зависимости от того, где это имущество находится. Практически этот постулат был подтвержден ратификацией парламентами стран СНГ межправительственных соглашений о передаче прав на советскую зарубежную собственность Российской Федерации в обмен на выплату части внешнего долга СССР.

При всем том в правовой литературе имеется и иная трактовка обстоятельств, вследствие которых Российская Федерация объявила себя собственником всей государственной собственности СССР, находившейся за рубежом.

Так, Т. Ушаковой, анализирующей проблемы правопреемства Республики Беларусь в отношении государственной собственности, делается вывод о том, что между Россией и ее партнерами не было единства при разработке подходов к практической реализации вопросов правопреемства в отношении зарубежной собственности. «Разногласия, как заключает автор, объяснялись наличием тенденции России сохранить за собой зарубежную собственность, опираясь на принцип континуитета. Остальные республики имели целью получить загранучреждения в зачет их доли собственности бывшего СССР за рубежом, в которой они остро нуждались для развития отношений с другими государствами, признававшими их независимость и заинтересованными в сотрудничестве. Государства — участники СНГ настаивали на скорейшем физическом разделе посольств в соответствии с агрегированным показателем, причем подразумевалось, что каждая сторона имеет право аккумулировать свои доли в каждом из посольств с тем, чтобы получить суммарную долю под посольства в той стране, которая представляет для данной республики наибольший интерес, тем более, что статья 3 Соглашения (речь идет о Соглашении о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом от 6 июня 1992 г.- Н.А. Ш) закрепила право сторон на выделение причитающейся им части собственности в натуре»^[59].

Заметим, однако, что, говоря о правах республик на долю в активах бывшего СССР, автор, к сожалению, ни разу не упоминает о корреспондирующих этим правам обязанностям по погашению внешнего государственного долга, которые также были признаны всеми участниками вышеупомянутого Соглашения, однако не выполнены ими. Поэтому вывод автора об отсутствии единства при разработке подходов к практической реализации вопросов правопреемства в отношении зарубежной собственности и признании его в качестве причины перехода всей бывшей государственной собственности СССР к России вряд ли можно признать верным.

Наверно правильнее было бы говорить о том, что причиной разногласий послужили не только тенденции России в сохранении за собой зарубежной собственности, но и пассивная позиция республик бывшего СССР в отношении исполнения ими обязательств по погашению внешнего государственного долга, согласие бывших союзных республик с политикой континуитета (за исключением Украины), вследствие признания которой бремя погашения советского внешнего долга несла только Российская Федерация.

Реализация намеченного подхода к решению проблемы – урегулированию перехода собственности бывшего СССР к России была осуществлена 9 октября 1992 года. В этот день в г. Бишкеке государствами – участниками Содружества Независимых государств было подписано Решение «О деятельности Комиссии по рассмотрению комплекса вопросов, связанных с правопреемством в отношении договоров, представляющих взаимный интерес, государственной собственности, государственных архивов, долгов и активов бывшего Союза ССР». В соответствии с этим Решением деятельность Комиссии была приостановлена; решение вопросов, связанных с правопреемством в отношении долгов и активов бывшего Союза ССР, находящихся за рубежом, было предложено решать на двусторонней основе^[60].

Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 октября 1995 года №992^[61] были утверждены соглашения между Российской Федерацией и государствами-участниками Содружества Независимых Государств об урегулировании вопросов правопреемства в отношении внешнего государственного долга и активов бывшего Союза ССР. Согласно приложенному перечню это были:

1. Соглашение между Российской Федерацией и Азербайджанской Республикой об урегулировании вопросов правопреемства в отношении внешнего государственного долга и активов бывшего Союза ССР, подписанное в г. Москве 7 сентября 1993 г. (вступило в силу 05.12.1996)

2. Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Армения об урегулировании вопросов правопреемства в отношении внешнего государственного долга и активов бывшего Союза ССР, подписанное в г. Москве 7 сентября 1993 г. (вступило в силу 30.11.1995).

3. Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Грузия об урегулировании вопросов правопреемства в отношении внешнего государственного долга и активов бывшего Союза ССР, подписанное в г. Москве 14 сентября 1993 г. (вступило в силу 01.03.2001).

4. Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан об урегулировании вопросов правопреемства в отношении внешнего государственного долга и активов бывшего Союза ССР, подписанное в г. Москве 6 сентября 1993 г.не вступило в силу).

5. Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Молдова об урегулировании вопросов правопреемства в отношении внешнего государственного долга и активов бывшего Союза ССР, подписанное в г. Москве 19 октября 1993 г.вступило в силу 09.04.1997).

6. Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов правопреемства в отношении внешнего государственного долга и активов бывшего Союза ССР, подписанное в г. Москве 17 декабря 1993 г. (не вступило в силу).

7. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан об урегулировании вопросов правопреемства в отношении внешнего государственного долга и активов бывшего Союза ССР, подписанное в г. Москве 2 ноября 1992 г. (не вступило в силу).

8. Соглашение между Российской Федерацией и Украиной об урегулировании вопросов правопреемства в отношении внешнего государственного долга и активов бывшего Союза ССР, подписанное в г. Москве 9 декабря 1994 г. (не вступило в силу).

Содержание всех этих соглашений схоже. Подтверждая необходимость скорейшего и окончательного урегулирования вопросов правопреемства в отношении внешнего государственного долга и активов бывшего Союза ССР и основываясь на положениях Договора о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР от 4 декабря 1991 года, Соглашения о дополнении к указанному Договору от 13 марта 1992 года, Соглашения о собственности бывшего СССР за рубежом от 30 декабря 1991 года и Соглашения о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом от 6 июля 1992 года, учитывая Меморандум о взаимопонимании относительно долга иностранным кредиторам Союза ССР и его правопреемников от 28 октября 1991 года и Заявления представителей правительств участвующих стран-кредиторов и Правительства Российской Федерации от 2 апреля 1993 года, сделанные в Париже, договаривающиеся Стороны соглашались, что бывшая республика СССР передает, а Российская Федерация принимает на себя обязательства по выплате соответствующей доли, определенной на основании единого агрегированного показателя, для чего республика передает Российской Федерации соответствующую долю в активах бывшего Союза ССР по состоянию на 1 декабря 1991 года.

Во всех соглашениях было зафиксировано, что «с момента вступления в силу настоящего Соглашения все вопросы между Сторонами в отношении внешнего государственного долга бывшего Союза ССР и его активов, упомянутые в Договорах и Соглашениях, которые перечислены в преамбуле настоящего Соглашения, являются полностью урегулированными». По сути, это означало, что все упомянутые в преамбуле соглашений многосторонние документы утрачивали силу.

Оценивая подобный путь урегулирования проблемы, исследователи склонны оценивать его как наиболее оптимальный^[62]. С этим выводом можно согласиться, учитывая тот факт, что вопрос о выплате внешнего долга надо было решать безотлагательно, в противном случае, Российская Федерация, равно как и остальные республики бывшего СССР, лишались доступа к международным финансовым ресурсам, а в начале 90-х годов, проблема кредитования экономики была актуальна для всего постсоветского пространства.

Предполагалось, что после подписания этих соглашений все спорные вопросы будут разрешены, однако на сегодняшний день предложенный к урегулированию «нулевой вариант» (Россия принимала на себя обязательства по уплате внешнего долга СССР бывших республик в обмен на их доли активов) остается не реализованным с Украиной.

Со времени подписания двусторонних соглашений погашение задолженности производилось Российской Федерацией, другие государства - преемники, участия в этом процессе не принимали. Исключением из этого правила стала позиция правительства Украины, отказавшегося ратифицировать «нулевой вариант». Причиной этого послужило нежелание Украины признавать Российскую Федерацию единственным государством – продолжателем бывшего СССР, имеющим право на его зарубежную собственность, вследствие чего одним из самых сложных вопросов в урегулировании российско-украинских отношений стал и до настоящего времени остается вопрос о праве собственности на зарубежное советское имущество.

Подписание в 1994 году Соглашения между Российской Федерацией и Украиной об урегулировании вопросов правопреемства в отношении внешнего государственного долга и активов бывшего Союза ССР (заключено в г. Москве 09.12.1994)^[63] ситуацию не изменило, Соглашение это в силу не вступило, вплоть до настоящего времени отношения между Россией и Украиной носят спорный характер.

Условием ратификации Украиной Соглашения 1994 года должно было стать, согласно Постановлению Верховной Рады Украины от 19 февраля 1997 года «О порядке ратификации Соглашения между Украиной и Российской Федерацией об урегулировании вопросов правопреемства по внешнему государственному долгу и активам бывшего СССР», выполнение Россией ряда условий: получение от России полной информации относительно балансовой и рыночной стоимости собственности бывшего СССР за рубежом, применительно к каждому объекту, подтвержденной заключениями международного аудита, состоянием золотого запаса и алмазного фонда бывшего СССР на 1 декабря 1991 года, состоянием балансов советских банков, находившихся в собственности бывшего СССР по состоянию на 1 декабря 1991 года, и возобновления переговоров по ее разделу^[64]. Позиция украинской стороны основана на том, что неполучение украинской стороной такой информации препятствует рассмотрению вопроса о ратификации соглашения о «нулевом варианте» раздела имущества, а также принятию Парламентом Украины обоснованного решения по данному вопросу. Исходя из того, что Соглашение о нулевом варианте не вступило в силу, Украина до настоящего времени рассматривает заключенные соглашения по вопросам деления заграничной собственности СССР действующими и подлежащими выполнению сторонами.

Со своей стороны, МИД РФ неоднократно заявлял, что Россия не намерена вести переговоры относительно долгов и активов СССР с Украиной и что Москва рассматривает этот вопрос как урегулированный. По заявлению официального представителя МИД РФ М. Камынина, при подписании соглашения от 9 декабря 1994 года, по которому Украина взяла обязательство передать, а Российская Федерация принять обязательства по выплате доли Украины во внешнем государственном долге СССР, украинская сторона обладала всей полнотой информации о размере долга и активов СССР. Неразрывной составной частью «нулевого варианта» является обязательство Украины передать, а Российской Федерации принять долю Украины в активах СССР для выплаты части внешнего долга, закрепленного за Украиной. Иных обязательств сторон по данному соглашению, включая предоставление какой-либо дополнительной информации, не зафиксировано ^[65].

Надо сказать, что в течение длительного периода времени стороны неоднократно пытались достичь компромисса в этом вопросе. В 2003 году министр иностранных дел Украины Анатолий Зленко заявил: «Мы находимся в переговорном процессе и ищем пути решения этой проблемы. Вопрос не простой, однако не теряем надежду, что он будет решен». Со своей стороны, по заявлению официального представителя МИДа РФ Александра Яковенко «с целью ускорения регулирования данной проблемы российская сторона предложила в первоочередном порядке проработать вопросы, связанные с передачей украинской стороне в пользование объектов в семи государствах при том понимании, что украинская сторона отзовет в этих странах ноту МИД Украины с просьбой не перерегистрировать собственность бывшего СССР на Российскую Федерацию»^[66].

Попытка увязать предоставление Россией украинскому правительству государственный кредит для покрытия дефицита бюджета на 2009 год с ратификацией Киевом соглашения о «нулевом варианте» и отказом Украины от зарубежной собственности бывшего Советского Союза успехом не увенчалась^[67]. Украина продолжает настаивать на выделении ее доли загрансобственности в соответствии с определенным международными соглашениями агрегированным показателем. В результате этой ситуации вопросы оформления прав собственности на зарубежное имущество Российской Федерации в ряде стран происходит только после сложных и продолжительных судебных разбирательств. В ряде государств эти вопросы все еще требуют своего разрешения.

Тем не менее,подводя итоги многолетней истории международно-правового урегулирования проблем распределения государственной собственности и погашения внешнего долга бывшего СССР, можно сказать, что в целом, за исключением российско-украинских отношений, ситуация в этой сфере приобрела определенность и стабильность.