Административно-правовое противодействие коррупции в системе государственной службы и в деятельности сотрудников полиции Российской Федерации и зарубежных государств

Проблема коррупции в различных направлениях деятельности органов государственной власти и управления приобрела в настоящее время глобальный и системный характер. Коррупция представляет собой непосредственную угрозу национальной безопасности, препятствует развитию в нашей стране институтов демократии и гражданского общества, реализации гражданами своих конституционных прав в сфере образования, здравоохранения, социального обеспечения, имущественных отношений. Кроме того, коррупция самым негативным образом сказывается на развитии экономики, а также финансовой системы и всей инфраструктуры российского государства.

Следует подчеркнуть также, что коррупция в деятельности органов внутренних дел способствует развитию организованной преступности, создает питательную почву для развития очагов экстремизма и терроризма, а также подрывает практически все государственно-правовые реформы, которые в настоящее время проводятся в нашей стране. Все эти и ряд других проблем делают объективно необходимым формирование административно-правового механизма противодействия коррупции в органах внутренних дел, как одного из важнейших правовых механизмов, которые сегодня могут и должны противостоять коррупции. Не так давно происшедшие события в станице Кущевской Краснодарского края являются ярчайшим подтверждением того, как коррупция влияет на общественный порядок и режим личной безопасности граждан.

Как показывает опыт проводимых государственно-правовых реформ, а также практика правоохранительной деятельности в сфере противодействия коррупции в органах и учреждениях системы МВД России, коррупция всегда возникает в тех сферах деятельности сотрудников, где их (сотрудников, служащих) статус детально не определен, а также не сформированы четкие административные механизмы взаимодействия с гражданами и хозяйствующими субъектами. Опыт выявления коррупции в деятельности сотрудников органов внутренних дел также показывает, что она возникает и в тех сферах, где сотрудники ОВД реализуют свои контрольно-надзорные, юрисдикционные, а также разрешительные полномочия. Именно поэтому в настоящее время административно-правовой режим деятельности органов внутренних дел, а также иных исполнительных органов насущно нуждается в совершенствовании.

Известно, что как в нашей стране, так и за рубежом, одной из основных причин роста коррупции в деятельности органов внутренних дел и иных исполнительных органов является плохое качество нормативной правовой основы их деятельности. В настоящее время приходится констатировать, что действующая законодательная, а также иная нормативная правовая база не столь оптимально, как это необходимо, регламентируют исполнительно-распорядительную деятельность органов внутренних дел и их должностных лиц. Перечисленные причины во многом носят объективный характер, но есть еще и целый ряд субъективных проблем, воздействовать на которые с помощью норм права достаточно сложно.

Нам представляется, что решение многих проблем в сфере противодействия коррупции в различных сферах государственной службы можно и нужно использовать зарубежный опыт. Связано это с тем, что целым рядом индустриально развитых зарубежных государств сформирован реально Действующий административно-правовой механизм противодействия коррупции, эффективно функционирует та или иная модель административной юстиции.

Административная юстиция, нацеленная на улучшение жизни граждан, должна решить три основополагающие задачи:

• создание эффективного (объективного, бесплатного, оперативного) механизма защиты прав и законных интересов невластного субъекта (гражданина, индивидуального предпринимателя, общественных объединений и т. п.) с сокращением затрат (времени, денег, здоровья) это субъекта;

• повышение авторитета публичных органов исполнительной власти (понижения уровня бюрократии и коррупции);

• разгрузка судов и освобождения от несвойственных им функций административно-юрисдикционного органа (информационно-аналитическая справка по теме: «Роль и место административной юстиции в системе предупреждения и пресечения коррупции в органах государственной власти и управления» Подготовленная Комиссией по противодействию коррупции Государственной Думы ФС РФ).

Для формирования института административной юстиции необходимо реализовать рекомендации Конвенций ООН и Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию Группы государств против коррупции (ГРЕКО) путем принятия федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» (пункт 11 Перечня мероприятий по реализации рекомендаций ГРЕКО, утвержденного приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 26 августа 2009 г. № 282. Далее необходимо отметить, что практически во всех зарубежных государствах создана административно-правовая и организационная основа противодействия коррупции, позволяющая снизить уровень коррупции до масштабов, не представляющих опасности для личности, общества и государства. Опыт административно-правового регулирования противодействия коррупции в полицейских службах зарубежных государств позволяет увидеть, что во многих из них имеет место разработка механизмов противодействия коррупции, которая предполагает применение комплекса правовых и организационных средств, направленных на исключение условий и причин, способствующих проявлению коррупционных рисков. В этом контексте важное направление противодействия коррупции образует формирование единых подходов к определению механизмов антикоррупционной защищенности правоохранительной деятельности. Содержание таких подходов обусловило возможность для многих зарубежных государств разработать целый ряд документов:

• модельных актов об организации проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов. Модельный акт дает возможность унифицировать процесс организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых документов в различных федеральных органах исполнительной власти;

• методических рекомендаций по организации работы по противодействию коррупции в системе государственной службы. Содержание методических рекомендаций должно составлять описание конкретных механизмов обеспечения предусмотренных антикоррупционным законодательством мер, связанных с проведением проверок достоверности представляемых гражданином персональных и иных сведений при поступлении на государственную службу; достоверности сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых публичным служащим, а также его супругом и несовершеннолетними детьми.

Необходимо подчеркнуть, что коррупция – явление межгосударственное, поэтому уровень коррупции в одной стране может влиять на уровень коррупции, а также на режим законности и правопорядка в других государствах. Следовательно для противодействия коррупции необходимо объединение усилий целого ряда государств, а также международных организаций.

Так, в настоящее время необходимо оптимизировать формы и методы осуществления взаимных консультаций по проблеме противодействия коррупции; составить банк данных об антикоррупционном законодательстве, средствах противодействия коррупции; оказывать содействие в подборе и подготовке кадров, которые могли бы участвовать в мероприятиях по противодействию коррупции, а также в разработке антикоррупционных стандартов поведения государственных служащих.

Организация административного механизма противодействия коррупции в разных видах государственной службы зарубежных государств, предполагает создание системы постоянного мониторинга: соблюдения нормативных правовых и этических требований, предъявляемых к государственным служащим; имущественного положения государственных служащих и членов их семей; исполнения должностных обязанностей государственными служащими, подверженными риску коррупционных проявлений (с возможностью устранения таких рисков); деятельности по размещению государственных заказов. Мониторинг выполнения вышеперечисленных требований предполагает разработку механизмов организации взаимодействия органа исполнительной власти с правоохранительными, налоговыми органами, а также с органами исполнительной власти, осуществляющими функции контроля и надзора.

В настоящее время необходимо отлаживать механизмы привлечения к ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения. Анализ КоАП РФ показывает, что только одной статьи (19.28 КоАП РФ), предусматривающей ответственность за незаконное вознаграждение от имени юридического лица, явно недостаточно, необходимо введение дополнительных составов административных правонарушений, которые будут предусматривать ответственность юридических лиц за нарушение предписаний Федерального закона от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции»^[10].

Как уже отмечалось, в целом ряде зарубежных государств достаточно детально определены механизмы разрешения конфликта интересов в системе государственной службы, что позволяет минимизировать коррупционные риски в административной деятельности государственных и муниципальных служащих. В настоящее время необходимо предусмотреть специальные механизмы реализации мер юридической ответственности (административной, уголовной, дисциплинарной) для членов комиссий по разрешению конфликта интересов. Для создания комплексных механизмов разрешения конфликта интересов в системе государственной службы вполне целесообразно дополнить Трудовойкодекс РФпредписаниями, касающимисяразрешения конфликта интересов для работников, которые в ходе осуществления своей трудовой деятельности взаимодействуют с государственными и муниципальными служащими.

Также, было бы вполне логично в законодательстве о противодействии коррупции, наряду с правом государственного и муниципального служащего на проведение служебного расследования для опровержения соответствующих фактов, наделить такими же правами физических и юридических лиц, чьи права и законные интересы ущемляются коррупционным поведением публичного служащего. Гражданам, которые являются участниками соответствующего производства, должна быть предоставлена возможность знакомиться со всеми материалами служебного расследования, предоставлять доказательства, быть информированными о принятых решениях, а также иметь возможность обжаловать такие решения в административном и судебном порядке.

Для снижения степени опасности коррупционных рисков в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел, а также иных исполнительных органов государственной власти необходимо создание и эффективное использование системы антикоррупционных мероприятий, которые должны включать: последовательное применение административных регламентов в служебной деятельности сотрудников; оптимальное определение прав, обязанностей, а также режима юридической ответственности; введение четких процедур принятия административных решений; использование методики анализа правовых актов на предмет коррупциогенности; разъяснение антисоциального характера коррупции и ее отрицательных последствий для общества, государства и граждан.

Коррупция в полиции России имеет свою специфику, особые формы проявления, которые обусловлены задачами, которые возложены на полицию. В этой связи, кроме общих административно-правовых средств противодействия коррупции в полиции, можно выделить и специальные средства. Для создания адекватных административно-правовых средств противодействия коррупции в полиции России, необходимо учитывать зарубежный опыт противодействия коррупции в органах полиции зарубежных государств, и в частности США. То как решаются проблема предупреждения и пресечения коррупции в полиции США, как нам кажется, может представлять для нас интерес. Имеет смысл, как нам кажется, рассмотреть данную проблему более подробно^{[7, 8]}.

Специальная комиссия по расследованию полицейской коррупции была создана американскими властями а еще в 1970 г. Комиссия подчиняется федеральным властям. В каждом штате есть подразделения этой комиссии — управления внутренних расследований. Самое крупное управление — Нью-Йоркское. Здесь на 35 тысяч полицейских приходится 700 агентов из управления внутренних расследований (в несколько раз больше, чем, например, в Москве.). Главный принцип работы таких агентов — это скрытность. Они внедряются во все полицейские подразделения с целью осуществления разведывательной деятельности.

В управлении внутренних расследований сотрудники работают не более пяти лет — их ротация происходит регулярно. Задача спецслужб: выявлять среди полицейских коррупционеров, наркоманов и тех, кто превышает должностные полномочия. Наиболее типичные нарушения, которые удается пресечь спецслужбам: хищения во время обысков, а также использование полицейского значка для получения бесплатной еды в ресторанах. При этом спецслужбы раскрывают и более серьезные коррупционные правонарушения. Так, в 2007 г. был осужден Бернард Керик — экс-комиссар полиции Нью-Йорка.

Обратим внимание на некоторые из причин, по которым проблема предупреждения и пресечения коррупции в полиции США привлекает внимание к себе. Несмотря на то, что в США полицейские и так получают достаточно высокую заработную плату – по сравнению с оплатой труда среднестатистического американца. Полицейский имеет право также на повышенную заработную плату с учетом особых факторов несения службы, таких как повышенный риск и ненормированный рабочий график. Как отмечает Л.М. Колодкин – «традиционно денежное содержание служащего полиции примерно на 1/3 превышает средний доход рабочих и служащих. Труд полицейского является престижным занятием»^[3]. Однако, несмотря на достойную по национальным меркам зарплату, полицейские США стремятся к работе по совместительству. Режим совместительства полицейских США достаточно разнообразен^[11]. Так, в шт. Миссури существует три категории сотрудников полиции, работающих по совместительству в свободное от служебной деятельности время:

• полицейские, осуществляющие по совместительству работы, непосредственно связанные с деятельностью полиции (во время работы по совместительству они носят униформу, оплата их деятельности производится из местного бюджета);

• полицейские, выполняющие работу по обеспечению безопасности, в частности по охране магазинов и т.п.;

• полицейские, занимающиеся трудовой деятельностью, не связанной со службой в полиции, например, осуществляют техническое обслуживание автомобилей, делают ремонт квартир и др. ^{[7, c. 4]}

Для сотрудников криминальной полиции действуют ограничения, запрещающие работать им в кредитно-финансовых учреждениях, а также заниматься предпринимательской деятельностью. Необходимо отметить, что запреты на занятие дополнительной работой, весьма дифференцированы и зависят от подразделения, в котором полицейский проходит службу, занимаемой должности, стажа службы, квалификации и др. Во всех случаях работы полицейского по совместительству, в свободное от основной службы время, на него распространяются требования быть постоянно готовым к выполнению своих основных служебных обязанностей. Интересно, что недобросовестная работа полицейского по совместительству может рассматриваться руководством полиции как дисциплинарный проступок.

Несмотря на то, что регулирования работы по совместительству полицейских США децентрализовано во всех штатах, к поведению полицейского предъявляются единые требования:

• дополнительная работа полицейского не должна противоречить основным задачам и направлениям деятельности полиции, а также подрывать авторитет полиции и государства;

• дополнительная работа не должна оказывать негативное воздействие на эффективное выполнение основных должностных обязанностей;

• полицейский, выполняющий работу по совместительству постоянно должен находиться на связи со своим основным подразделением ^{[7, c. 6]}.

Несоблюдение названных требований может повлечь применение к полицейскому мер дисциплинарного воздействия: запрет осуществлять совместительство или увольнение из органов полиции. Время, предоставленное для совместительства, а также оплата по совместительству весьма дифференцировано. Так, оплата труда полицейского по совместительству может колебаться от 20 до 50 дол. в час ^{[7, c. 6]}.

Анализируя опыт специальных исследований в области противодействия коррупции ^[9], представляется возможным выделить целый ряд правонарушений, создающих условиях для возникновения коррупции в полицейской среде:

• использование своего статуса, а также основанных на нем авторитета и возможностей для вмешательства в деятельность других государственных и негосударственных органов, если это не входит в круг полномочий соответствующих сотрудников и не предусмотрено законодательством;

• не предусмотренное законодательством использование своего статуса при решении вопросов, затрагивающих интересы заинтересованных лиц либо интересы членов их семьи;

• оказание не предусмотренного законодательством или необоснованного предпочтения физическим или юридическим лицам при подготовке и принятии решений по разного рода вопросам, входящих в компетенцию сотрудника ОВД;

• участие в качестве поверенных или представителей третьих лиц по делам органа, в котором данный сотрудник состоит на службе, либо по делам органов, подчиненных сотруднику, либо по делам органов, деятельность которых контролируются (или проверяется) сотрудниками ОВД.

• использование сотрудниками ОВД в личных или групповых интересах служебной и иной информации, полученной при выполнении служебных полномочий, если такая информация в соответствии с законодательством не подлежит разглашению или распространению;

• нарушение установленного законами и иными нормативными правовыми актами порядка принятия и рассмотрения заявлений, жалоб, обращений физических и юридических лиц;

• необоснованный отказ физическим и юридическим лицам в информации, предоставление которой предусмотрено федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, а также передача недостоверной или неполной информации или затягивание ее представления;

• требование от физических и юридических лиц информации, предоставление которой этими лицами не предусмотрено законами и иными нормативными правовыми актами;

• незаконное или необоснованное создание препятствий физическим и юридическим лицам в реализации их прав и законных интересов^[9].

Считаем возможным также выделить целый ряд факторов, провоцирующих коррупционные процессы в органах внутренних дел, а также иных исполнительных органах.

1. Правовой нигилизм значительной части сотрудников, циничное отношение к законам, которые они (сотрудники) призваны блюсти^[2].
2. Крайне низкий уровень денежного содержания сотрудников органов внутренних дел, иногда заставляющий «балансировать» их на уровне прожиточного минимума.
3. Назначение на руководящие или «приносящие прибыль» должности по принципу личных связей, «личной преданности» вышестоящим начальникам или за денежное вознаграждение.
4. Возможность у сотрудника использования своего служебного положения и (или) должностных полномочий в корыстных целях.

Эффективное противодействие коррупции в органах полиции, возможно, на наш взгляд, посредством осуществления следующих мер:

• достойное денежное содержание сотрудников полиции;

• антикоррупционное образование и воспитание;

• антикоррупционная экспертиза проектов правовых актов МВД России;

• мониторинг коррупционных правонарушений и отдельных их видов;

• принятие в установленном законом порядке специальных требований к лицам, претендующим на занятие высоких должностей в системе МВД России;

• поощрение сотрудников за длительное и безупречное исполнение своих полномочий, честность и неподкупность, в том числе при решении вопросов представления к государственным наградам, почетным званиям, специальным званиям и иным знакам отличия;

• развитие института общественного и парламентского контроля за деятельностью органов внутренних дел, в том числе и на основе учета общественного мнения и оценки соответствующих материалов, имеющихся в распоряжении соответствующих общественных и парламентских комиссий (советов);

• создание механизма взаимодействия между правоохранительными органами и соответствующими общественными и парламентскими комиссиями (советами) по вопросам противодействия коррупции, с учетом невмешательства этих комиссий (советов) в исключительную компетенцию правоохранительных органов;

• формирование законодательной процедуры независимой оценки и расследования фактов и материалов о коррупционных правонарушениях (проступках) в случае конфликта интересов между компетентными органами, ранее проводившими по ним проверку или расследование.

Растущая коррупция в органах внутренних дел (полиции), создала целый ряд проблем в деле обеспечения правопорядка, помимо всего прочего коррупция в ОВД снижает престиж государственного управления в Российской Федерации, как внутри страны, так и за рубежом. Коррупция, в том числе и коррупция в органах внутренних дел препятствует поступлению в экономику нашей страны иностранных инвестиций, стимулирует отток национального капитала за рубеж, создает угрозу правопорядку и безопасности государства. Коррумпированный государственный аппарат не способен противодействовать ни терроризму, ни экстремизму, ни организованной и экономической преступности. Исходя из вышеизложенного необходимо сделать вывод о том, что повышение эффективности административно-правовых и организационных средств противодействия в органах полиции представляется крайне актуальной проблемой.

Развитие в последние годы административно-правовых средств противодействия в самих органах внутренних дел вызвано тем, что коррупция может иметь место в самых различных сферах правоохранительной деятельности. Коррупция может также проявляться при нарушении норм финансового, информационного и административного права. Поэтому именно административно-правовые средства могут и должны(!) поставить барьер на пути возникновения и развития коррупции в органах внутренних дел, а также иных исполнительных органах государственной власти.

Коррупция в органах внутренних дел, а также иных исполнительных органах государственной власти носит социальный характер, имеет сложную структуру. В этой связи коррупция в органах полиции может рассматривается с экономической, политологической и правовой точки зрения. Такой подход позволит выявить различные формы коррупции, а также разработать современные средства борьбы с коррупцией в органах внутренних дел, дает возможность выявить связь полицейской коррупции с чиновничьей. Рассмотрев проблему зарождения и процветания коррупции в системе органов внутренних дел, мы можем еще раз, подытожив все вышесказанное, предложить следующие основные действия тактического характера, направленные на ослабление коррупционной угрозы в органах внутренних дел:

• активное внедрение (на разных уровнях) в сознание сотрудников органов внутренних дел идеологии неукоснительного соблюдения законов;

• изыскания возможности повышения денежного содержания до таких размеров, чтобы сотрудники милиции могли достойно содержать семью (здесь можно использовать принцип кратности по отношению к зарплатам муниципальных служащих, применяемый в США: в ряде штатов США зарплата полицейского в 1,5 раза выше среднего дохода рабочих и служащих);

• повышение эффективности кадровой политики МВД, направленной на повышение уровня профессионализма;

• обеспечение «прозрачности» назначений на руководящие должности в МВД России и достижение хотя бы минимального уровня целесообразно с точки зрения интересов службы таких назначений;

• проведение мероприятий в системе МВД России, направленных на выработку позитивного отношения к службе, закрепление у сотрудника желания честно служить в органах внутренних дел Российской Федерации.

Все перечисленное органично связано между собой и комплексное применение всех мер, ослабляющих разядающие действие коррупции в органах внутренних дел, может немного исправить ситуацию, которая с каждым днем становиться все угрожающей.