Специальные режимы государственного контроля (надзора): правовое регулирование

Голубева Татьяна Михайловна преподаватель; юридический факультет; Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования "Национальный исследовательский Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского" 603093, Россия, Нижегородская область, г. Нижний Новгород, ул. Фруктовая, 9/3 Golubeva Tat'yana Mihailovna lecturer; Faculty of Law; Federal State Autonomous Educational Institution of Higher Education 'National Research Nizhny Novgorod State University named after N.I. Lobachevsky' 603093, Russia, Nizhny Novgorod region, Nizhny Novgorod, Fruktovaya str., 9/3 golubeva_tatjana@mail.ru Другие публикации этого автора

Современная система государственного контроля (надзора) переживает переход на новый этап реформирования, связанный с качественной реализацией принятых в ходе предыдущего этапа решений. Одним из результатов реформы контроля (надзора) принято называть принятие Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».

Термин «административно-правовые режимы государственного контроля и надзора» в законе не раскрывается и в научной сфере должного внимания не получил, что подчеркивает актуальность темы исследования. Вообще если говорить об административно-правовых режимах в целом, то нельзя не согласиться с мнением А.Ф. Ноздрачева, который говорит о режимах, как об особенном виде правового регулирования в сфере административного права. Данное регулирование направлено на управленческую деятельность, правовой статус субъектов и управленческие процедуры.^{[1, с. 102]}. Соотношению понятий «режим», «правовой режим» и «административно-правовой режим» посвящено достаточное количество исследований, в том числе О.В. Зиборова ^{[2, с.400]}. Однако, специальные режимы как самостоятельный инструмент осуществления государственного контроля (надзора) исследуются впервые.

С точки зрения теории административного права, данные режимы, несомненно, связаны с общими правовыми категориями, но, тем не менее, представляют собой особый вид режима, обладающий собственными признаками. К признакам можно отнести: особую сферу действия; нормативную основу с запрещающими и обязывающими административно-правовыми нормами; особый субъектный состав (обязательными субъектами являются исполнительные органы публичной власти и их должностные лица, реализующие контрольно-надзорные полномочия), а также установление особого правового статуса данных субъектов (в зависимости от конкретного вида режима, объем прав, обязанностей и ответственности участников данных правоотношений может различаться). Еще одним признаком административно-правовых режимов государственного контроля (надзора) является набор особых режимных средств: нормативные предписания, правоприменительные акты, меры принуждения.

Таким образом, понятие административно-правовой режим государственного контроля (надзора) можно рассматривать как теоретическую и практическую правовую конструкцию. Кроме того, автором предлагается данное определение административно-правовых режимов государственного контроля (надзора) – это совокупность правовых установлений, режимных средств, определяющих порядок деятельности исполнительных органов публичной власти и их должностных лиц, реализующих контрольно-надзорные полномочия, направленных на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований и предусматривающих возможность применения мер административного принуждения, а также определяющих особый правовой статус субъектов контрольно-надзорных правоотношений.

Нельзя не согласиться с мнением В.В. Костылева, который считает режимы государственного контроля (надзора) многогранными, имеющими особую направленность, что приводит к трудностям их характеристики. ^{[3, с.235]}

В зависимости от условий, в которых устанавливается и осуществляется режим, можно выделить общий режим государственного контроля (надзора) и специальные режимы.

Как совершенно справедливо отмечает Д.Н. Бахрах, общие режимы устанавливаются при повседневной административной деятельности и регулируют типичные управленческие ситуации в обществе. Специальные режимы в сфере административно-правового регулирования устанавливаются и реализуются тогда, когда необходимы особые меры в специальных условиях, на определенной территории либо для определенных объектов (предметов). ^{[4, с. 164]}

Общий режим государственного контроля (надзора) применяется в обычных условиях, характерен для большинства видов государственного контроля (надзора). Специальные режимы государственного контроля (надзора) - это такие режимы осуществления государственного контроля (надзора), которые реализуются в специальных условиях, или устанавливаются для контроля (надзора) над специальными субъектами, или же устанавливаются там, где необходимо непрерывное участие контрольно-надзорных органов.

Специальные административно-правовые режимы государственного контроля (надзора) устанавливаются с целями: во-первых, обеспечения минимизации опасных последствий в случае несоблюдения обязательных требований, во-вторых, для сокращения плановых контрольно-надзорных мероприятий и, как следствие, снижения административной нагрузки на хозяйствующие субъекты.

В упомянутом ранее законе в главе 18 регламентируются специальные режимы государственного контроля (надзора). На сегодняшний день законодатель закрепил три таких режима: мониторинг, постоянный государственный контроль (надзор) и постоянный рейд, которые осуществляются на постоянной основе.

Законодатель относит мониторинг к дистанционному виду режимов, который осуществляется на постоянной основе. Контроль в данном случае осуществляется посредством анализа сведений об объектах контроля, полученных при использовании технических средств (аудиозапись, видеозапись, фотосъемка). Благодаря использованию дистанционных средств контроля (надзора) происходит постепенное снижение рисков аварийных ситуаций на контролируемых предприятиях, так как технические средства контроля (надзора) приходят на смену человеческому «вниманию». Кроме этого, постоянное систематическое наблюдение позволяет в режиме реального времени обнаружить нарушение (или готовящееся нарушение) обязательных требований и во время минимизировать вредные последствия. Тем самым для добросовестных хозяйствующих субъектов происходит снижение административного давления: им не нужно взаимодействовать с инспекторами контрольного (надзорного) органа и готовиться к проверкам.

Рассматриваемый вид режима государственного контроля (надзора) устанавливается при осуществлении контроля (надзора), например, в сфере обращения с животными, в области гражданской авиации и др.

Нормативно закреплен добровольный и обязательный мониторинг. Добровольный мониторинг имеет основанием установления заявление контролируемого лица, соответствующего определенным критериям, о желании заключить соглашение с контрольным (надзорным) органом.

Во-первых, контролируемое лицо должно соответствовать требованиям, предъявляемым для мониторинга при реализации конкретного вида федерального государственного контроля (надзора), например, наличие определенной инфраструктуры, соответствующие технические возможности).

Во-вторых, для осуществления мониторинга как режима государственного контроля (надзора) необходима техническая готовность к информационному взаимодействию самого контролируемого лица и контрольного (надзорного) органа. Кроме того, техническое оснащение и сопровождение мониторинга осуществляется за счет контролируемого лица.

При переходе на добровольный мониторинг контролируемое лицо освобождается от плановых проверок, что является значительным снижением давления на хозяйствующий субъект.

Однако, по мнению Е. П. Коцюрко добровольный мониторинг носит декларативный характер и на сегодняшний день не получил развития на практике. ^{[5, с.62]} Позволим себе не согласиться с данным мнением и привести следующие факты.

В 2022 году благодаря сотрудничеству Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ПАО «Газпром нефть» был запущен сервис дистанционных проверок с технологией дополненной реальности ^[6]. В данном случае государственный контроль (надзора) реализуется в дистанционном формате посредством сбора и анализа данных о выбросах (сбросов) вредных веществ, которые загрязняют окружающую среду. Данные об объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, передается напрямую в государственный реестр объектов с помощью применения автоматических средств измерения и учета показателей выбросов. Считаем эту практику весьма полезной и перспективной, так как в рамках общего режима к подобным подконтрольным объектам инспектор контрольного (надзорного) органами с плановой проверкой приходил один раз в два-три года. Данная практика позволит в режиме реального времени отслеживать и фиксировать нарушения обязательных требований и на основании данных, полученных в результате проведения мониторинга, незамедлительно прекращать опасные для человека и государства последствия.

Однако считаем необоснованным положение, в соответствии с которым контролируемое лицо должно за собственные средства обеспечивать себя оборудованием, необходимым для установления режима мониторинга. Для повышения эффективности и результативности государственного контроля (надзора), на наш взгляд, переход от плановых проверок к постоянному мониторингу должен стимулироваться и поощряться и тем более обеспечиваться материально.

Постоянный государственный контроль (надзор) законодательно закрепляется как еще один специальный режим государственного контроля (надзора). В соответствии с базовым законом - это режим государственного контроля (надзора), предусматривающий возможность для инспекторов контрольных (надзорных) органов постоянно пребывать на подконтрольных объектах и совершать необходимые действия. Подконтрольными объектами в данном случае обычно являются объекты повышенной опасности.

Так, данный режим предусмотрен при реализации федерального государственного надзора в области промышленной безопасности; безопасности гидротехнических сооружений; пробирного надзора; пожарного надзора и надзора в области транспортной безопасности.

Важно отметить, что наблюдается снижение аварий со смертельным исходом на предприятиях, где установлен режим постоянного государственного контроля (надзора). Так, в сфере горнорудной и нерудной отрасли на 2021 год произошло 43 несчастных случаев со смертельным исходом, а 2022 году – 39; в сфере надзора за металлургическими и коксохимическими объектами в 2021 году - 12 несчастных случаев со смертельным исходом, в 2022 году – 6.

Установление постоянного государственного надзора в отношении объектов различных видов федерального государственного контроля не исключает организацию и проведение в отношении таких объектов внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий.

Согласимся с мнением М.М. Нахапетяна, несмотря на то, что особо опасными производственными объектами владеют юридические лица, государство также должно уделять большое внимание промышленной безопасности. ^{[7, с.64]}

Ранее для правового регулирования данного режима на конкретных объектах повышенной опасности принимались отдельные нормативные акты, регламентирующие установление и реализацию постоянного режима государственного контроля (надзора), например, на опасных производственных объектах или на гидротехнических сооружениях. Однако, данное регулирование впоследствии было изменено. Детальные нормативные правовые акты были упразднены, а правовое регулирование установления и реализации режима постоянного государственного контроля (надзора) теперь закрепляется в Положениях о виде контроля (надзора). Данное изменение считаем ошибочным. Так как установление и реализация режима постоянного государственного контроля имеет свою особую специфику, связанную с особыми подконтрольными объектами, со специальными условиями, с возможным ограничением прав и интересов хозяйствующих субъектов в процессе реализации данного режима.

Таким образом, на наш взгляд, нормативное регулирование режима постоянного государственного контроля (надзора) должно осуществлять посредством принятия отдельного постановления Правительства, в котором содержались бы все особенности специфики данного режима.

К специальным режимам государственного контроля (надзора) относится постоянный рейд, при котором инспектор контрольного (надзорного) органа постоянно находится на специальных контрольных пунктах или перемещается по определенной территории (акватории).

Постоянный рейд может устанавливаться при контроле (надзоре) на автомобильном, городском наземном транспорте и электротранспорте, в области гражданской авиации, в области торгового мореплавания и внутреннего водного транспорта, а также в сфере безопасности дорожного движения.

Решением контрольного (надзорного) органа устанавливаются пункты контроля над территорией или акваторией. На данных территориях или акваториях осуществляется постоянный рейд в отношении транспортных средств, производственных объектов, деятельности или действий граждан и организаций.

Не согласимся с мнением М.М. Исаева, что данный режим государственного контроля (надзора) обнуляет усилия по снижению избыточного административного давления на хозяйственные субъекты, так как постоянный рейд устанавливается на критически важных подконтрольных объектах, где несоблюдение обязательных требований в процессе осуществления хозяйственной деятельности может привести к большим рискам причинения вреда человеку и государству в целом. ^{[8, с.35]}

Таким образом, действующим законодательством к специальным режимам государственного контроля (надзора) отнесены только те режимы, которые осуществляются постоянно.

Однако считаем эту позицию не отвечающей современным тенденциям в сфере контрольно-надзорной деятельности и предлагаем законодательно закрепить действие временных режимов государственного контроля (надзора), действие которых ограничено конкретным сроком. К таким режимам, по нашему мнению, относятся контроль (надзор) во время действия экспериментальных правовых режимов в сфере цифровых инноваций, мораторий на осуществление проверок и эксперимент по дистанционному промышленному контролю.

Мораторий на осуществление проверок связан с освобождением от проведения плановых проверок для субъектов малого и среднего бизнеса и осуществлением плановых проверок в отношении объектов чрезвычайно высокого и высокого риска, а также опасные производственные объекты II класса опасности и гидротехнические сооружения II класса. Кроме того, в некоторых случаях предусмотрена замена планового (надзорного) мероприятия профилактическим визитом.

Согласимся с мнением А.В. Мартынова и В.В. Черникова, что благодаря мониторингу должно происходить снижение излишнего административного давления контрольных (надзорных) органов на некоторые субъекты предпринимательской деятельности путем отказа от проведения плановых и внеплановых контрольно-надзорных мероприятий. ^{[9, с.126]}. Кроме того, считаем опыт реализации моратория успешным и видим в этом дальнейшее развития реформы контроля (надзора): уход от сплошных проверок для субъектов мелкого и среднего предпринимательства (мораторий) и активное внедрение инструментов профилактики и самоконтроля для данного вида участников хозяйственной деятельности.

Также по нашему мнению к специальным режимам государственного контроля (надзора), осуществляющимся на временной основе, относится эксперимент по применению дистанционного контроля в области промышленной безопасности.

Данный эксперимент проводится с 1 февраля 2021 года и заключается в том, что на промышленных предприятиях устанавливается система дистанционного контроля промышленной безопасности, то есть множественные индикаторы и датчики, отслеживающие нарушение обязательных требований. Таким образом, становится возможным прогнозирование и раннее распознавание угроз аварийных ситуаций и, как следствие, принятие своевременных мер для прекращения угроз.

В этой связи считаем мнение ряда ученых, которые считают, что центральная цель государственного контроля (надзора) трансформируется благодаря активному внедрению современным цифровых технологий и минимизации вмешательства человека, вполне обоснованной. ^{[10, с. 89]}

Государственный контроль (надзора) также должен осуществляться и в рамках экспериментальных правовых режимов в сфере цифровых инноваций («цифровые песочницы»). Особенностью его осуществления в данном случае будет период действия данного режима контроля (надзора), который ограничен действием самого экспериментального правового режима. Кроме этого, важно понимать, что установление экспериментального правового режима может отменить действие части норм, «мешающих» апробации цифровых решений, но и ввести новые, обязательные для субъектов эксперимента. Этим обосновывается выделение данного режима государственного контроля (надзора) в самостоятельный режим. Однако, на сегодняшний день реализация «цифровых песочниц» находится на начальной стадии, и делать выводы об эффективности рассматриваемого виды режима государственного контроля (надзора) преждевременно.

В научных дискуссиях поднимается вопрос о правовой природе административно-правовых режимах государственного контроля (надзора). Не согласимся с мнением А.Д. Соколова, который относит специальные режимы государственного контроля (надзора) к контрольным (надзорным) мероприятиям. ^{[11, с.72]} В базовом законе о контроле (надзоре) указан исчерпывающий перечень контрольных (надзорных) мероприятий, и специальных режимов там нет. Кроме того, считаем, что административно-правовые режимы государственного контроля (надзора) имеют более сложный механизм функционирования, чем мероприятия или действия и обладают всеми признаками особого инструмента осуществления государственного контроля (надзора).

В заключении можно сделать следующие выводы.

Во-первых, понятие административно-правовые режимы государственного контроля (надзора) не получило должного изучения в научном мире, и соответственно исследования в данной сфере являются актуальными и своевременными.

Во-вторых, рассматриваемые режимы могут осуществляться в обычных условиях и тогда их можно обозначать как общий режим, а также в специальных условиях, на определенной территории либо в отношении особых субъектов. Такие режимы называются специальными режимами государственного контроля (надзора).

В-третьих, необходимо законодательно определять не только специальные режимы, осуществляемые на постоянной основе (мониторинг, постоянный государственный режим, постоянный рейд), но и временные режимы государственного контроля (надзора) – мораторий на осуществление проверок, эксперимент по применению дистанционного промышленного контроля, контроль (надзор) при экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций. Внесение данных изменений в действующее законодательство имеет целью структурирование правового регулирования государственного контроля (надзора), а также достижения баланса между деятельностью контрольных (надзорных) органов и экономической деятельностью хозяйствующих субъектов.