Попечительства по «охранению народного здравия» в деятельности местных органов государственной власти России в дореформенный период XIX в. (на примере южно-уральского региона)

Шайхисламов Рашит Бадретдинович ORCID: 0000-0001-6500-8343 доктор исторических наук профессор; кафедра истории России, историографии и источниковедения; Уфимский университет науки и технологий (УНиТ) 450076, Россия, г. Уфа, ул. Заки Валиди, 32 Saihislamoh Rashit Badretdinovich Doctor of History Professor; Department of Russian History, Historiography and Source Studies; Ufa University of Science and Technology (UNiT) 32 Zaki Validi str., Ufa, 450076, Russia shrbb2007@mail.ru

Кильдигушева Залия Рамилевна аспирант; кафедра истории России, историографии и источниковедения; Уфимский университет науки и технологий 450076, Россия, г. Уфа, ул. Заки Валиди, 32 Kildigusheva Zaliya Ramilevna Postgraduate student; Department of Russian History, Historiography and Source Studies; Ufa University of Science and Technology 32 Zaki Validi str., Ufa, 450076, Russia shrbb2007@mail.ru

Приоритетной задачей каждого государства является охрана здоровья населения с помощью различных инструментов власти. По сути своей здравоохранение, цель которой состоит в охране и укреплении здоровья человека, представляет собой социальную, организационную, нормативную функцию государства. В настоящее время сфера здравоохранения относится к числу приоритетных направлений социальной политики нашего государства. Существенные изменения в жизни современной России, меры по модернизации системы здравоохранения (принимаются концепции, программы, проекты), потребность в их глубоком историческом осмыслении актуализируют обоснование выбранной темы исследования. В условиях провозглашения преемственности ряда институтов Российской Федерации и Российской империи важен анализ исторического опыта. В Российском государстве эффективность и результативность государственной политики в сфере здравоохранения возможна на базе использования богатейшего опыта, накопленного нашей страной в социальной сфере. Изучение и осмысление этого опыта необходимо для совершенствования организации современного здравоохранения, в руководстве которым должны сочетаться элементы и общегосударственного, и местного подходов. В результате, помимо научно-познавательного значения, ретроспективное исследование имеет общественно-политические и практические аспекты.

Актуальность темы исследования не исчерпывается отмеченными аспектами. Многие вопросы, связанные с функционированием государственного управления в сфере здравоохранения на Южном Урале в первой половине XIX в., недостаточно разработаны и отражены в исторической литературе. В отечественной историографии существует достаточное количество работ, посвященных освещению развития различных аспектов здравоохранения в южно-уральском регионе России от ее истоков до возникновения государственной системы в этой области, в том числе в ракурсе распространения массовых инфекционных заболеваний [1 – 3; 7; 15; 23; 26; 27; 28]. Однако постановка и решение такой важнейшей социальной проблемы, как государственное попечение здравоохранения, до настоящего времени не являлось предметом непосредственного изучения. В этой связи, анализ института попечительства в сфере здравоохранения в дореформенной России и ее регионах приобретает особую актуальность, что определяет выбор темы исследования. Объектом исследования выступает социальная политика государства как совокупность основных принципов, норм и деятельности по осуществлению государственной власти. Предметом является государственная политика попечения в сфере здравоохранения.

Задача работы заключается в выявлении особенностей реализации государственной политики в сфере здравоохранения, которые являются основой эффективной и результативной деятельности системы здравоохранения.

Методологическую основу исследования представляют общенаучные методы, анализ и синтез, сравнительно-исторический и историко-типологический методы с применением системного анализа для выявления факторов, повлекших за собой расцвет попечительства в социальной политике России в первой половине XIX в.

Цель исследования – на основе комплексного научного анализа архивных и опубликованных источников исследовать исторический опыт становления и развития института попечительства в сфере здравоохранения в России на примере ее южно-уральского региона, выявить общие закономерности и региональные особенности процесса попечительства, раскрыть целостность и взаимообусловленность его составных частей.

В Росси с начала XIX в. происходит смещение акцента попечительской работы с вопросов «ухода и присмотра» (характерной для XVIII в.) к задачам государственной социальной защиты, что повлекло одновременно создание, совершенствование, оформление институционально системы попечительства. Зарождалась правовая база института попечительства, ставшая рычагом государственного регулирования в области попечительства; расширялись направления социальной политики: организационное, финансово-экономическое, кадровое, управленческое и др.

Ответственность за проведение политики попечения в сфере здравоохранения несли в разное время Министерство внутренних дел, Министерство полиции. В пределах южно-уральского региона «попечение» в этой сфере социальной политики осуществляли местные органы государственного управления: Оренбургское губернское правление, Оренбургский приказ общественного призрения, палата государственных имуществ, удельная контора, Оренбургская врачебная управа, Оренбургский губернский оспенный комитет, Оренбургский губернский комитет по прекращению холеры, Уфимский городской сиротский суд, Оренбургский губернский попечительский комитет о тюрьмах. Попечение проводили в своей деятельности также органы просвещения, городского самоуправления, сельские и волостные органы самоуправления государственных и удельных крестьян, дворянская опека.

Краткие инструкции и сведения по медицинскому делу в Оренбургской губернии содержатся в Врачебном уставе, согласно которому при Оренбургской пограничной комиссии, заведывавшей делами по управлению оренбургскими киргизами, должен был состоять врач для наблюдения за народным здоровьем, ветеринарный лекарь, ветеринарный помощник, один фельдшер, десять учеников фельдшерского искусства и оспопрививания из киргизов ^[4].

В 1811 г. губернское правление получило предписание Министерства полиции о распространении оспопрививания по всем губерниям империи. Для надлежащего контроля в губернских городах учреждались специальные комитеты в составе гражданского губернатора, вице-губернатора, губернского предводителя дворянства и инспектора врачебной управы, соответствующие комитеты во главе с уездным начальством создавались и в уездах. А с 1812 г. начал функционировать Оренбургский губернский оспенный комитет ^{[5, л.2]}.

Ознакомление с законодательным актом от 1 декабря 1848 г. №49984 «О порядке назначения медикам и фельдшерам суточных и кормовых денег за пользование холерных больных», опубликованном в «Оренбургских губернских ведомостях» 1 января 1849 г., дает представление о финансовой поддержке врачей, работающих с наиболее тяжелыми больными ^{[6, с.2]}. В тех же ведомостях от 1 – 3 января 1849 г. содержится информация о ходе эпидемической болезни холеры в Оренбургской губернии (в уездах Бирском, Уфимском, Троицком); как государство делится с населением информацией о распространении опасных заболеваний для того, чтобы уберечь и предупредить от печального исхода.

В первой половине XIX в., несмотря на поддержку государства, состояние лечебных учреждений Оренбургской губернии не соответствовало основным требованиям. Ревизия в 1822 г. заведений Приказа общественного призрения, находящихся в г. Уфе показала: помещения были малопригодны для содержания больных, в большинстве больниц отсутствовали отделения для заразных больных, на крайне низком уровне находилась техническая оснащенность. В лечебных учреждениях остро не хватало медицинских кадров: так, по состоянию на 1821 г. в Оренбургской врачебной управе состояло всего 9 врачей, несколько уездных врачей (нередко на два уезда приходился всего один врач). Из-за нехватки и крайне низкого уровня профессиональной подготовки фельдшерского персонала нередко приходилось прибегать к помощи ротных фельдшеров, стали готовить фельдшеров из крестьянской среды. Лечение в больницах было платным, следовательно, малодоступным для подавляющего населения из-за недостатка средств. Поэтому не удивительно, что официальные данные того времени показывают небольшое число обращений населения за медицинской помощью ^{[7, с. 72 – 73]}.

Но все же новые больницы открывались. Если в отчетах за 1826 – 1828 гг. отмечалось об отсутствии в уездных городах Оренбургской губернии городских больниц ^{[8, л. 2]}, то в 1843 г., как видно из отчета врачебной управы, в городах губернии (Уфе, Белебее, Бузулуке, Бугуруслане, Бугульме, Бирске, Мензелинске, Стерлитамаке, Челябинске) функционировало 9 уездных больниц. В 1833 г. в Уфе по распоряжению гражданского губернатора была открыта первая женская больница на 10 коек для бесплатного лечения бедных женщин и сирот, которая, однако, из-за нехватки финансов перестала функционировать в 1837 г. В 1821 г. был открыт Комитет попечительных о бедных в Уфе, целью которого было обеспечение призрения бедных. В ведении этого Комитета состояла бесплатная лечебница для бедных больных с родовспомогательным отделением, приют для престарелых ^{[9, с. 46]}. Согласно документу о состоянии больниц в Оренбургской губернии за 1836 г. гражданским губернатором дано предписание о необходимости оказывать врачебное пособие в больницах неимущим городским жителям без всякой платы. Но такие пособия иногда затруднительно было выполнить из-за нехватки мест в врачебном заведении. Неимущие больные для получения лекарств обязаны были представить о себе письменные удостоверения полицейским чиновникам по месту жительства, о звании и неимуществе своем, и о числе лиц содержимого ими семейства. В губернии пытаются открывать специализированные медицинские учреждения: в 1810 – 1812 гг. в Уфе впервые учрежден дом для призрения умалишенных лиц на 36 мест, который находился под присмотром члена губернской врачебной управы. В Оренбурге и Уфе были две богадельни и две тюремных больницы. Согласно ведомости 1845 г. в ведении Оренбургского приказа общественного призрения заведений и призреваемых в них было: 1. Больниц в г. Уфе – 1 (содержались 1560 душ м. п. и 44 ж. п.); в уездных городах – Бирске – 1 (содержались 46 душ м. п.); Бузулуке – 1 (содержались 93 душ м. п.); Белебее – 1 (содержались 87 душ м. п.); Мензелинске – 1 (содержались 77 душ м. п. и 1 душа ж. п.); Бугуруслане – 1 (содержались 112 душ м. п.); Челябинске – 1 (содержались 150 душ м. п.) Стерлитамаке – 1 (содержались 112 душ м. п. и 2 души ж. п.). 2. Богоделен: в г. Уфе – 1 (содержались 78 душ м. п. и 44 душ ж. п.); в г. Оренбурге, содержавшаяся на капиталы, пожертвованные коллежским ассесором Шапошниковым – 1 (содержались 3 души м. п. и 19 душ ж. п.); 3. Дома в г. Уфе: умалишенных – 1 (содержались 35 м. п. и 11 ж. п.); смирительных – 1 (содержались 20 душ м. п. и 4 души ж. п.); рабочих – 1 (содержались 5 душ м. п. и 2 души ж. п.). Всего: заведений Оренбургского приказа общественного призрения в 1845 г. было – 14, в которых содержались 2378 душ м. п. и 127 душ ж. п.^[10]. По данным начала 1860-х годов в заведениях Оренбургского приказа общественного призрения получили врачебную помощь 1153 м. п. и 207 ж. п. человек, на их содержание было употреблено было 29857 руб.^{[11, л. 273]}.

Государство также заботилось о своевременном выполнении оспенных прививок. Синодским указом от 10 октября 1804 г. всем архиереям и священникам предписывалось способствовать распространению оспопрививания ^[12], а высочайше утвержденным Положением Комитета Министров от 3 мая 1811 г. во всех губернских и уездных городах учреждались оспенные комитеты с целью употреблять для борьбы с оспой «всевозможные по местному усмотрению средства» и принимать деятельные меры против распространения этой болезни; на местах к оспопрививанию привлекались все штатные медицинские чиновники, военные врачи с состоящими в их ведении фельдшерами, а также повивальные бабки; в обязанности оспенных комитетов входило организовать обучение прививанию оспы «людей всякого звания»; на приходских священников, городских и уездных врачей, полицию возлагалось объяснение народу пользы оспопрививания ^[13]. Во всех народных и духовных училищах оспопрививание было введено в обязательном порядке. Губернаторы обязали все ведомства края озаботиться оспопрививанием и каждый квартал докладывать об успехах привития ^{[14, с. 209 – 301]}. Таким образом, данная мера становится обязательной. Вопросами борьбы с оспой в России занималось и Императорское Вольное Экономическое общество, при котором в 1824 г. открывается «V попечительское отделение о сохранении здравия человеческого и всяких домашних животных». Впервые прививка коровьей оспы в Оренбургской губернии была проведена в октябре 1803 г. Тогда в Троицком уезде прививке подверглось население деревень, принадлежавщих заводовладельцу А. А. Кнауфа ^{[15, с. 36]} После этого прививку уже стали делать другим категориям населения, однако в этом мероприятии не обошлось без неудач. Крайняя малочисленность медицинских кадров, недоверие со стороны населения мешали успешному распространению оспопрививания. Первое время проведение профилактической вакцинации и мероприятия, исходившие на сей предмет от начальства, встретили неприятие со стороны населения края, считавшего грехом, вредным и опасным делом прививки коровьей оспы. Было очевидным, что одними лишь указами и административными мерами преодолеть предубеждения и предрассудки, укоренившиеся в народе невозможно: что нужно вести так сказать санитарно-просветительскую работу среди населения. Поэтому власть обязывала городских, уездных врачей, местное духовенство разъяснять населению необходимость и пользу вакцинации. Об успехах оспопрививания говорят следующие цифры: в 1844 г. в Оренбургской губернии предохранительная оспа привита – в 1-ой половине 30326 жителям, во 2-ой половине – 29173; в 1848 г. в 1-ой половине – 23110, во второй половине – 27763; в первой половине 1849 г. – 27356, во второй половине – 25785 жителям ^{[16, л. 89 – 102, 142 – 155; 17, л. 61 – 70; 18, л. 18 – 27, 41 – 56; 19, л. 11 – 22]}.

Сферой попечения являлись медицинские меры в отношении башкирского населения. С созданием оспенного комитета появляются оспопрививатели из среды башкир. Ежегодно начальники кантонов от каждой юрты башкир направляли по одному юноше для обучения оспопрививанию, которые в период обучения освобождались от всех повинностей и содержались за счет общества, от которго были направлены. Получив знания и став оспопрививателями эти юноши возвращались в свои кантоны и бесплатно осуществляли вакцинацию населения. Первоначально они не получали никакого жалованья, лишь освобождаясь от всех повинностей в период работы. Некоторая оплата их труда была установлена только с конца 1840-х гг. В 1820-х годах в 17 кантонах башкир было всего 3 – 4 оспопрививателя, в 1830-х годах – 7 – 10, в 1840-х годах – 187; в 1847 г. – 259 оспопрививателей. В среднем на каждые 1800 человек приходился один оспопрививатель, т. е. слишком мало для решения такой важной задачи. Постепенно, но медленно наблюдался прогресс в сфере здравоохранения башкир. Сохранился «Список магометанских мальчиков, отправляемых на обучение в Казанский университет в 1835 г.», из которого следует, что в том году были отправлены обучаться 11-ти летние мальчики из башкирских кантонов ^{[20, с. 23]}.

К началу 40-х годов XIX в. относятся сведения о башкирах со званиями лекарей, окончивших Казанский университет. В это же время в медицинских участках башкирских и мишарских кантонов состояли оспопрививатели, фельдшеры и участковый врач, 5 больниц (на 140 койкомест и функционировавших в летний период). В наиболее крупные города – Уфу, Оренбург, Бугульму, Бузулук, Мензелинск направлялись повивальные бабки ^{[21, с. 157 – 159]}.

Сильнейшим толчком для активизации медицинских мероприятий и попечительных мер в сфере здравоохранения стала разразившаяся в крае эпидемия холеры в 1829 – 1830 гг. В историческом документе «Собрание актов и наблюдений…» ^[22] отмечалось, что эта болезнь была занесена в край караваном из Бухары (до этого времени холера уже бушевала в Бухаре, Хиве, киргизских степях). Действия центральной власти по противодействию приближающейся болезни отличались крайней непоследовательностью. Появившись в августе 1829 г. в Оренбурге, через месяц холера распространилась по уездам губернии и держалась в регионе до февраля 1830 г. Всего за этот период в Оренбурге холерой заболели 747 человек и умерли 130, а в целом по губернии зарегистрировано 3500 заболевших, из которых 865 умерли. Начиная с этого времени холера здесь, с небольшими перерывами на зиму, свирепствовала 17 лет ^{[23, с. 1 – 15]}. Первое время эпидемии холеры действия врачей, губернской власти были направлены на ограничение распространения эпидемии карантинными мерами, о чем говорят сохранившиеся в Национальном архиве Республики Башкортостан циркуляры Министерства внутренних дел, финансов и предписания управления Оренбургского военного губернатора о предупреждении распространения эпидемии холеры в Оренбургской губернии ^{[24, л. 10 – 720]}; предписания Оренбургского военного губернатора и копии заседаний Оренбургского губернского правления; рапорта земских судов, городничих и уездных комитетов по предохранению от холеры, о распространении холеры и мерах борьбы с ней в Оренбургской губернии ^{[25, л. 1 - 190]}. Священнослужителям губернии рекомендовалось богослужения совершать на открытом воздухе, чтобы предотвратить распространение холеры в тесных помещениях. Как видим, борьба с холерой сводилась к чрезвычайным противоэпидемическим мероприятиям, а попечение над населением в период эпидемии – медико-полицейским мерам. Среди врачей и военных, призванных на борьбу с холерой было немало исполнительных и честных людей, объяснявших о заразительности холеры и ее распространении. Тем не менее вопросы санитарной охраны населенных местностей, требования и правила санитарии регламентировались в целом все же недостаточно, которые в совокупности с отсутствием медикаментов, нехваткой врачей и больниц стали причиной высокой заболеваемости и смертности населения ^{[26, с. 160 – 165; 27, с. 56 – 594; 28]}.

В деле попечения направляющая функция принадлежала государству. Как в центре, так и в регионах происходят административные преобразования в системе управления. Реализацией попечения занимались соответствующие министерства, на местах – губернские учреждения во главе с губернаторами, опиравшимися на сеть городских и уездных структур управления. Инструментами решения попечительских задач (следовательно, и институтами попечительства) являлись ведомственные органы вышестоящих центральных учреждений, имевшие свои структуры управления. Однако наблюдались противоречия между центральными органами власти, распоряжения которых не всегда учитывали местные региональные особенности, и органами местного управления. С первых лет XIX в. в рамках существующей сословно-государственной системы толчок к развитию получили институты социальной помощи в сфере здравоохранения населения. Причем с самого начала попечение во всех областях этой сферы жизнедеятельности сводилась регламентации, опеке, контролю подопечных.