Полицейское усмотрение в условиях цифровой трансформации государственного управления

Костин Сергей Геннадьевич кандидат юридических наук старший научный сотрудник; научно-исследовательский центр; Академия управления МВД России 125171, Россия, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, 8, корп. 1 Kostin Sergei Gennad'evich PhD in Law Senior Researcher; Research Center; Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia 125171, Russia, Moscow, Zoya and Alexander Kosmodemyanskikh str., 8, building 1 sergei-k@inbox.ru Другие публикации этого автора

Проблема полицейского усмотрения является одной из ключевых в современной науке административного права и практике государственного управления. Сущность и правовая природа дискреционных полномочий, их роль в государственном управлении рассматривается учеными – специалистами в различных отраслях наук. Исследованием проблем усмотрения в административной юрисдикции занимались П.П. Серков, Ю.П. Соловей ^[1][2], С.А. Старостин ^[3], С.В. Щепалов ^[4]. Вопросы процесса усмотрения в деятельности органов внутренних дел нашли свое отражение в научных трудах Ю.Е. Аврутина ^[5], Е.С. Азаровой ^[6], А.В. Гирвиц ^[5]. Несмотря на достаточный объем научных публикаций, посвященных проблемным вопросам в исследуемой сфере, необходимо учесть, что сфера государственного управления не стоит на месте.

Правительством Российской Федерации утверждено стратегическое направление в области цифровой трансформации государственного управления (распоряжение Правительства Российской Федерации от 16 марта 2024 г. № 637) (далее стратегическое направление), целью разработки которого Президентом РФ ставилось достижение «цифровой зрелости» государственного управления («Перечень поручений по итогам конференции по искусственному интеллекту» утв. Президентом РФ 31.12.2020 № Пр-2242). Одной из главных целей стратегического направления установлено обеспечение свободного, устойчивого, безопасного информационного взаимодействия между органами государственной власти РФ и гражданами.

Цифровая трансформация подразумевает не только внедрение новых технологий и технологических решений в сферу общественных отношений, но и переход к новым механизмам управления, возможностям принципиально нового взаимодействия органов публичной власти и общества.

Таким образом, в условиях цифровой трансформации государственного управления, внедрения систем искусственного интеллекта, особую значимость приобретают вопросы развития новых форм коммуникаций между полицией и обществом, модернизации механизмов реализации дискреционных полномочий.

Актуальность темы обусловлена необходимостью научного поиска оптимального баланса между предоставлением сотрудникам полиции определенной степени свободы в принятии решений и обеспечением законности их действий в современных реалиях государственного управления.

Понятие дискреционных полномочий (от фр. discretionnale – зависящий от личного усмотрения) практически не рассматривалось в юридической литературе советского периода, поскольку предполагалось, что правоохранительная деятельность основывается на неукоснительном соблюдении законов и не допускает двоякого толкования правовых норм, а значит, в свою очередь, позволяет свести к минимуму возможность их субъективного применения.

В современном толковании термин «дискреционные полномочия» определяется как способ реализации публичной власти, когда орган или должностное лицо действует, применяя данные ему законом полномочия по собственному усмотрению. Как отмечает Ю.П. Соловей: «Административное усмотрение в деятельности полиции – это предоставленное законом должностному лицу право самостоятельного выбора в установленных рамках варианта решения управленческого вопроса или правового вопроса с учетом оценки фактических обстоятельств дела» ^[7].

А.П. Коренев определяет полицейское усмотрение как «мотивированный выбор для принятия правомерных решений и совершения действий управомоченным субъектом в рамках его компетенции для выполнения управленческих и иных задач» ^[8].

Содержательное определение, на наш взгляд, сформулировано в научном труде Ю.Е. Аврутина и А.В. Гирвиц, по мнению которых «Полицейское усмотрение представляет собой ограниченную законодательством свободу выбора его субъектами содержания и интенсивности применения мер государственного принуждения в интересах обеспечения правопорядка, охраны и защиты прав и законных интересов граждан и их объединений, в структуре которого преобладают меры непосредственного воздействия, заключающиеся в применении физической силы, специальных средств и оружия» ^[5].

Вышеизложенные дефиниции позволяют выделить основные признаки дискреционных полномочий должностных лиц, наделенных такими правами. В первую очередь, управленческое решение несмотря на свободу выбора ограничено нормами права, т.е. «разрешено все, что предусмотрено законом». Во-вторых, усмотрение основывается на внутреннем убеждении должностного лица и его компетенции.

Таким образом, полицейское усмотрение можно рассматривать как предусмотренную законом возможность сотрудника полиции принимать в установленных правовых рамках управленческое решение по своему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела.

Как пример можно привести административную деятельность полиции по предупреждению и пресечению правонарушений в сфере потребления алкогольной продукции, которая несмотря на имеющийся императивный характер, тем не менее допускает применение альтернативных методов воздействия. Сотрудники полиции наделены правом доставлять лиц в состоянии алкогольного опьянения, находящихся в общественных местах, в медицинские учреждения или специализированные организации, созданные в соответствии с требованиями Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», а также в служебные помещения ОВД (п. 14 ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»). Сотрудник полиции должен адекватно оценить ситуацию и самостоятельно определить, требуется ли человеку медицинская помощь или необходимо пресечь административное правонарушение.

Необходимо отметить, что дискреционные действия не безграничны, они чётко очерчены рамками закона и основаны на личном опыте и профессионализме. Б.В. Россинский подчеркивает, что «правовое регулирование полицейского усмотрения должно обеспечивать баланс между дискрецией и строгой регламентацией действий сотрудников полиции» ^[9].

Законодательство намеренно оставляет простор для усмотрения правоприменителя, поскольку невозможно предусмотреть все многообразие жизненных ситуаций. Как верно отметила Л.А. Мицкевич, «полицейское усмотрение рассматривается как неотъемлемый элемент правоприменительной деятельности, обеспечивающий её гибкость и эффективность» ^[10].

В то же время должностные лица, обладающие высокой степенью свободы действий, потенциально относятся к группе управления с высокими коррупционными рисками. Некомпетентность и широкое «размывание» границ полицейского усмотрения может привести к нарушению законности и произволу, что в свою очередь существенно снижает общественное доверие граждан к полиции и их поддержку. В связи с этим важнейшим вопросом является определение допустимых пределов полицейского усмотрения.

А.И. Каплунов выделяет следующие факторы, влияющие на реализацию полицейского усмотрения: правовые (нормативная база); организационные (структура органов, распределение полномочий); профессиональные (уровень подготовки сотрудников); психологические (личностные качества); социальные (общественное мнение) ^[11].

Пределы полицейских дискреционных полномочий, на наш взгляд, точно характеризует в своем научном исследовании А.В. Гирвиц, выделяя не только формально-юридические (правовой статус полиции, направления деятельности), но и юридико-аксиологические координаты (назначение полиции, принципы ее деятельности), в своей совокупности ориентирующие должностных лиц полиции на совершение определенных действий ^[12].

Как видно, все исследователи сходятся в мнении о том, что любое принимаемое должностным лицом решение должно быть ограничено нормами закона независимо от любой ситуации, должны соблюдаться права и свободы граждан. Субъект «усмотрения» обязан учитывать все обстоятельства рассматриваемой ситуации и обладать соответствующими профессиональными и этическими качествами.

Таким образом, можно выделить факторы, ограничивающие пределы дискреционных полномочий: правовые нормы; принципы законности и обоснованности; права и свободы граждан, общественные интересы; профессиональная этика.

Современные исследователи отмечают ряд проблем в реализации полицейского усмотрения. Ю.Н. Старилов подчеркивает важность «развития системы контроля за реализацией дискреционных полномочий» ^[13]. И.В. Панова отмечает «сложность обеспечения единообразия правоприменительной практики при реализации дискреционных полномочий» ^[14]. Верно отметил в своей научной работе С.П. Матвеев, что феномен усмотрения «напрямую обусловлен пробелами и недостаточным уровнем детализации нормативного регулирования» ^[15].

Законодателю, на наш взгляд, требуется обратить внимание на совершенствование механизма полицейского усмотрения. Профессор А.В. Мартынов предлагает следующие направления совершенствования: конкретизация правовых норм; развитие механизмов контроля; повышение профессионализма сотрудников; внедрение современных технологий; учет общественного мнения ^[16].

Очевидно, что в условиях быстрого изменения и развития общественных отношений в государстве, невозможно точное правовое урегулирование и конкретизация правомочных управленческих решений по всем жизненным ситуациям. И здесь, на наш взгляд, существенную помощь окажет внедрение в систему государственного управления новых технологий (на основе искусственного интеллекта), которые позволят быстрее обработать большой объем информации, выбрать наиболее оптимальное решение, а также обеспечить эффективный контроль за принятым решением.

Всестороннему и объективному исследованию теоретико-правовых основ, пределов полицейского усмотрения будет способствовать изучение зарубежного опыта, а также рассмотрение возможности адаптации успешных практик регулирования дискреционных полномочий.

Например, в США для всех полицейских США в ходе охраны правопорядка действует «правило», что степень угрозы общественного порядка он оценивает по своему усмотрению и в зависимости от своей оценки принимает решение о применении либо физической силы, либо оружия. Российским законодательством применение физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия сотрудниками полиции регламентировано федеральным законом (от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции»), отступление от требований которого в части несоблюдения запретов и ограничений может привести к уголовной ответственности.

Американская «модель» полицейского усмотрения, на наш взгляд, ведет к излишнему полицейскому насилию по отношению к гражданам. Согласно отчету Washington Post, с 2015 года от рук полиции в Соединенных Штатах погибает в среднем 988 человек в год (отчет начал формироваться в национальную базу данных таких инцидентов после скандального расстрела Майкла Брауна в Фергюсоне, штат Миссури, в 2014 году) ^[17].

Как положительный пример можно привести систему контроля в США, где полицейское усмотрение регулируется на нескольких уровнях:

1. Федеральный уровень:

конституционные ограничения;

решения Верховного суда США;

федеральные стандарты полицейской деятельности.

2. Уровень штатов:

законодательство штатов;

прецедентное право;

региональные стандарты.

3. Муниципальный уровень:

локальные нормативные акты;

правила департаментов полиции;

общественный контроль.

Как видно, американская модель характеризуется значительной степенью децентрализации и сильным влиянием судебного контроля на формирование границ полицейского усмотрения.

Особый интерес представляет опыт внедрения цифровых технологий в деятельность полиции таких стран, как Сингапур, Объединенные Арабские Эмираты и Китайская Народная Республика, где успешно реализуются концепции «умной полиции». Smart Police - это современная модель организации правоохранительной деятельности, основанная на использовании передовых цифровых технологий, больших данных, искусственного интеллекта и аналитических инструментов для повышения эффективности работы полиции.

Сингапурская модель Smart Police представляет собой уникальный технологический подход к обеспечению общественной безопасности, который характеризуется:

высокой степенью цифровизации;

комплексным использованием передовых технологий, в т.ч. технологий искусственного интеллекта;

интеграцией систем государственного управления. ^[18].

Полицейское усмотрение в Сингапуре отмечается строгой регламентацией полномочий, высоким уровнем технологического контроля, минимизацией человеческого фактора. Верно, на наш взгляд, характеризует сингапурскую модель Ж.К. Маликов, отмечает её «высокотехнологичный характер и эффективные антикоррупционные механизмы» ^[19].

Сингапурская модель Smart Police демонстрирует беспрецедентный уровень технологической интеграции в правоохранительную систему, создавая новую парадигму обеспечения общественной безопасности. Полицейское усмотрение характеризуется такими позитивным возможностями оценки ситуаций, как:

многоуровневый анализ информации;

использование машинного обучения;

автоматизированная оценка рисков;

мгновенная аналитика ситуаций.

Вышеперечисленные примеры безусловно будут интересны для российского правоприменения, особенно в части внедрения в правоохранительную деятельность инновационных процессов, опирающихся на современные цифровые технологии. В то же время необходимо критически осмысливать зарубежный опыт и адаптировать в России с учетом российской специфики и менталитета.

Цифровизация государственного управления требует от ученых-исследователей и законодателя научного поиска новых подходов к реализации дискреционных полномочий. Как верно отметил П.И. Кононов, что «цифровизация административных процедур создает новую реальность для реализации полицейского усмотрения» ^[20]. Внедрение современных технологий открывает более высокий уровень возможностей, влияющих на процесс принятия решений сотрудниками полиции.

Выделим, на наш взгляд, наиболее значимые направления для внедрения и развития технологий системы государственного управления, а также предоставляемые ими возможности применения в правоохранительной деятельности.

1. Искусственный интеллект и системы поддержки принятия решений:

анализ больших данных для оценки рисков;

предиктивная аналитика правонарушений;

автоматизированные рекомендательные системы.

2. Цифровые платформы и сервисы:

электронный документооборот;

межведомственное взаимодействие;

автоматизация рутинных процедур.

3. Технологии видеоаналитики и биометрии:

системы распознавания лиц;

автоматическая фиксация правонарушений;

мониторинг общественных мест.

Цифровизация административных процедур будет способствовать повышению объективности принимаемых решений, сокращению времени обработки информации, унификации правоприменительной практики, снижению коррупционных рисков, повышению прозрачности административных процедур.

В тоже время использование инновационных технологий имеет свои риски и проблемы их применения. В первую очередь можно выделить следующие проблемные аспекты цифровизации полицейской деятельности, такие как:

риск чрезмерной алгоритмизации принятия решений;

проблемы защиты персональных данных;

необходимость сохранения «человеческого фактора» в принятии решений;

технологические ограничения и сбои;

цифровое неравенство различных подразделений.

Необходимо отметить, что инновационная деятельность в органах внутренних дел Российской Федерации не полной мере соответствует динамике обновляющегося мира, современные технологии внедряются с большим опозданием. Кроме того, требуется формирование адекватной правовой основы, регламентирующей сферу применения информационных и коммуникационных технологий. В нормативных правовых актах важно предусмотреть:

закрепление правового статуса цифровых платформ;

регламентацию использования искусственного интеллекта;

определение границ автоматизации принятия решений;

установление требований к информационной безопасности;

защиту прав граждан в цифровой среде.

Полицейское усмотрение в условиях цифровой трансформации государственного управления приобретает новые формы и содержание. Использование цифровых технологий в правоохранительной деятельности открывает более широкие возможности в сфере охраны правопорядка. Комплексный анализ информационных массивов, выявление латентных криминогенных закономерностей, моделирование вероятностных сценариев, интеллектуальный анализ документов будут способствовать минимизации ошибок при принятии решений.

Подводя итоги, необходимо отметить, что внедрение цифровых технологий в систему государственного управления не расширит перечень дискреционных полномочий должностных лиц полиции, а может лишь выступать инструментом поддержки принятия решений. Анализ большого объема данных позволит объективно оценить любую жизненную ситуацию, оперативно отреагировать на ее изменения и предложить наиболее оптимальный «законный» путь ее разрешения. Цифровизация управленческих решений обеспечит прозрачность деятельности органов государственного управления, будет способствовать снижению коррупционных рисков и исключению фактов незаконного «полицейского усмотрения».