Запрос информации о деятельности органов власти: нужно ли отдельное регулирование?

Руколеев Виталий Александрович ORCID: 0000-0002-6879-9192 ассистент; кафедра конституционного и международного права; Уральский государственный экономический университет 620144, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. Народной Воли, 45, ауд. 750 Rukoleev Vitalii Aleksandrovich Assistant; Department of Constitutional and International Law; Ural State University of Economics 45 Narodnaya Volya str., room 750, Sverdlovsk region, Yekaterinburg, 620144, Russia v.a.rukoleev@bk.ru Другие публикации этого автора

Савоськин Александр Владимирович ORCID: 0000-0002-7112-6845 доктор юридических наук профессор; кафедра конституционного и международного права; Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Уральский государственный экономический университет» 620144, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. Народной Воли, 45, оф. 750 Savoskin Aleksandr Vladimirovich Doctor of Law Professor; Department of Constitutional and International Law; Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Education 'Ural State University of Economics' 45 Narodnaya Volya str., office 750, Sverdlovsk region, Yekaterinburg, 620144, Russia savoskinav@yandex.ru

Введение.

Исторически сложилось, что обращения в целом и прежде всего жалобы давно представлены в отечественной юриспруденции. Между тем непосредственно запросы информации появились (были нормативно обособлены) относительно недавно. Это произошло путем принятия одноименных и во многом совпадающих правовых актов – Федерального закона от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» и Федерального закона от 09 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Легализация института запроса информации о деятельности органов власти (далее – запрос информации) для лиц с общим правовым статусом, а не специальным (адвокатов, нотариусов, следователей и т.д.), была позитивно воспринята научной общественностью ^{[1, с. 3; 2, с. 49; 3, с. 22-23]} и повлекла существенную активность по направлению таких обращений. Однако в настоящий момент статистика подачи запросов информации свидетельствует об их относительно низкой популярности в отличие от традиционных видов обращений ^{[4, с. 172-173]}. Опыт взаимодействия авторов настоящей статьи с должностными лицами органов власти демонстрирует зачастую полную неосведомленность граждан о существовании соответствующего средства обеспечения доступа к сведениям, либо непонимание его специфики.

Анализ научной литературы демонстрирует интерес к отдельным разновидностям запроса информации (адвокатов ^{[5, с. 244-247; 6, с. 234-236]}, средств массовой информации ^{[7, с. 43-47]}, органов власти ^{[8, с. 103-105; 9, с. 27-34]} и т.п.). В то же время комплексных исследований, посвящённых запросу информации о деятельности органов власти практически нет. Исключение составляют труды: И. М. Конобеевской ^{[10, с. 19-24]}, В. В. Андриановой ^{[11, с. 53-55]}, И. И. Маскаевой ^{[12, с. 53-60]}, А.О. Коновалова ^{[13, с. 345-349]}. Но они, увы, существенно устарели. Исследования соотношения запросов информации и традиционных обращений также носят единичный характер ^{[14, с. 115-120]}.

Работа отражает попытку авторов комплексно сравнить запрос информации с традиционными обращениями, в частности с заявлениями, определить место запроса информации и его роль в системе обращений граждан. По итогам исследования будут сформулированы предложения по совершенствованию законодательства.

Основной текст.

Легальная дефиниция понятия «обращение гражданина» дана в пункте 1 статьи 4 Федерального закона от 02 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Из ее содержания следует, что обращение может быть подано в устной или письменной форме, а также в форме электронного документа. Адресатом обращения выступают органы власти и должностные лица. В постановлении Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 г. № 19-П дополнительно упомянуты организации, осуществляющие публично значимые функции. Исходя из текста и смысла определения Конституционного Суда РФ от 27 июня 2017 г. № 1361-О к ним относятся организации, учрежденные публично-правовым образованием, на которые прямо возложено осуществление публично значимых функций. Дефиниция включает закрытый перечень видов обращений – заявление, предложение, жалоба. Таким образом, ключевое понятие в исследуемой сфере общественных отношений раскрывается через перечисление форм, адресатов и видов обращений. Признаки же, характеризующие обращение как родовую категорию, остались вне рамок правового регулирования. Это повлекло существенное снижение потенциала конституционного права на обращение, ослабило его роль как способствующего реализации иных прав и свобод.

О неудачности достигнутого нормативного подхода к пониманию «обращение граждан» пишут многие ученые. Так, например, А. В. Савоськин и И. Ю. Остапович считают, что определение исследуемой категории не соответствует правилам логики. Примененный при конструировании дефиниции собирательный подход не позволил законодателю описать обращение граждан как обособленное общественно-правовое явление ^{[15, с. 50-51; 16, с. 249]}. Более того, специфика избранного методологического подхода подразумевает не открытый перечень элементов, а скорее исчерпывающий. Что, с одной стороны, объясняет указание закрытого перечня видов обращений, но с другой стороны, идет вразрез с массивом правовых актов и устоявшейся практикой правоприменения ^{[17, с. 29]}. С представленным мнением согласны авторы монографии «Прием граждан и рассмотрение обращений в следственных органах». На их взгляд законодатель фактически не дал определение понятия «обращение граждан» ^{[18, с. 89]} в связи с чем имеет место неопределенность в вопросе отнесения некоторых видов волеизъявлений к обращениям граждан ^{[18, с. 90]}. Гораздо категоричнее в суждениях А. Б. Абазов. Он говорит о низком уровне юридической техники, ссылаясь на наличие формального технико-юридического дефекта ^{[19, с. 171]}, поскольку определение не должно охватывать понятия, которые раскрываются в пределах норм конкретного правового акта ^{[20, с. 311; 21, с. 187-188]}. По поводу чего Н. А. Власенко подчеркивает, что в дефинициях отражаются основные признаки явлений и объектов ^{[22, с. 59-60]}. В. Ю. Туранин, размышляя над проблемами интерпретации юридической терминологии, к группе функций дефиниций относит познавательную и интерпретационную функцию. Обе предрасполагают к постижению сути правового акта, его корректному восприятии ^{[23, с. 214-215]}. Мы разделяем эти позиции. Дефиниция «обращение граждан» не лишена недостатков. Ее содержание искусственно разделяет обращения, названные в Федеральном законе от 02 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», на традиционные (универсальные) и иные. Особо это заметно на примере такого вида обращения как запрос информации.

Статья 33 Конституции РФ гарантирует каждому право обращаться в органы власти. Тематика же обращений ничем не ограничена. Это позволяет утверждать, что запрос информации - это одно из средств реализации конституционного права на обращение. Вместе с тем ни буквальный смысл статьи 33 Основного закона РФ, ни его толкование в ряде решений Конституционного Суда РФ (постановление от 18 июля 2012 г. № 19-П, определение от 21 мая 2015 г. № 1163-О, определение от 30 мая 2024 г. № 1139-О), не сводят исключительно к существованию заявлений, жалоб, предложений, предусмотренных Федеральным законом от 02 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Соответственно, запрос информации ничем не отличается, например, от судебных обращений (иска, жалобы, ходатайства) или любых других специальных видов обращений, то есть выступает еще одной специальной разновидностью обращений, которая подпадает под действие конституционной нормы, но при этом регулируется особо. Так происходит, потому что существуют родовая категория «обращения граждан» и видовая категория «иные обращения». Последняя регулируется нормативными актами, «перекрывающими» действие вышеуказанного закона.

В рассматриваемом контексте формулировка пункта 2 части 5 статьи 2 Федерального закона от 09 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» о том, что комментируемый закон «не распространяется на порядок рассмотрения государственными органами и органами местного самоуправления обращений граждан» хоть и подтверждает озвученный выше тезис, однако выглядит неудачной. Думается правильным было бы указать, что нормы Федерального закона от 02 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не распространяются на предоставление сведений по запросам граждан.

Важно осознавать, что выделение законодателем отдельных разновидностей обращений обусловлено не только объективными, но и субъективными причинами. К объективным причинам, например, можно отнести неизбежность существования специального регулирования судебных обращений (в силу специфики осуществления правосудия) или институт жалоб к уполномоченным по правам человека (в силу специфики деятельности омбудсменов). К субъективным причинам мы предлагаем отнести стремление придать особое значение какому-либо под-институту обращений граждан, либо ввести усложненный (облегченный) порядок подачи или рассмотрения некоторых видов обращений. Этот тезис хорошо демонстрирует глава 9 Федерального закона от 31 июля 2020 г. 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» где затрагиваются вопросы досудебного обжалования при осуществлении государственного контроля (надзора). Порядок существенно отличается от обжалования по правилам Федерального закона от 02 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (отличаются требования к содержанию обращения, способам его подачи, порядку рассмотрения и разрешения). Возникает вполне резонный вопрос: для чего устанавливать специальное регулирование?

На страницах юридической литературы ведутся споры о нужности унификации правового регулирования общественных отношений, связанных с реализацией права на обращение и права на информацию. Так за признание запроса информации формой обращения высказалась И. Ю. Гольтяпина. Изучив процедуру подачи и рассмотрения традиционных обращений и запросов информации, она сочла ее идентичной ^{[14, с. 118]}. Согласна с ней В. А. Мещерягина. Запрос информации, пишет исследователь, является разновидностью «классического» заявления ^{[24, с. 142-143; 25, с. 122]}. Другой ученый в своей научной работе пришел к выводу о целесообразности упорядочить систему обращений граждан, устранить дублирование ^{[26, с. 115]}. Схожей, по нашему мнению, точке зрения придерживается Е. О. Маякова. Она отмечает, что для заявлений и запросов информации характерно наличие в тексте просьбы граждан о содействии в реализации их прав и свобод. Для заявлений конкретизировать перечень возможных просьб не представляется возможным, а запрос информации может содержать только просьбу о предоставлении неких сведений о деятельности органа власти ^{[27, с. 82]}. Излишнее нагромождение правовых норм по информационному взаимодействию не благоприятствует информационной открытости для формирования доверия общества к власти ^{[28, с. 2-7; 29, с. 5-7]}. Наоборот же в обществе бытуют деструктивные формы поведения из-за трудностей ознакомления с интересующими сведениями ^{[30, с. 6]}.

Альтернативную позицию занимают Д. О. Тепляков и С. П. Степкин. Они указывают на обоснованность специального регулирования запросов информации. Ведь право на обращение видится им гарантией реализации права на информацию ^{[31, с. 170-171; 32, с. 82]}. В. В. Андрианова и И. А. Булыгина также отстаивая наличие специального регулирования поясняют, что запрос информации, супротив того же заявления, имеет своим предназначением затребовать у органа власти сведения о его деятельности, а не разрешить поставленную гражданином проблему. В заявлении гражданин должен описать обстоятельства, побудившие его обратиться в орган власти, чего не следует делать при направлении запроса информации ^{[11, с. 53-54; 33, с. 72]}.

Таким образом, текущее состояние регулирования общественных отношений, связанных с реализацией права на обращение и права на информацию, неоднозначно воспринимается в научном сообществе. На первый взгляд, объективность выделения запросов информации предполагается в соответствии с предписаниями части 4 статьи 29 Конституции РФ, гарантирующими право свободно искать и получать информацию, а субъективный фактор – представлен Концепцией открытости федеральных органов исполнительной власти, утв. Распоряжением Правительства РФ от 30 января 2014 г. № 93-р. То есть выделение запроса информации из числа традиционных обращений выглядит закономерным. И в то же время, анализ Федерального закона от 09 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» как и Федерального закона от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» показывает, что регулирование запросов информации слабо отличается от регулирования традиционных заявлений, установленного Федеральным законом от 02 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Попытаемся обосновать выдвинутый нами довод.

Во-первых, законодательная дефиниция «запрос информации» на поверку полностью совпадает с законодательной дефиницией «обращение гражданина». При этом термин «заявление» предполагает просьбу гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод и вполне подходит для запросов информации.

Во-вторых, форма запроса информации усложнена по сравнению с заявлениями номинально. Есть факультативное требование указывать номер телефон заявителя, однако его отсутствие не препятствует рассмотрению запроса информации.

В-третьих, порядок рассмотрения запросов информации и традиционных видов обращений схожи: срок регистрации три дня; срок и обязанность перенаправления семь дней; срок рассмотрения тридцать дней. Отличается срок, на который допускается продление рассмотрения запроса информации (пятнадцать дней для запросов, тридцать дней для заявлений). Разница видна в платности отдельных видов сведений, предоставляемых по запросам информации и в основаниях отказа лицу в их предоставлении. Отметим, что в соответствии с Федеральным законом от 02 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» ответы на обращения даются бесплатно. В случае же с запросами информации ответы даются бесплатно если: сведения предоставляются устно; информация размещена на официальном сайте органа власти в сети «Интернет»; сведения затрагивают права и свободы пользователя информации; сведения бесплатны согласно акту органа власти; объем сведений не превышает принятые Правительством РФ нормативы бесплатного предоставления (Постановление Правительства РФ от 24 октября 2011 г. № 860 «Об утверждении Правил взимания платы за предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»). Основания отказа в предоставлении сведений по запросу информации также шире, нежели при отказе в рассмотрении заявления. Запрос информации не удовлетворяется при наличии в его содержании просьбы: провести правовую оценку правовых актов; проанализировать деятельность органов власти, подведомственных им организаций, должностных лиц; выполнить аналитическую работу, непосредственно не связанную с защитой прав и свобод пользователя информации. Несложно заметить, что приведенные основания дают возможность властным субъектам уклониться от предоставления сведений по достаточно обширному кругу вопросов. Поэтому объем получаемых сведений по запросу информации оказывается меньшим, чем потенциальный объем сведений, который бы получил гражданин, подавая заявление. Но гражданин лишен этой возможности, а даже если он направит заявление – оно будет рассмотрено как запрос информации.

В-четвертых, ответственность за необоснованное воспрепятствование в получении гражданином сведений о деятельности органа власти по запросу информации наступает по статье 5.39 КоАП РФ, а за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан - по статье 5.59 КоАП РФ. В сопоставляемых статьях размер санкций совпадает.

Заключение.

В свете всего вышеизложенного возникает резонный вопрос: целесообразно ли специальное правовое регулирование запросов информации, если оно в большинстве своем повторят регулирование традиционных обращений? Особую остроту этому вопросу придает наша аргументация о том, что действующее регулирование скорее ограничивает право граждан на получение информации, нежели усиливает его.

Можно было бы предположить, что специальное регулирование запросов информации более выгодно органам власти, но это поверхностное утверждение. Да, в отдельных случаях оно позволяет отказать гражданину в предоставлении сведений по запросу и «упростить жизнь» органам власти. Но если рассматривать институт запроса в совокупности, то его существование невыгодно должностным лицам, так как усложняет их работу (особенно при необходимости получения платы за предоставляемые сведения).

Таким образом, мы предлагаем отказаться от дублирования и исключить нормы о запросах информации из Федерального закона от 09 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и Федерального закона от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации». Между тем мы не против самой возможности подавать заявления в целях получения информации. Особенности работы с такими обращениями вполне могут быть отражены в статье 11 «Порядок рассмотрения отдельных обращений» Федерального закона от 02 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Однако в последнем случае значимо соблюсти баланс между интересами власти и правами граждан на обращение и информацию, дабы не допустить необоснованного, с точки зрения статьи 55 Конституции РФ, ограничения этих прав.