Современное правовое регулирование административных контрольно-надзорных процедур

Морозов Сергей Андреевич ассистент кафедры административного и финансового права юридического факультета ННГУ им. Н. И. Лобачевского 603115, Россия, Нижегородская область, г. Нижний Новгород, ул. Ашхабадская, 4 Morozov Sergei Andreevich Assistant of the Department of Administrative and Financial Law of the Faculty of Law of the National Research Nizhny Novgorod State University named after N.I. Lobachevsky 603115, Russia, Nizhny Novgorod region, Nizhny Novgorod, Ashkhabadskaya str., 4 sergeymorozov@jur.unn.ru Другие публикации этого автора

Современное российское административно-правовое законодательство не является совокупностью законсервированных, неизменных правил, но напротив, представляет собой живую материю, отражающую и фиксирующую в многочисленных нормах изменения в социальной и политической жизни общества и государства, его стремление к изменениям и усложнениям. Как отмечают в своих работах С. Н. Братановский и В. А. Юсупов, «человеческое общество с самых ранних ступеней своего развития импульсирует организационные потребности» ^{[1, с. 127]}, «пространство административного правового бытия… находится в постоянном развитии, имеющем направленность от прошлого через настоящее в будущее»^{[2, с. 67]}.

По замечанию Б. В. Россинского, «административные реформы осуществляются постоянно с тех пор, как начался процесс управления государством, и подобное течение событий не закончится никогда» ^{[3, с. 3]}. Реформирование контрольно-надзорной деятельности на протяжении последних двадцати лет наглядно подтверждает данный тезис. Построение системы федеральных органов исполнительной власти, в ходе которой федеральные службы были наделены функциями по контролю и надзору (2004); принятие концепции административной реформы на 2006-2010 гг. и её реализация; паспорт приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности» (2016); проект «регуляторной гильотины» (2019-2021), в ходе которой были отменены как устаревшие более 143 тысяч обязательных требований ^[4] – одни из ярких проявлений реформ государственного контроля (надзора).

Однако наиболее заслуживающим внимания является новый закон, регулирующий контрольно-надзорную сферу управленческой деятельности – Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «О государственном контроле»), кардинально изменивший всю контрольно-надзорную деятельность. Принятие и вступление в силу указанного федерального закона повлекли существенные преобразования в формах административных контрольно-надзорных процедур, гарантиях прав и свобод граждан и организаций при проведении государственного контроля (надзора), информационном обеспечении деятельности контрольно-надзорных органов, но прежде всего – глубокие изменения нормативно-правового регулирования.

Отметим, что нормативно-правовое регулирование само по себе имеет важное значение для административных процедур государственного контроля (надзора):

во-первых, через нормативно-правовое регулирование посредством закрепления процедурных отношений, прав и обязанностей участников административной процедуры, административных действий и иных элементов, выражается регулятивная функция права;

во-вторых, необходимо отметить профилактическое воздействие установленных правил. Как отмечает А. В. Мартынов, «применение мер административного принуждения, как-то: привлечение к административной ответственности не является самоцелью административно-надзорной процедуры» ^{[5, с. 382]};

в-третьих, наличие качественных правовых норм, устанавливающих основы организации и осуществления административных контрольно-надзорных процедур, способствуют обеспечению законности при их реализации, позволяет снизить административную дискрецию ^{[6, с. 21]}.

Таким образом, масштабные преобразования в области правового регулирования организации и проведения государственного контроля (надзора), роль качественного правового регулирования в обеспечении законности и правопорядка, требуют проведения анализа существующих источников административных контрольно-надзорных процедур/

Среди авторов, изучавших различные вопросы административных процедур, необходимо отметить Ю. Н. Старилова, в своих работах настаивающего на необходимости принятия специального закона об административных процедурах; К. В. Давыдова, автора проекта федерального закона об административных процедурах; С. З. Женетль, предмет исследования которой составили административные процедуры в условиях административной реформы. Также стоит отдельно отметить монографии Л. Л. Попова (исследовавшего в том числе контрольные процедуры) и А. В. Мартынова, рассматривающего административно-надзорные процедуры как основу административно-надзорного производства. Вопросы правового регулирования отдельных видов административных процедур в региональном разрезе стали предметом диссертационного исследования Р. С. Тихого. Однако уже обозначенные нами изменения контрольно-надзорной сферы, а также тот факт, что чаще всего вопросы правового регулирования затрагиваются учёными в разрезе отдельных видов процедур, требуют нового комплексного исследования адмнистративных контрольно-надзорных процедур.

Настоящее исследование проведено с использованием совокупности как обще-, так и частнонаучных методов, среди которых считаем необходимым прежде всего обозначить применение системно-структурного метода, а также метода моделироания, что позволило нам выявить уровни нормативно-правового регулирования административных контрольно-надзорных процедур, их устроение и элементы.

В ходе исследования нами были выделены четыре уровня нормативно-правового регулирования административных процедур, реализуемых в ходе осуществления органами исполнительной власти своих функций по контролю (надзору): а) конституционно-правовой уровень; б) федеральные законы; в) подзаконные нормативные правовые акты, регламентирующие организацию и осуществление государственного контроля (надзора); г) вспомогательные и сопутствующие акты.

Рассмотрим подробнее каждый из уровней.

Конституционно-правовой уровень. Указанный уровень представлен Конституцией Российской Федерации. По мнению С.А. Авакьяна (которое сложно не поддержать), общество и общественные отношения требуют конституционно-правового оформления ^{[7, с. 25]}. Конституция Российской Федерации является актом высшей юридической силы, соблюдение при осуществлении государственного контроля и надзора установленных ею принципов, прав и свобод контролируемых лиц является важнейшей гарантией законности, а их нарушение должно влечь отмену административных актов, принимаемых органами исполнительной власти процедур по результатам осуществления государственного контроля и надзора.

А. В. Мартынов выделяет в зависимости от конституционной охраны прав и свобод человека и гражданина три сферы действия конституционно-правового регулирования административно-надзорной деятельности:

- первая сфера связана с деятельностью государственных органов исполнительной власти, осуществляющих административный надзор, по охране конституционных прав и свобод граждан и организаций, когда посредством административного надзора, реализуемого специально созданными органами – федеральными службами, обеспечиваются конституционные права и свободы граждан: на свободу передвижения, на охрану здоровья и медицинскую помощь и иные;

- вторая сфера конституционно-правового регулирования связана с соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также законных интересов организаций при осуществлении административного надзора, например, право на защиту всеми способами, не запрещёнными законом, право на получение квалифицированной юридической помощи и иные;

- третья сфера относится к закреплению в Конституции России принципов осуществления государственной власти, в том числе осуществления контрольно-надзорной деятельности, к числу которых относятся принципы, устанавливающие основы государственного устройства и принципы, закрепляющие систему и порядок функционирования государственных органов, общую компетенцию и полномочия высших органов государственной власти ^{[5, с. 159-164]}.

Федеральные законы. Говоря о федеральных законах, необходимо прежде всего отметить, что положения, регулирующие различные аспекты организации и осуществления государственного контроля и надзора, существуют в различных федеральных законах. Например, частью 7 ст. 12 Федерального конституционного закона от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» уставлены полномочия Правительства РФ относительно утверждения положений о федеральных министерствах и иных органах исполнительной власти, к каковым относится, например, ФАС России, Росреестр, Роспотребнадзор и иные контрольно-надзорные органы.

Ряд вопросов осуществления административных контрольно-надзорных процедур, (компетенция контролирующих органов, правила информационного взаимодействия, формы и методы осуществления контроля) закрепляются федеральными законами, регулирующими отдельные сферы жизнедеятельности государства и общества. Так, Бюджетным кодексом Российской Федерации регулируется осуществление государственного финансового контроля (в том числе устанавливается перечень объектов контроля), Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации вводит государственный портовый контроль за судами, находящимися в морском порту и за судами, выходящими в море, Федеральный закон от 08.11.1998 № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» регулирует контроль за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров (в том числе требования об отчётности) и так далее. В качестве одного из самых «свежих» законов необходимо отметить Федеральный закон от 14.07.2022 № 255-ФЗ «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием», регулирующего такие элементы административной процедуры осуществления контроля за соблюдением законодательства об иностранных агентах как предмет, основания проведения проверок, виды проверок.

Анализ даже такого краткого перечня приведённых актов позволяет нам сделать вывод о том, что отдельные элементы отдельных контрольно-надзорных процедур входят в сферу регулирования целого спектра федеральных законов, однако, ни один из них не определяет (да и не должен) всё содержание и структуру административной контрольно-надзорной процедуры. Очевидно, для этого необходим специальный федеральный закон, каковым сегодня в первую очередь является Федеральный закон «О государственном контроле».

Данный закон был принят во исполнение п. 1 «дорожной карты» Плана мероприятий («дорожной карты») «регуляторной гильотины» ^[8], и вступил в силу с 01.07.2021. Как ранее упоминалось нами выше, данный закон вызвал кардинальны изменения в правовом регулировании государственного контроля (надзора) и административных контрольно-надзорных процедур. К основным результатам таких преобразований относятся:

а) новый закон о государственном контроле является базовым нормативным правовым актом, регулирующим вопросы организации и реализации контрольно-надзорных процедур, полномочий контрольно-надзорных органов исполнительной власти и их должностных лиц, прав должностных лиц;

б) принятие Федерального закона «О государственном контроле» вызвало необходимость во внесении изменений в 138 федеральных законов в части регулирования организации и осуществления отдельных видов государственного контроля (Федеральный закон от 11.06.2021 № 170-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»);

в) помимо изменений на уровне федеральных законов, масштабные изменения затронули и подзаконное нормативное правовое регулирование, а именно постепенную замену административных регламентов, устанавливающих административные процедуры в контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти на положения о видах государственного контроля (надзора);

Административная контрольно-надзорная процедура реализуется в рамках своей структуры – последовательности сменяющих друг друга обязательных и факультативных стадий ^{[9, с. 118]}. Нормы Федерального закона «О государственном контроле» устанавливают правила организации и устройства каждой из стадий:

- подготовка к проведению контрольных (надзорных) мероприятий – вопросы планирования контрольных (надзорных) мероприятий, межведомственного взаимодействия контрольно-надзорных органов и органов прокуратуры и иные;

- стадия возбуждения административного дела – порядок принятия решения о проведении контрольного (надзорного) мероприятия и его оформление;

- стадия проведения контрольных (надзорных) мероприятий и оформления его результатов – регулирование собственно контрольных (надзорных) мероприятий, их форм, порядка проведения, процедурных сроков и иных вопросов. В том числе, в результате реформы увеличилось число форм государственного контроля (надзора), в том числе были внедрены новые формы, такие как мониторинговая закупка, инспекционный визит, выездное обследование ^{[10, с. 205]};

- стадия обжалования – введено обязательное досудебное обжалование, приведён перечень грубых нарушений требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора), влекущих отмену принятых актов;

- стадия исполнения решения – разрешение вопросов, связанных с исполнением решений контрольно-надзорных органов, отсрочка исполнения решений, последствия неисполнения вынесенного решения.

Таким образом, Федеральный закон «О государственном контроле» действительно регулирует практически все вопросы установления и осуществления административных контрольно-надзорных процедур, а что касается, например, обязательного досудебного обжалования и внедрения информационных технологий в контрольно-надзорную деятельность, пожалуй, стоит согласиться с мнением Д. C. Фесько, что данный закон является прорывным с позиций обеспечения прав контролируемых лиц, устанавливает новую систему координат во взаимоотношениях контрольно-надзорных органов и контролируемых лиц ^{[11, с. 163]}.

Тем не менее, говоря о новом законе, нельзя обойти вниманием «старый», тем более, продолжающий действовать как минимум до 01.01.2025. Речь идёт о Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Данным законом были устанавлены виды осуществляемого в Российской Федерации административного надзора (федеральный и региональный государственный контроль или надзор), а также элементы, выделяемые нами в контрольно-надзорных процедурах, в том числе принципы осуществления государственного контроля и надзора; порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами государственного контроля – т.е. порядок реализации контрольно-надзорной процедуры; правовой статус участников процедур, в том числе права, обязанности и ответственность органов государственного контроля (надзора), их должностных лиц, подконтрольных субъектов, гарантии защиты прав и свобод; вопросы взаимодействия органов государственной власти при проведении проверок.

Подзаконные нормативные правовые акты, регламентирующие организацию и осуществление государственного контроля (надзора). Данный уровень составляют положения о видах государственного контроля (надзора) и административные регламенты, которые детализируют различные аспекты административных контрольно-надзорных процедур.

Положения и административные регламенты являются актами, детализирующими различные практические аспекты деятельности органов исполнительной власти при осуществлении ими контрольно-надзорных функций, в том числе непосредственно предмет контроля (надзора), состав контрольных (надзорных) мероприятий и административных действий, которые могут быть реализованы в процессе осуществления контроля (надзора), полномочия должностных лиц контрольно-надзорных органов, сроки осуществления административных действий и иные.

Обязанность по принятию административных регламентов, регулирующих порядок организации и осуществления государственного контроля (надзора) установлена п. 2 ст. 2, п. 3 ст. 4 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В административных регламентах, разрабатываемых контрольно-надзорными органами в соответствии со своей компетенцией, закрепляются сроки и последовательность административных процедур, реализуемых при осуществлении вида федерального государственного контроля (надзора). Как правило, основная часть регламента содержит пять разделов: общие положения, требования к порядку осуществления государственного контроля, состав административных действий, порядок контроля за исполнением государственной функции, правила обжалования.

Административные регламенты сыграли огромное значение на заре становления системы правового регулирования контрольно-надзорных процедур. Правительством РФ разработке и внедрению административных регламентов оказывалось серьёзное внимание. По словам С. Е. Нарышкина (в период с 2004 г. по 2008 г. занимавшего должность Руководителя Аппарата Правительства – заместителя председателя Правительства РФ), «программа включает в себя внедрение около 500 административных регламентов в работе почти всех органов федеральной исполнительной власти. И за три года мы эту работу должны завершить» ^[12]. Стоит отметить, что можно говорить не только о завершении указанной работы, но и о её перевыполнении: в период 2006-2015 гг. в России органами исполнительной власти разных уровней было принято более 115,5 тысяч административных регламентов (более 550 – на уровне федеральных органов исполнительной власти) ^[13].

В соответствии с частью 2 ст. 3 Федерального закона «О государственном контроле», порядок организации и осуществления федерального государственного контроля (надзора) устанавливается положением о виде федерального государственного контроля (надзора), утверждаемым Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации. Положения состоят, как правило, из типовых 5-6 разделов, например, Положение о федеральном государственном контроле (надзоре) в сфере обращения биомедицинских клеточных продуктов состоит из 5 разделов: общие положения; управление рисками причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям при осуществлении государственного контроля; профилактика рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям; осуществление государственного контроля; обжалование решений органов государственного контроля, действий (бездействия) их должностных лиц (постановление Правительства РФ от от 30.06.2021 № 1062).

С 2021 г. ведётся планомерная работа по замене административных регламентов соответствующими положениями, в настоящее время действует около 80 положений (все они утверждены постановлениями Правительства Российской Федерации). Однако, нельзя не отметить, что в настоящее время положения не вытеснили регламенты полностью, действующими продолжают оставаться порядка 100 административных регламентов. Кроме того, при анализе действующих административных регламентов были установлены акты, которые формально не отменены, хотя соответствующее положение о виде государственного контроля (надзора) уже принято. К таким, в частности, относится административный регламент осуществления Министерством экономического развития Российской Федерации государственного надзора за деятельностью туроператоров и объединения туроператоров в сфере выездного туризма (приказ Минэкономразвития России от 04.10.2019 № 636). В 2021 г. постановлением Правительства РФ было утверждено положение о федеральном государственном контроле (надзоре) за деятельностью туроператоров и объединения туроператоров в сфере выездного туризма (постановление Правительства РФ от 30.06.2021 № 1086). На наш взгляд, данная ситуация представляет собой темпоральную коллизию нормативно-правовых актов, и несмотря на кажущуюся лёгкость в её преодолении, считаем необходимым рекомендовать федеральным органами исполнительной власти отменять неиспользуемые акты своими приказами.

Вспомогательные и сопутствующие акты. Последний уровень регулирования административных контрольно-надзорных процедур составляют подзаконные нормативные правовые акты, непосредственно не содержащие процедурных правил, но тем не менее оказывающих влияние на порядок и сроки осуществления контрольно-надзорных административных процедур.

В силу многочисленности таких актов, оставим за скобками подробную характеристику их строения, ограничившись перечислением их видов. К таким подзаконным нормативным правовым актам следует отнести:

- индикативные показатели;

- правила формирования и подготовки ежегодных планов проведения контрольных (надзорных) мероприятий;

- правила и формы взаимодействия контрольно-надзорных органов и органов прокуратуры;

- исчерпывающие перечни сведений, которые могут запрашиваться должностными лицами;

- перечни актов, содержащих обязательные требования;

- проверочные листы;

- подзаконные акты, регулирующие специальные ограничения при осуществлении государственного контроля (надзора).

Рассмотрев систему источников, регулирующих административные контрольно-надзорные процедуры, нельзя не отметить наличие в научном сообществе некоторых критических замечаний:

во-первых, в течение существования Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» постоянно росли изъятия из его сферы регулирования видов государственного контроля (надзора). Это вполне относится и к новому закону. Как отмечают эксперты, «гибкость базового закона о контроле представляется чрезмерной» ^{[14, с. 73]};

во-вторых, существуют претензии к логико-юридической системности Федерального закона «О государственном контроле». А. В. Мартыновым отмечается «заигрывание» с терминологией, наличие многочисленных наименований контрольно-надзорной деятельности: «государственный контроль (надзор)», «государственный контроль», «контроль» ^{[15, с. 52]};

в-третьих, дополнительно подчеркнем формальное действие некоторых административных регламентов, хотя по предмету их регулирования уже было принято соответствующее положение.

Поиск путей устранения указанных замечаний должен стать предметом отдельных исследований. Касательно, например, подзаконного регулирования, полагаем необходимым отменять административные регламенты, совпадающие по предметам контроля с положениями о видах контроля (надзора), во избежание юридических коллизий и путаницы. Более осторожно, на наш взгляд, необходимо подходить к изменению положений Федерального закона "О государственном контроле". Например, Д. С. Фесько предлагает расширить положения части 2 ст. 91 данного закона, устанавливающей перечень грубых нарушений требований к порядку и организации государственного контроля (надзора), путём включения в их число выдачу предпринимателям предписаний или предложений о проведении за их счет мероприятий и действий по контролю (надзору); истребование документов, информации ранее даты начала проведения проверки и иные ^[16]. Однако, по нашему мнению, изменения в Федеральный закон "О государственном контроле" должны рассматриваться в том числе с точки стабильности правового регулирование, а чрезмерное расширение перечня грубых нарушений снижает таковую.

Завершая настоящее исследование вопросов нормативно-правового регулирования административных контрольно-надзорных процедур, считаем необходимым сделать ряд кратких выводов.

Сложившая в настоящее время система источников представляется нами весьма комплексной и обстоятельно регулирующей аспекты установления, исполнения и реализации контрольно-надзорных процедур: конституционное регулирование устанавливает основные гарантии прав и свобод человека и гражданина при осуществлении государственного контроля (надзора), федеральные законы (и прежде всего Федеральный закон "О государственном контроле") содержат базовые нормы, которые детализируются в положениях о видах государственного контроля (надзора) и административных регламентах. Дополнительные нормы, касающиеся вопросов межведомственного взаимодействия, планирования административных контрольно-надзорных процедур, установления обязательных требований, регламентируются во множестве вспомогательных актов: приказах, правилах и т.д.

Полагаем, что в настоящее время важное значение имеет поддержание стабильности системы правового регулирования для формирования устойчивой правоприменительной практики. Таким образом, полагаем возможным разрешение имеющихся критических замечаний относительно правового регулирования вопросов установления и осуществления административных контрольно-надзорных процедур путём «точной настройки» - внесения изменений прежде всего в положения о государственном контроле (надзоре) и административные регламенты.