Историческая ретроспектива административно-территориального деления Российской империи и регионального управления в работе К. И. Арсеньева «Статистические очерки России»

Морозов Александр Александрович аспирант; Институт государственной службы и управления; Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС) 119071, Россия, г. Москва, ул. Вавилова, 4, кв. 235 Morozov Alexander Aleksandrovich Postgraduate student; Institute of Public Administration and Management ; Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA) 119071, Russia, Moscow, Vavilova str., 4, sq. 235 morozovmsu@yandex.ru

Константин Иванович Арсеньев — известный учёный и общественный деятель первой половины XIX века, очень много сделавший в области статистического, географического и исторического изучения России. Он — автор нескольких исторических трудов, до сих пор не потерявших своей научной ценности, учебника географии, который в течение тридцати лет служил единственным учебником по этому предмету и выдержал двадцать изданий ^{[7, с. 175]}, а также фундаментальных работ по статистике и районированию. Арсеньев преподавал историю и статистику будущему императору Александру II и был одним из учредителей Русского географического общества. В течение восемнадцати лет он руководил статистическим отделением Министерства внутренних дел и внёс большой вклад в развитие отечественной статистической науки, обогатив её массой новых данных, и его «по справедливости можно назвать одним из отцов нашей официальной статистики» ^{[10, с. 174]}. Арсеньев одним из первых разработал районирование России с учётом природных и хозяйственных признаков регионов и представил его в своём фундаментальном труде «Статистические очерки России», изданном в 1848г. Но первая попытка районирования была им сделана ещё в 1818г. в работе «Начертание статистики Российского государства», где он предложил, «приняв в рассуждение разность климата и качества почвы… разделить Россию для большей удобности на 10 пространств, одно от другого отличных в том или другом отношении» ^{[1, c. 22]}. Арсеньев выделил следующие пространства: Северное (между Ботническим заливом и северными Уральскими горами), Алаунское, Балтийское (от берегов Финского залива до Литвы и Польши), Низменное (включающее Белоруссию и Литву), Карпатское, Степное (от Азовского до Каспийского моря), Окское (земли по р. Оке — центр всей Европейской России), Волжское (от Саратова до Ярославля), Уральское и Сибирь ^{[1, с. 22-26]}. Такое разделение страны на пространства шло вразрез с принятым на тот момент в научном сообществе делением на широтные климатические зоны и вызвало оживлённую полемику ^[8]. Впоследствии эта работа Арсеньева была признана полезной «для всякого изучающего русские общественные и литературные течения первой четверти XIX в.» ^{[3, с. 785]}.

В «Статистических очерках России» Арсеньев внёс поправки в свой первоначальный вариант районирования России, а также осветил историю государственного регионального управления и административно-территориального деления России. В книгу Арсеньева входят пять очерков. В первых двух автор рассматривает выгоды и невыгоды границ России с разных точек зрения, а также рассказывает, как увеличивалась русская территория, занимавшая при Рюрике менее 8000, а в 1848 г. уже 367,112 квадратных миль ^{[9, с. 66]}. В третьем очерке автор знакомит читателя с историей государственного регионального управления в России, приводя различные указы, инструкции и другие официальные акты по управлению губерниями. Арсеньев также показывает, как менялось административное устройство страны, и приводит таблицы (табели) с перечнем губерний, провинций, наместничеств и уездов в 1708, 1719, 1745, 1766, 1785 и 1795 годах. В таблице губерний и областей 1848 г. указаны их территория и число жителей. Четвёртый очерк посвящён описанию климата и природных богатств всех губерний, входящих в каждое из 10 пространств, выделенных самим автором. Последний очерк «по богатству собранных в нем статистических материалов превосходит все прочие» ^{[4, с. 58]}. Арсеньев приводит здесь для каждого из 10 пространств данные по площадям пашенных земель, лугов, лесов, пастбищ, среднему урожаю хлеба и картофеля, количеству скота и «вообще всего нужного для определения степени развития хлебопашества, скотоводства, звероловства, судоплавания, лесных, рыбных и других промыслов» ^{[4, c. 58; 9, c. 67]}.

Обращаясь к истории территориального деления России, Арсеньев показывает, что изначально это деление происходило естественным образом, когда в XVI – XVII веках бывшие удельные княжества стали простыми областями, управляемыми похожим образом, но с учётом местных особенностей. Пётр I считал, что «безопасность внешняя и спокойствие народа внутри государства много зависит от правильного и с благоразумием устроенного разделения государства на части» ^{[2, с. 60]}, и в 1708 г. по его указу Россия была разделена на 8 губерний: Московскую, Ингерманландскую (в 1710 г. переименованную в Санкт Петербургскую), Архангелогородскую, Киевскую, Смоленскую, Казанскую, Азовскую и Сибирскую. Такое разделение было продиктовано в первую очередь финансовыми вопросами, «чтобы лучше присматриваться о денежных сборах» ^{[2, с. 60]}, а также соображениями безопасности. Правители губерний, назначенные царём, руководствовались в управлении как существующими законами, так и обычаями, установленными временем. В 1719 г. Пётр I разработал новые правила управления губерниями и издал «Инструкцию воеводам», в которой были точно обозначены обязанности губернаторов и воевод. В этом же году был изменён и состав губерний. Теперь их стало 11: Санкт Петербургская, Московская, Киевская, Азовская, Ревельская, Рижская, Архангелогородская, Сибирская, Казанская, Нижегородская и Астраханская. Губернии подразделялись на провинции, а провинции — на уезды с городами, пригородами и селениями. Из табеля губерний 1719 г., приведённого Арсеньевым, видно, что не имели провинций только Астраханская и Ревельская губернии, а в остальных девяти губерниях было в общей сложности 42 провинции, причём больше всего их было в двух столичных губерниях – в Санкт Петербургской 11, а в Московской 9 провинций ^{[2, с. 68]}. Арсеньев считал, что второе разделение России на губернии было более продуманным, несмотря на некоторые недостатки (например, приписка части городов упразднённой Смоленской губернии к отдалённой от них Рижской губернии). Некоторыми губерниями управляли генерал-губернаторы, другими просто губернаторы в паре с вице-губернаторами, провинциями заведовали во всём зависящие от губернаторов провинциальные воеводы, которым подчинены были городовые воеводы, управлявшие одним городом с его уездом. Пограничными провинциями и укреплёнными городами управляли коменданты и обер-коменданты, имевшие власть военачальников. Все эти руководители подчинялись точным и определённым инструкциям, изданным Петром I в 1719 г. Такое устройство страны и продуманное управление послужило «водворению лучшего порядка в управлении разнородными частями Государства» и «оказалось сообразным с требованиями времени и с народными потребностями» ^{[2, с. 78]}. По приказу Екатерины I инструкции по управлению губерниями и провинциями были пересмотрены, и в 1728 г. был издан «Наказ губернаторам и воеводам», который имел много сходства с предыдущими инструкциями, но был значительно дополнен. Так, кроме точного обозначения обязанностей воевод и губернаторов, были добавлены указания, как наилучшим образом эти обязанности исполнять, также были значительно расширены полномочия губернаторов — кроме правительственной и полицейской они получили также судебную и финансовую власть. Менялся и состав губерний: Азовская в 1725 г. была переименована в Воронежскую, в 1726 г. была выведена из состава Рижской губернии Смоленская, в 1727 г. от С. Петербургской губернии отделились Великолуцкая, Псковская, Белозерская, Новгородская и Тверская провинции и образовали Новгородскую губернию, в это же время в Московскую губернию из Санкт Петербургской были переведены Углицкая и Ярославская провинции, Казанской губернии были переданы Соликамская и Вятская провинции (ранее бывшие в Сибирской губернии) и отделена от неё Уфимская провинция, которая при императрице Анне стала Оренбургской губернией. От Киевской губернии были отделены три провинции, образовавшие Белгородскую губернию, Выборгская провинция вместе с новыми землями стала губернией. Все изменения в территориальном устройстве проводились для удобства управления. Теперь губерний стало 16. Екатерина II прежде чем провести новые перемены в составе губерний выписала депутатов со всей империи, «дабы спознать нужды и недостатки каждого уезда по его положению» и лучше разобраться в состоянии управления, а также основала специальную комиссию для сочинения проекта нового уложения, перед которой стояла задача «изменить к лучшему весь быт Государства в целом его составе и сделать новое распределение частей его» ^{[2, с. 90-91]}. Екатерина II в первые четыре года своего царствования к прежним 16-ти губерниям присоединила еще 4 новых. Губернии разделялись на провинции и уезды, или на уезды и дистрикты без провинций, или на полки. Из приведенного Арсеньевым табеля губерний, провинций и уездов видно, как неравномерно распределено население между губерниями, а некоторые провинции даже превосходят по населению губернии ^{[2, с. 100]}. Но несмотря на такую разницу в размерах и населении, все губернии имели одинаковый штат управляющих и чиновников, хотя в густонаселённых губерниях нагрузка на чиновников была намного большей. Комиссия сделала вывод, что «неправильное разделение государства на части и слишком большое неравенство сих частей суть великие преграды к правильному ходу дел правительственных и к преуспеянию царства» ^{[2, с. 104]} и постаралась исправить эту ситуацию там, где это было возможным. Например, слишком большую по размеру Архангелогородскую губернию разделили на две, некоторые территории слишком протяженной Новгородской губернии передали в другие губернии, от Казанской губернии отделили Симбирскую, от Московской губернии отделили три провинции, сделав их губерниями. Комиссия старалась, чтобы границы губерний находились, по возможности, на равном расстоянии от губернских городов. В 1772 г. Россия получила по первому разделу Польши всю Белоруссию, а в 1774 г. после войны с Турцией — побережье Азовского моря. Таким образом прибавилось ещё три губернии: Псковская, Могилевская и Азовская. К 1775 г. в России было всего 28 губерний. В этом же году было издано Учреждение для управления губерний, утвердившее новый порядок губернского управления. Управляли губерниями государевы наместники или генерал-губернаторы, которые имели неограниченную исполнительную власть, но не имели законодательной и судебной. В 1785 г. значилось 19 генерал-губернаторских округов, в большинство которых входило по два наместничества, а Московская губерния входила в отдельный округ. Распределение разных частей Империи на губернии с учётом их заселённости и территории производилось до 1785 г. Население губернии должно было быть от 300 до 400 тысяч человек, а уезда от 10 до 30 тысяч, чтобы «губернии порядочно могли быть управляемы» ^{[1, с. 159; 2, с. 117]}. В последние годы царствования Екатерины II приобретены были Литва, Польская Украина и Курляндия, с образованием восьми новых наместничеств. К концу её царствования в России было 49 наместничеств и две области (Таврическая область и Земля Донских Казаков). Главной целью региональной политики того периода было единообразное управление всеми частями государства, как старыми, так и вновь присоединёнными, и организация одинакового делопроизводства на всей территории страны. При императоре Павле I вместо прежних 49-ти наместничеств и 2 областей была образована 41 губерния. Арсеньев считал это преобразование неудачным, так как губернии были разделены неравномерно и было закрыто много городов. Негативные последствия также имело возвращение прежних прав недавно присоединённым губерниям, из-за чего нарушилось то единство губернского управления, к которому стремилась Екатерина ^{[2, с. 139]}. Император Александр I признал необходимость увеличения числа губерний. Были восстановлены Пензенская и Олонецкая губернии, Белоруссия и Литва были каждая разделены на две губернии, в Малороссии были учреждены две губернии — Черниговская и Полтавская. В 1802 г. Новороссийская губерния по видам населения и торговли подразделена на три губернии: Екатеринославскую, Николаевскую и Таврическую. Астраханская губерния для удобства управления разделена на две. В 1822 г. было проведено коренное преобразование всего Сибирского края. Для того, чтобы учесть отличия данного региона от центральных губерний при выстраивании политики регионального управления, было издано «Общее учреждение для управления Сибири», вполне соответствовавшее нуждам края, которое помогло прекратить беспорядки и обеспечило свободную деятельность разных племён и народов, населявших Сибирь. Сибирь была разделена на две части (Западную и Восточную), каждой из которых управлял особый генерал-губернатор ^{[2, с. 143]}. В начале XIX века происходило ещё много преобразований в составе и границах губерний. Но самым важным изменением в государственной региональной политике была отмена старых законов управления губерниями, принятых ещё при Екатерине II, так как они перестали соответствовать требованиям времени. Арсеньев говорит об этом так: «Возникли новые идеи, новые потребности; старые уставы не могли уже иметь прежнего действия…при настоящем порядке вещей, при необыкновенно быстром развитии деятельности народной и правительственной нельзя было не чувствовать потребности в обновлении или в отмене старого и в составлении новых уставов сообразно понятиям века и желаниям благонамеренных и просвещенных людей в государстве» ^{[2, с. 155]}. В 1837 г. были приняты новые законоположения: «Общий наказ гражданским губернаторам», «Положение о порядке производства дел в губернских правлениях» и «Положение о земской полиции», а в 1845 г. — «Учреждение губернских правлений». Арсеньев характеризует новые законы по управлению губерниями как полностью соответствующие потребностям и идеям нового поколения. К середине XIX века в России насчитывалось 55 губерний и 3 области ^{[2, с. 15]}.

Познакомив читателя с историей административно-территориального деления России, автор переходит к описанию климата и природных богатств всех губерний и пространств. Учитывая разницу в климате и качестве почвы, он предлагает разделить страну на десять пространств «одно от другого отличных в том или другом отношении: Северное, Алаунское, Балтийское, Низменное, Карпатское, Степное, Центральное или Внутреннее, Уральское, Кавказское и Сибирское» ^{[2, с. 163]}. В последней главе Арсеньев, согласно предложенному им самим разделению России на пространства, приводит подробнейшие характеристики всех губерний, входящих в каждое из этих пространств: их климат; пригодность почвы для земледелия и животноводства; наличие лесов и водных путей; размеры территории, занятой пашнями, лугами и лесами; наличие природных ресурсов; развитость промышленности и торговли, местных промыслов.

Работа К. И. Арсеньева «Статистические очерки России» впоследствии была названа «одним из самых ценных его трудов» ^{[7, с. 320]} В 1849 г. книга была удостоена премии Русского императорского географического общества как лучшее сочинение по статистике. Арсеньеву удалось «обогатить науку массой новых данных и пролить свет на эпохи, бывшие в то время для науки заповедными» ^{[10, с. 175]}. Его идеи послужили основой для создания в будущем учения о районировании. Е. Н. Перцик считал, что Арсеньеву удалось уловить «те районные различия, которые формировались в объективной действительности» ^[5]. Работа Арсеньева интересна ещё и тем, что позволяет проследить как совершенствовалось административно-территориальное деление России с начала XVIII до середины XIX в. и менялась государственная политика с целью оптимального управления централизованным государством. Региональная политика империи преследовала, в конечном итоге, цели политической и экономической интеграции страны, установления ее социальной, правовой и административной однородности. Но конкретные потребности управления заставляли правительство продолжать учитывать региональное своеобразие территорий ^{[6, с. 17]}. Научное наследие Арсеньева представляло интерес как для его современников, так и для последующих поколений исследователей, о чём свидетельствуют статьи о нём, выходившие уже со второй половине XIX в. ^{[3; 4; 7; 9; 10; 11]}.

Научная новизна работы заключается в анализе возможностей применения научного наследия К. И. Арсеньева в реалиях современной России при формировании региональной политики и административно-территориального деления страны. Детальный анализ трудов Арсеньева даёт нам основания полагать, что его практические и теоретические выкладки актуальны и могут быть применимы на современном этапе развития России. В 2022 году в состав Российской Федерации было включено четыре новых региона: Донецкая Народная Республика (ДНР), Луганская Народная Республика (ЛНР), Запорожская и Херсонская области. Вопрос выстраивания системы управления в новых регионах является важным решением. Для выработки наиболее эффективного подхода может быть полезно обратиться к опыту Российской Империи и выводам, сделанным Арсеньевым. По результатам присоединения Литвы, Польской Украины и Курляндии в период царствования Екатерины II было утверждено единообразное управление всеми частями государства, как старыми, так и вновь присоединёнными. Арсеньев отмечает негативные последствия от возвращения прежних прав недавно присоединённым губерниям при Павле I. Таким образом, можно предположить, что единообразное управление в новых регионах России является наиболее рациональным решением. Также можно отметить, что цели региональной политики современной России во многом соответствуют задачам, решаемым когда-то в Российской Империи, таким как политическая и экономическая интеграция страны и социально-экономическая однородность. Система управления не оставляла без внимания и региональное своеобразие территорий. Арсеньев предлагал разделить страну на десять пространств, взяв за основу именно природные показатели, такие как климат и качество почвы.

Для оценки релевантности предложенных Арсеньевым критериев административно-территориального деления страны важно проследить ключевые тренды последних десятилетий, среди которых следует отметить урбанизацию и глобализацию. Консолидация экономической активности вокруг крупных городов, рост сферы услуг, а также роль нефтегазового сектора в современной России нивелируют отличия в климате и качестве почв как основных критериев для условного деления страны. Согласно расчетам Росстата, доля нефтегазового сектора в валовом внутреннем продукте Российской Федерации остается на устойчиво высоком уровне на протяжении всей истории расчетов данного показателя и составляет в среднем 17,4% за период с 2017 по 2023 г. ^[12].

¹⁾ Без учета статистической информации по Донецкой Народной Республике (ДНР), Луганской Народной Республике (ЛНР), Запорожской и Херсонской областям

Таблица 1. Доля нефтегазового сектора в ВВП РФ (в текущих ценах, в процентах). Таблица доработана автором с использованием статистических данных Росстата ^[12].

Таким образом, одним из возможных критериев для административно-территориального деления страны можно предложить распределение ресурсной базы полезных ископаемых. При использовании данного критерия естественные природные факторы лягут в основу деления территории России, что можно охарактеризовать, как использование идей Арсеньева с учётом современных реалий нашей страны. В качестве альтернативного критерия для административно-территориального деления России можно использовать крупные города как полюса роста. Усиливающиеся тенденции урбанизации концентрируют трудовые ресурсы нашей страны вокруг крупных городов. Наглядной инфографикой концентрации экономической активности в России может послужить фотосъёмка территории страны в ночное время.

Рисунок 1. Фотосъёмка территории России в ночное время. Фрагмент инфографики выбран автором с использованием Интернет-ресурса ^[13]

Визуальный анализ инфографики, приведенной на Рис. 1, демонстрирует высокий уровень концентрации экономической активности вокруг крупных городов, прежде всего – Москвы и Санкт-Петербурга. Очевидным становится социально-экономическое неравенство регионов России. Так например, территория Дальнего Востока явно требует стимулирования развития. Использование конкурентных преимуществ регионов может стать ключом к комплексному развитию всей территории России. Развитие регионов и появление новых полюсов роста в регионах может послужить локомотивом социально-экономического развития нашей страны. Реализацию крупномасштабных проектов по созданию полюсов роста можно наблюдать на таких примерах, как инновационный наукоград Иннополис – город-спутник Казани или строительство города «Спутник» в 30 км от Владивостока, которое утвердили на восточном экономическом форуме в сентябре 2024 года.

Проанализировав идеи Арсеньева в области административно-территориального деления и государственного управления в Российской империи, а также оценив релевантность предложенных концепций на современном этапе развития России, можно сделать вывод о необходимости пристального внимания к важнейшим аспектам научного наследия отечественных деятелей науки при выработке государственной политики.