Налоговый и таможенный мониторинг: единые тренды правового регулирования

Агамагомедова Саният Абдулганиевна ORCID: 0000-0002-8265-2971 кандидат юридических наук, кандидат социологических наук старший научный сотрудник, Институт государства и права Российской академии наук 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10 Agamagomedova Saniyat Senior Research Fellow, Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 119019, Russia, Moscow, Znamenka str., 10 saniyat_aga@mail.ru Другие публикации этого автора

Кобзарь-Фролова Маргарита Николаевна доктор юридических наук главный научный сотрудник; сектор административного права и административного процесса; Институт государства и права Российской академии наук 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10 Kobzar'-Frolova Margarita Nikolaevna Doctor of Law Chief Researcher; Sector of Administrative Law and Administrative Process; Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 10 Znamenka str., Moscow, 119019, Russia adminlaw@igpran.ru

Введение

Система государственного контроля и надзора в настоящее время переживает новый этап реформирования. Причем он связан не только с предстоящей гильотиной 2.0 и дальнейшим снижением контрольно-надзорного воздействия на бизнес. Важным аспектом перманентно продолжающейся реформы контрольно-надзорной деятельности выступает формирование единых принципов и приоритетов при осуществлении контрольно-надзорной деятельности в разных сферах общественных отношений. Так, принятая в конце 2023 года Концепции совершенствования контрольной (надзорной) деятельности до 2026 года, разработанная во исполнение подпункта "е" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации от 20 июля 2022 г. № Пр-1269, направлена на формирование единого подхода к дальнейшему совершенствованию контрольной (надзорной) деятельности в Российской Федерации (распоряжение Правительства РФ от 21.12.2023 № 3745-р (ред. от 17.06.2024) «Об утверждении Концепции совершенствования контрольной (надзорной) деятельности до 2026 года» // "Собрание законодательства РФ", 01.01.2024, N 1 (Часть IV), ст. 285). Подобный единый подход базируется и на общих инструментальных знаменателях контрольно-надзорного воздействия. Речь идет о том, чтобы формы и методы государственного контроля и надзора в разных сферах регулирования соотносились между собой, имели согласованное понимание применительно к различным видам контрольно-надзорной деятельности. Причем это касается не только контроля и надзора в так называемой централизованной сфере регулирования контрольно-надзорных отношений, но и в иных видах государственного контроля и надзора, исключенных их сферы регулирования Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». К таким, специальным видам контроля и надзора традиционно относится налоговый и таможенный контроль. Нами предлагается попытка обосновать актуальные тренды правового регулирования этих видов контроля на примере таких инструментов как налоговый и таможенный мониторинг.

Общие и отличительные признаки налогового и таможенного мониторинга

Налоговый мониторинг, введенный отечественным законодателем в 2014 году (Федеральный закон от 04.11.2014 № 348-ФЗ "О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации" // "Российская газета", № 254, 07.11.2014), достаточно активно исследовался учеными ^[1-3]. Причем он позиционировался в финансово-правовой науке не только как форма налогового контроля (что прямо закреплено в разделе V.2. Налогового кодекса РФ), но и как фактор эффективности налогового администрирования, как инструмент налоговой цифровизации, как способ обеспечения экономической безопасности в целом и др.

Таможенный мониторинг значительно менее исследован ^[4-5], что вполне закономерно с учетом его более позднего внедрения (с 2022 года), причем пока только в экспериментальном формате. Он позиционируется учеными в рамках системы таможенного контроля и относится к мерам, обеспечивающим проведение таможенного контроля, которые наряду с формами контроля представляют собой инструментарий проведения таможенного контроля ^[5]. Кроме того, налоговый и таможенный мониторинг вполне обоснованно объединяются в рамках понятия мониторинга в финансовой сфере ^[6]. При этом это вовсе не является признанием исключительно финансовой природы таможенного контроля, который имеет как финансовую, так и нефинансовую составляющие. Таможенный мониторинг как инструмент финансового контроля как раз отражает фискальный (финансовый) аспект контрольно-надзорной деятельности таможенных органов. Этот факт и позволяет объединить данные инструменты различных видов контроля посредством целей фискальной направленности.

В качестве общих признаков налогового и таможенного мониторинга следует выделить следующие.

Во-первых, подобные контрольно-надзорные инструменты генерированы развитием цифровизации, обусловлены ею, не могли бы быть внедрены без соответствующего уровня развития информационно-коммуникационных технологий. Подобные относительно новые формы контрольно-надзорных связей становятся возможными лишь на определенном этапе информационного взаимодействия, взаимодействия, трансформированного «цифрой».

Во-вторых, налоговый и таможенный мониторинг основаны на добровольности невластных субъектов при определении подобного варианта контрольно-надзорного воздействия. Данные инструменты базируются на инициативе подконтрольного лица, что свидетельствует об определенных элементах диспозитивности в традиционно императивных контрольно-надзорных отношениях. Это позволяет говорить об инкорпорации отдельных свойств частноправового регулирования в регламентации рассматриваемых видов государственной контрольно-надзорной деятельности ^{[7, с. 34-35]}.

В-третьих, общим свойством налогового и таможенного мониторинга выступает узость их применения в общей системе контроля и надзора в соответствующих сферах правового регулирования. При введении данных инструментов контроля законодатель изначально ограничил перечень подконтрольных лиц, подпадающих под действие мониторинга, причем мы наблюдаем отчетливую тенденцию расширения данного перечня.

Так, применительно к налоговому мониторингу перечень таких лиц (как правило, крупнейших налогоплательщиков) был дополнен такими категориями как: организации, получившие статус резидента территории опережающего развития; организации, являющиеся участниками промышленного кластера; организации - резиденты особой экономической зоны и другие. Специалисты в этой связи отмечают тенденцию снижения требований к налогоплательщикам, желающим перейти на налоговый мониторинг, что позволило увеличить число таких подконтрольных лиц почти на треть ^{[8, с. 6]}.

Под действие таможенного мониторинга первоначально подпадали лишь две категории лиц: уполномоченные экономические операторы и представители промышленных кластеров (Постановление Правительства РФ от 16.02.2023 № 240 "О проведении эксперимента по мониторингу таможенными органами сведений, имеющихся в их распоряжении и полученных от лиц, участвующих в данном эксперименте, из систем учета товаров" (вместе с "Положением о проведении эксперимента по мониторингу таможенными органами сведений, имеющихся в их распоряжении и полученных от лиц, участвующих в данном эксперименте, из систем учета товаров") // "Собрание законодательства РФ", 27.02.2023, N 9, ст. 1476), что составляло крайне незначительную долю от количества всех подконтрольных таможенным органам лиц. В июне 2024 года Правительство РФ продлило эксперимент по таможенному мониторингу на год и расширило структуру его возможных участников. С 21 июля 2024 года к нему смогут присоединиться юридические лица, совершающие таможенные операции и отнесенные к категории низкого уровня риска (Постановление Правительства РФ от 19.06.2024 № 820 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2023 г. № 240» // «Собрание законодательства РФ», 24.06.2024, № 26, ст. 3660).

В-четвертых, налоговый и таможенный мониторинг основываются на транспарентности сторон контрольно-надзорного взаимодействия, на их информационной открытости, доступности информации, служащей реализации целей контроля, для заинтересованных сторон.

В-пятых, рассматриваемые инструменты содержат в себе определенные элементы самоконтроля невластных субъектов, роль которого в современных условиях существенно растет ^[9-10].

В-шестых, регулирование налогового и таможенного мониторинга свидетельствует о смещении его от нормативного к индивидуальному. При реализации рассматриваемых инструментов контроля имеет существенное значение заключение индивидуальных актов, определяющих формат информационного взаимодействия между административным органом и подконтрольным субъектом (регламент информационного взаимодействия и др.).

В-седьмых, рассматриваемые инструменты можно рассматривать в качестве альтернативы традиционным формам контроля, в то же время они отражают снижение административного воздействия на подконтрольных лиц. Не случайно подобные инструменты контроля ученые связывают с направленностью на формирование партнерских отношений между сторонами контрольно-надзорного правоотношения ^{[8, с. 5]}.

В качестве отличительных свойств рассматриваемых инструментов выделим следующие.

Во-первых, проведение таможенного мониторинга предусмотрено в экспериментальном режиме, ограниченном по периоду проведения. В отличие от налогового мониторинга, который в настоящее время (положения действуют с 1 января 2015 года) закреплен в НК РФ в качестве самостоятельной формы налогового контроля, понятие таможенного мониторинга в действующей нормативно-правовой базе ЕАЭС и РФ отсутствует, и, соответственно, не обозначено его место в системе таможенного контроля.

Во-вторых, применительно к таможенному мониторингу можно говорить об ограниченном характере не только по отношению к субъектам контроля, но и к его предмету. Подобный инструмент таможенного контроля ограничен сведениями о товарах, только ввозимых в РФ (то есть экспортные операции исключены из предмета таможенного мониторинга).

Актуальные тренды правового регулирования налогового и таможенного мониторинга

Сравнительный анализ налогового и таможенного мониторинга позволяют говорить о следующих проблемах их научного позиционирования и теоретико-правового обоснования.

Во-первых, мониторинг вполне закономерно позиционируется (как в нормативно-правовом массиве, так и в научно-исследовательском поле) в качестве инструмента соответствующего вида контроля. В то же время место определенной разновидности мониторинга в регулировании конкретного вида государственного контроля существенным образом различается. Так, налоговый мониторинг четко определен законодателем в качестве новой формы налогового контроля. В то же время согласно положениям части 1 статьи 96 Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» под мониторингом понимается режим дистанционного государственного контроля (надзора), один из специальных режимов государственного контроля (надзора). Правовой статус таможенного мониторинга на нормативно-правовом уровне, его конкретное место в системе таможенного контроля в настоящее время не определены.

Во-вторых, механизм мониторинга (во всяком случае, в налоговой и таможенной сферах) весьма близок к государственным услугам, оказываемым соответствующими административными органами. Близость к услугам определяется, на наш взгляд, признаком добровольности участия в механизмах налогового и таможенного мониторинга. Кроме того, свойства услуговой (или сервисной) деятельности видятся нами в получении подконтрольными лицами соответствующих заключений (например, мотивированного налогового мнения). Представляется, что выделенный элемент диспозитивности в контрольно-надзорном взаимодействии в рамках мониторинга существенным образом отграничивает рассматриваемый механизм от традиционных инструментов контрольно-надзорного воздействия.

В-третьих, в развитие выделенных выше аспектов научного понимания налогового и таможенного мониторинга следует особым образом выделить возможность теоретико-правового позиционирования мониторинга в качестве разновидности рулинга.

Отдельные авторы высказывают мнение, согласно которому налоговый рулинг выступает определенной (следующей) ступенью развития налогового мониторинга ^[8].

Сравнительный анализ налогового рулинга в отечественном и зарубежном законодательстве позволяет сделать вывод о том, что отечественный законодатель предоставляет возможность получить мотивированное налоговое мнение исключительно в рамках соглашения о налоговом мониторинге, в то время как зарубежный опыт характеризует иной подход, при котором подобным правом обладает более широкий круг лиц, имеющих право обращаться за разъяснениями в налоговый орган ^[8].

В-четвертых, мониторинг вполне обоснованно может рассматриваться в качестве инструмента достижения баланса частных и публичных интересов в налоговых и таможенных правоотношениях ^[11], как один из перспективных способов досудебного урегулирования споров (о чем свидетельствует, прежде всего, международный опыт налогового мониторинга ^[12]). Более того, ученые в отдельных случаях сравнивают налоговый мониторинг с медиацией в налоговых отношениях ^[13].

Контрольно-надзорные правоотношения, которые традиционно выступают наиболее конфликтной и императивной сферой управленческого взаимодействия, в рамках мониторинга приобретают свойства горизонтального регулирования, диспозитивности, индивидуального (максимально точечного) регулирования. Последний аспект ни в коей мере не должен противоречить определенности регулирования в финансовой сфере и принципу равенства в налоговых, таможенных и иных отношениях.

В-пятых, мониторинг в рассматриваемых нами сферах вполне закономерно может позиционироваться в качестве этапа контрольно-надзорного взаимодействия, точнее – стадии, предваряющей традиционный контроль. Так, по мнению отдельных авторов, налоговый мониторинг представляет собой превентивную меру в системе становления налоговой дисциплины, а также средство предварительного контроля (средство, предшествующее конкретной форме контроля) ^{[13, с. 245]}.

Нами выделены далеко не все варианты теоретико-правового обоснования мониторинга в финансовой сфере, разновидностями которого выступают налоговый и таможенный мониторинг. К менее распространенным в науке позициям следует отнести подходы, рассматривающие, к примеру, валютный мониторинг в качестве системы сбора и обработки социально значимой финансовой информации ^[14], комплекса организационно-экономических мероприятий, направленных на обеспечение финансовой безопасности ^[15]. Более устоявшимися подходами являются подходы, в рамках которых мониторинг исследуется в качестве самостоятельной формы государственного финансового контроля ^[16].

Многообразие существующих позиций отражают, на наш взгляд, сложность рассматриваемого понятия, сочетание в нем свойств различных по направленности и содержанию видов деятельности. С этой точки зрения можно говорить о размывании границ между контрольно-надзорной деятельностью, деятельностью по предоставлению государственных услуг, иными формами взаимодействия органов публичной власти с невластными субъектами.

Заключение

Проведенный анализ позволил выделить особенности мониторинга, используемого в налоговой и таможенной сферах, которые по сути формируют новые подходы к современному инструментарию государственного контроля и надзора в финансовой сфере и, соответственно, новые тренды в правовом регулировании взаимодействия в рассматриваемой сфере общественных отношений.

Мониторинг в финансовой сфере, разновидностями которого выступают налоговый и таможенный мониторинг, представляет собой относительно новый формат контроля, не случайно он часто называется горизонтальным, что отражает, на наш взгляд, принципиально новый подход к контрольно-надзорному взаимодействию. Актуальные тренды правового регулирования контрольно-надзорной деятельности получает явственное отражение в новых инструментах контрольно-надзорного воздействия, к которым может быть отнесен мониторинг. Налоговый и таможенный мониторинг как разновидности последнего могут рассматриваться не только в рамках системы контроля и надзора в определенной сфере правового регулирования, но и в контексте деятельности по предоставлению государственных услуг, вида рулинга, одного из способов досудебного урегулирования споров.

Анализ правового регулирования налогового и таможенного мониторинга позволяет выделить актуальные тренды регулирования государственного контроля и надзора в целом, среди которых: развитие элементов диспозитивности, смещение акцентов регулирования от нормативно-правового к индивидуально-правовому, развитие выборочности контрольно-надзорного воздействия на основе дальнейшей дифференциации подконтрольных лиц, усиление свойств доверительности в управляемой сфере, укрепление институтов самоконтроля и саморегулирования и другие.