Об организации прокурорско-надзорного сопровождения реализации национального проекта «Экологическое благополучие»

Усов Алексей Юрьевич кандидат юридических наук доцент; кафедра прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении гражданских и арбитражных дел; Иркутский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации 664035, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Шевцова, 1 Usov Aleksei Yur'evich PhD in Law Associate Professor; Department of Prosecutorial Supervision and Participation of the Prosecutor in the consideration of civil and Arbitration cases; Irkutsk Law Institute (branch) University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation 664035, Russia, Irkutsk region, Irkutsk, Shevtsova str., 1 alexus_555@mail.ru Другие публикации этого автора

Реализация в Российской Федерации национальных проектов инициирована Президентом Российской Федерации в 2018 году, к 2024 году удалось достигнуть значительных результатов, в том числе в сфере осуществления национального проекта «Экология». Непосредственно после утверждения в 2018 году национальных проектов Паламарчуком А.В. высказана идея о том, что «надзорное сопровождение всего комплекса мероприятий по прорывному развитию страны – это безусловный приоритет работы органов прокуратуры на ближайшие шесть лет» ^{[1, с. 3–10]}. В мае 2024 года Президентом Российской Федерации утвержден Указ от 07.05.2024 № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года», в соответствии с которым в экологической сфере запланирована реализация национального проекта «Экологическое благополучие». В связи с этим мы солидарны с мнением авторов, считающих, что «не утрачивает важности надзорное сопровождение прокурорами национальных проектов, в ходе которого выявляются и пресекаются нарушения закона, обеспечивается защита прав человека и гражданина»^{[2, с. 6–9]}. Более того, утверждение нового Указа Президента Российской Федерации, определяющего целевые показатели и основные направления реализации национальных проектов на период до 2036 года, обуславливает необходимость систематизации опыта организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в указанной сфере. В связи с этим в данной статье исследуется организация надзорного сопровождения национальных проектов, и, в частности, проблемы, возникающие в ходе работы с источниками информации о нарушении законов, организации системного информационного взаимодействия с проверяемыми объектами, распределения обязанностей среди прокурорских работников, формирования ведомственной отчетности, взаимодействия со специалистами (экспертами) при проведении проверки, а также при проведении проверок на различных стадиях реализации национальных проектов.

Одной из основных особенностей прокурорской деятельности в исследуемой сфере является «осуществление с учетом поставленных в настоящее время перед органами прокуратуры задач системного надзорного сопровождения реализации национальных проектов, что на практике означает, что прокурорские проверки носят упреждающий характер и, безусловно, не связаны с поступлением конкретной информации о нарушениях закона» ^{[3, с. 8–13]}. Поэтому перед прокурором, прежде всего, стоит задача проводить своевременный мониторинг всех доступных источников информации о реализации национальных проектов (в том числе сайта «нацпроекты.рф», паспортов национальных и региональных проектов, государственных и муниципальных программ, единой информационной системы в сфере закупок «www.zakupki.gov.ru», информационного ресурса «СПАРК», единого портала бюджетной системы Российской Федерации «Электронный бюджет», федеральной адресной инвестиционной программы), а также систематически анализировать данные, размещаемых на официальных сайтах органов государственной власти, контролирующих (надзорных) и правоохранительных органов, данные СМИ, обращения граждан и юридических лиц, материалы уголовных и административных дел, судебной практики. При отсутствии или недостаточности информации в открытых источниках необходимо запрашивать ее в установленном порядке.

В связи с этим следующим проблемным с точки зрения организации надзорного сопровождения является вопрос организации систематического информационного взаимодействия с поднадзорными объектами ^{[4, с. 127]}. Так, еще в 2020 году предпринималась попытка оспорить требования прокурора о систематическом (еженедельном) предоставлении хозяйствующими субъектами, участвующими в реализации национальных проектов, информации в течение длительного периода времени. Однако Верховный Суд Российской Федерации указанные требования не поддержал, признав, что прокурор предъявляет соответствующее требование в пределах предоставленных ему полномочий и не нарушает законные интересы заявителя (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 23.03.2021 № 303-ЭС21-1938 по делу № А73-6464/2020). Верховный Суд Российской Федерации подтвердил свою позицию и в Постановлении от 09.03.20203 № 65-АД23-1-К9, указав, что проведение проверки не является единственным возможным способом выполнения возложенных на органы прокуратуры функций, соответственно информация и документы направляются органам прокуратуры как в рамках проверки, так и при осуществлении иных возложенных на прокуратуру Российской Федерации функций.

Поскольку эффективное и систематическое осуществление надзорного сопровождения одним прокурорским работником в отношении всех реализуемых на поднадзорной территории национальных проектов представляется проблематичным даже на уровне прокуратур городов (районов), одним из важнейших подлежащих решению вопросов организации прокурорской деятельности является вопрос правильного распределения обязанностей в прокуратуре. В настоящее время по этому поводу в правоприменительной практике прокуратуры сложилось два основных подхода. Первый из них заключается в том, что надзорное сопровождение реализации национальных проектов осуществляется прокурорами в соответствии с тем, как распределены отдельные виды прокурорского надзора в прокуратуре, соответственно прокурор, надзирающий за исполнением законодательства в экологической сфере, обеспечивает осуществление надзорного сопровождения реализации национального проекта «Экологическое благополучие», формирование соответствующей ведомственной отчетности и подготовку докладных записок. Второй подход заключается в том, что помимо распределения надзорного сопровождения реализации отдельных национальных проектов среди прокуроров дополнительно назначается ответственное лицо (как правило, это заместитель прокурора), который аккумулирует всю поступающую информацию о результатах надзорного сопровождения, отвечает за подготовку сводных докладных записок и формирование единого по прокуратуре отчета о результатах надзора за исполнением законодательства при реализации национальных проектов. Отметим, что в связи с тем, что утвержден новый Указ Президента Российской Федерации, определяющий новую структуру, целевые показатели, наименование национальных проектов, в настоящее время в прокуратуре Российской Федерации осуществляется обновление организационно-распорядительных документов, в том числе, предусматривающих распределение обязанностей в прокуратурах городов и районов, приравненных к ним прокуратурах.

Следующий тесно связанный с предыдущим вопрос организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национальных проектов заключается в правилах формирования ведомственной отчетности о результатах деятельности прокурора в данной сфере. Проблема заключается в том, что зачастую при формировании отчета о результатах надзорного сопровождения реализации национального проекта возникает риск включения в соответствующий отчет выявленных прокурором нарушений законодательства, не связанных с реализацией национальных проектов. В экологической сфере таких примеров может быть приведено огромное количество: незаконная рубка лесных насаждений, самовольное занятие земельных участков, незаконное использование водного объекта и другие нарушения, которые, безусловно, оказывают негативное влияние на общее состояние законности в сфере экологии. Однако в соответствии с письмом заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 01.08.2019 № 73/1-531-2019 в отчете о результатах надзора за исполнением законов при реализации национальных проектов могут быть отражены только лишь те меры прокурорского реагирования, которые приняты в результате выявления нарушений, связанных с расходованием бюджетных средств, проходящих по определенным Министерством Финансов Российской Федерации кодам бюджетной классификации. В сфере реализации национальных проектов бюджетные средства, используемые для финансирования национальных проектов, получили наименование «окрашенных денег», что означает, что такие деньги имеют определенный целевой характер. Отметим, что Министерство Финансов Российской Федерации периодически осуществляет пересмотр кодов бюджетной классификации, более того, принятие Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2024 № 309 влечет за собой пересмотр приказа Министерства Финансов Российской Федерации, которым определен порядок формирования и применения кодов бюджетной классификации, их структура и принципы назначения, что следует учитывать в дальнейшей организации прокурорской деятельности.

Следующей проблемой организации прокурорского надзора за исполнением законов в сфере реализации национального проекта «Экологическое благополучие» является высокая потребность в использовании специальных познаний при проведении прокурорской проверки. Дело в том, что зачастую при проведении прокурором проверки возникает необходимость отбора проб, проведения экспертных исследований, оценки причиненного природе ущерба и эффективности восстановления первоначального состояния окружающей среды и пр. В связи с этим особое внимание необходимо уделять взаимодействию прокуратуры Российской Федерации с федеральным государственным бюджетным учреждением «Центр лабораторного анализа и технических измерений» (далее – ФГБУ «ЦЛАТИ»). ФГБУ «ЦЛАТИ» является организацией, подведомственной Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), осуществляющей лабораторное обеспечение федерального государственного экологического надзора, действующей за счет субсидий, выделяемых из средств федерального бюджета. Однако в 2020 году появилось письмо Росприроднадзора от 21.04.2020 № РН-11-03-31/12522 «Об участии в проверках прокуратуры», в соответствии с которым предписано дальнейшее участие учреждений ЦЛАТИ в проверках, проводимых органами прокуратуры, прекратить, в дальнейшем лабораторное обеспечение осуществлять при проведении оплаты соответствующих услуг за счет органов прокуратуры. Вместе с тем, одним из результатов проведения Генеральной прокуратурой Российской Федерации проверки деятельности Росприроднадзора в 2022 году стало направление Министру природных ресурсов и экологии Российской Федерации письма заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 13.04.2022 № 75-06-2022 «О нарушениях законодательства в деятельности Росприроднадзора», в соответствии с которым предложено исключить факты игнорирования требований прокуроров о безвозмездном направлении специалистов ЦЛАТИ для участия в прокурорских проверках и отменить письмо Росприроднадзора от 21.04.2020 № РН-11-03-31/12522. Однако необходимо отметить, что несмотря на высказанные Генеральной прокуратурой Российской Федерации предложения, проблемы во взаимодействии прокуратуры Российской Федерации со специалистами ФГБУ «ЦЛАТИ» сохраняются, в качестве лучшей модели взаимодействия на сегодняшний день является предоставление специалистов только после согласования с центральным аппаратом Росприроднадзора, что, зачастую занимает очень много времени, и, соответственно, используется не так уж часто. В качестве научного предложения по решению указанной проблемы хотелось бы высказать идею создания Всероссийского экспертного центра с филиалами во всех федеральных округах Российской Федерации, основной целью которого должно являться осуществление лабораторного обеспечения государственного контроля (надзора), муниципального контроля, прокурорского надзора и предварительного расследования, поскольку потребность в существовании такой организации остро ощущается не только в сфере государственного экологического надзора, более того, деятельность предлагаемого экспертного центра не может быть подчинена интересам только одного из органов власти. В качестве источника финансирования для создания Всероссийского экспертного центр предлагается использовать средства, выделяемые на реализацию национальных проектов.

В соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 14.03.2019 № 192 прокуроры обеспечивают надзорное сопровождение реализации национальных проектов. Это в частности означает, что прокурор должен обеспечить систематическое поступление и анализ информации на всех этапах реализации национального проекта, и, при наличии к тому оснований, инициировать проведение проверки. Следует отметить, что реализация любого национального проекта предполагает определенную этапность этой деятельности, при этом на каждом этапе могут быть выявлены определенные типичные нарушения законодательства, которым и стоит уделять первоочередное внимание прокурора. По нашему мнению, в качестве примера, могут быть выделены следующие основные этапы реализации национального проекта: планирование, организация и проведение закупок; реализация государственных контрактов; оплата государственных контрактов и иное расходование бюджетных средств; организация и осуществление последующего обслуживания приобретенного оборудования и возведенных объектов.

Так, в ходе планирования, организации и осуществления закупок прокурорами нередко выявляются:

– отсутствие (несоответствие законодательству) правовых актов, издаваемых органами государственной власти и органами местного самоуправления;

– отсутствие (ненадлежащий учет) объектов, требующих реализации национального проекта;

– несоответствие требованиям законодательства нормативной методической базы формирования муниципальной программы;

– некорректность определения конечных результатов программ, в том числе – показателей их результативности;

– низкий уровень контрактации по национальному проекту;

– низкий уровень кассового освоения средств по национальному проекту;

– ненадлежащая подготовка технического задания;

– отсутствие (ненадлежащая подготовка) проектной документации для получения заключений государственных экспертиз (экологической, градостроительной и иных);

– изначальное завышение цены государственных контрактов;

– предоставление ненадлежащего земельного участка для возведения строительных объектов;

– отсутствие оценки в проектных документах условий для установки и эксплуатации, хранения запланированного для приобретения оборудования;

– уклонение от конкурентных процедур;

– создание преференций отдельным подрядчикам;

– заключение государственного контракта на основании подложных документов и другие нарушения.

Например, прокуратурой Слюдянского района Иркутской области выявлены нарушения, связанные с предоставлением земельного участка, на котором располагалось ранее неучтенное кладбище начала XX в., в связи с чем на основании представления прокурора приняты меры к возобновлению работ по проектированию объекта, определен новый земельный участок.

Также по материалам прокуратуры района Слюдянского района Иркутской области, направленным в органы следствия в порядке п.2 ч.2 ст.37 УПК РФ, возбуждено и расследуется уголовное дело в отношении должностных лиц подрядчика по признакам преступления, предусмотренного ч. 5 ст. 327 УК РФ, по факту предоставления подложного документа о наличии опыта по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию объекта капитального строительства.

Органами предварительного расследования Омской области по материалам, направленным прокурором г. Омска в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, возбуждено уголовное дело по ч. 1.1 ст. 293 УК РФ о ненадлежащем исполнении обязанностей должностными лицами ряда департаментов г. Омска при принятии проектных и управленческих решений в ходе строительства объекта капитального строительства, повлекших подтопление подвала грунтовыми водами, временное приостановление деятельности возведенного объекта, и, как следствие, причинение ущерба бюджету в сумме 218 млн. рублей.

На этапе реализации государственных контрактов выявляются:

– неисполнение подрядчиками обязательств по проведению работ (поставке оборудования);

– нарушение сроков исполнения (графиков выполнения контракта);

– нарушение требований закона при заключении дополнительных соглашений к контрактам о продлении сроков их исполнения, предоставлении авансов.

– отсутствие контроля (мониторинга, видеонаблюдения) за ходом выполнения работ;

– размещение информации об исполнении контракта, несоответствующей условиям контракта и другие нарушения.

Так, к примеру, за нарушение сроков исполнения контракта, заключенного ФГБУ «Заповедное Прибайкалье» на строительство пожарно-химической станции в Иркутском районе в рамках федерального проекта «Сохранение озера Байкал», по инициативе Западно-Байкальского межрайонного природоохранного прокурора генеральный директор подрядчика привлечен к административной ответственности по ч. 7 ст. 7.32 КоАП РФ с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 911,7 тыс. рублей. Контракт с подрядчиком расторгнут, организована работа по заключению нового контракта.

В рамках надзора Северобайкальской межрайонной природоохранной прокуратурой установлено, что с 15.06.2023 строительство объекта приостановлено в связи существенным увеличением в 2021–2022 годах цен на строительные материалы и изменением технических условий подключения объекта к инженерным сетям. В связи с чем подрядчиком принято решение о корректировке проектной документации с последующим прохождением повторной государственной экспертизы и определением достоверности сметной стоимости что привело к невозможности исполнения контракта в установленный срок. В части невыполнения в установленные сроки работ по контракту заказчику объявлено предостережение, в адрес подрядчика внесено представление (рассмотрено и удовлетворено), а также возбуждено дело об административном правонарушении по ч. 7 ст. 7.32 КоАП РФ.

В другом примере, благодаря принятым прокурором Иркутского района Иркутской области мерам реагирования ускорено строительство объекта капитального строительства, скорректирован график выполнения строительно-монтажных работ, на территории строительной площадки установлены камеры видеонаблюдения для мониторинга хода строительства, достаточности количества рабочей силы и техники, обеспечен доступ прокурора к системе видеонаблюдения за ходом строительства в онлайн-режиме.

Этап оплаты государственных контрактов и иного расходования бюджетных средств нередко сопровождается следующими нарушениями:

– отсутствием актуальной информации о государственных программах, результатах реализации проектов на официальных сайтах органов власти;

– нецелевым расходованием бюджетных средств;

– несвоевременным доведением средств до конечных получателей;

– использование бюджетных средств на оплату расходов, которые должны осуществляться за счет средств, поступающих из бюджетов других уровней или из внебюджетных источников;

– оплатой контрактов до фактического завершения работ (в том числе по результатам приемки фактически невыполненных работ);

– оплатой работ, выполненных заказчиком ранее за счет собственных средств;

– фиктивным вводом в эксплуатацию, оплатой без реального совершения действия (к примеру, фиктивное обучение персонала);

– непринятием мер по взысканию неустойки за нарушение сроков исполнения контракта;

– непринятием мер по регрессному взысканию средств (выплаченной неустойки) с должностных лиц, по вине которых оплата контракта произведена несвоевременно.

Так, в ходе проверки деятельности муниципального заказчика в г. Чебоксары выявлены факты нарушения сроков оплаты выполненных подрядчиком работ по возведению объектов капитального строительства, в связи с чем прокуратурой г. Чебоксары руководитель муниципального заказчика привлечен к административной ответственности по ч. 1 статьи 7.32.5 КоАП РФ в виде штрафа в размере 30 000 рублей за каждое правонарушение.

В ходе проверки исполнения законодательства реализации национальных проектов в части организации приемки работ по муниципальным контрактам в Смоленской области установлено, что в оговоренный контрактом срок работы подрядчиком не завершены, однако заказчиком произведена оплата фактически не выполненных работ на сумму более 430 тыс. рублей. В связи с этим прокурором района в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ вынесены постановления о направлении материалов проверки в отношении должностных лиц заказчика и подрядчика в Следственный комитет Российской Федерации для решения вопроса об уголовном преследовании. В отношении заместителя главы муниципального образования возбуждено уголовное дело, предусмотренное ч. 1 ст. 286 УК РФ, в отношении генерального директора подрядчика возбуждено уголовное дело, предусмотренное ч. 3 ст. 159 УК РФ.

В ходе последующего обслуживания возведенных сооружений и (или) приобретенного оборудования следует уделять внимание выявлению следующих нарушений законодательства:

– отсутствие обслуживающей (эксплуатирующей организации);

– отсутствие локальных нормативных актов, регламентирующих организацию деятельности в новых условиях, в том числе – с использованием приобретенного оборудования;

– неукомплектованность кадрами;

– нецелевое использование закупленного оборудования;

– невыполнение обязанности по постановке на учет закупленного оборудования, устройств;

– ненадлежащая эксплуатация (повреждение) закупленного оборудования, в том числе – вирусным программным обеспечением;

– непрохождение эксплуатирующими лицами обучения (инструктажа, лицензирования).

К примеру, по результатам рассмотрения представлений прокуроров Качугского, Балаганского районов Иркутской области региональным министерством лесного комплекса и его подведомственным учреждением организован ремонт специальной техники, заключены контракты на поставку запасных частей, средств связи и продовольствия, на оформление полисов ОСАГО на пожарную технику, приняты меры для оснащения лесопожарных станций необходимой техникой и оборудованием, предусмотренных распоряжением Правительства РФ от 19.07.2019 №1605-р.

Прокуратурой Чеченской Республики выявлялись случаи невозможности использования приобретенного оборудования – квадрокоптеров в связи с не направлением заявлений в Федеральное агентство воздушного транспорта (Росавиация) о постановке квадрокоптеров на учет, отсутствием утвержденных документов, подтверждающих безопасность полетов.

Проверкой Зиминской межрайонной прокуратуры Иркутской области выявлялись случаи повреждение информации на жестких дисках 2 системных блоков, заражение вирусными программами SSD-диска. Причиной явилась установка зараженного вирусным программным обеспечением переносного устройства хранения информации в формате USB (Flash drive). В связи с ненадлежащим использованием имущественного комплекса внесено представление, принимаются меры к восстановлению информации.

Таким образом, проведенное исследование организации и осуществления прокурорско-надзорного сопровождения реализации национальных проектов позволяет сделать вывод, что в исследуемой сфере существуют проблемы как правоприменительного, так и нормотворческого характера. Вместе с тем, деятельность прокуратуры Российской Федерации по обеспечению законности в сфере реализации национальных проектов является чрезвычайно важной, позволяет предотвратить и устранить огромное количество разнородных нарушений законодательства. В связи с этим, выражаем надежду на то, что использование в правоприменительной практике органов прокуратуры высказанных предложений позволит повысить эффективность организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов не только при реализации национального проекта «Экологическое благополучие», но и в сфере действия иных национальных проектов, государственных и муниципальных программ.