Благоустройство как объект административно-правовой охраны в Российской империи в XVIII веке

Помелов Кирилл Павлович аспирант; Юридический институт; Вятский государственный университет» (ВятГУ) 613155, Россия, Кировская область, г. Слободской, ул. Ключевая, 18 Pomelov Kirill Pavlovich Postgraduate student; Law Institute; Vyatka State University (Vyatka State University) 18 Klyuchevaya str., Slobodskoy, Kirov region, 613155, Russia kirilljustice@yandex.ru Другие публикации этого автора

Основные направления охранительной деятельности в сфере благоустройства российских городов были заложены в эпоху правления Петра I. Законодатель ввел административную ответственность за многие виды правонарушений в сфере благоустройства. Так, например, впервые в отечественной истории устанавливалось наказание за выброс мусора на улицах городов ^{[1, с. 613]}, не проведение очистки печных труб ^{[5, с. 574]} и выпас скота вне специально отведенных для этого мест ^{[6, с. 195]}. Вместе с тем, установленные Петром I нормы правового регулирования в области благоустройства создавались на фоне более глобальных реформ по преобразованию государства. Во многом эти нормы имели стихийный характер и представляли собой реакцию на противление жителей благоустраивать те участки городского пространства, ответственность за которые на них возлагало государство ^{[2, с. 54-61]}. Заложенным в начале XVIII века основам требовалось развитие и структуризация. Причинами этому служила как начавшаяся модернизация страны по европейскому образцу, так и резкий рост населения. Так, численность населения страны в середине XVI века составляла 6,5 миллионов человек, а в конце XVII века выросла до 12 миллионов человек ^[3]. На протяжении всего XVIII века численность населения Российской империи продолжает расти, во многом за счет присоединения новых территорий, и уже к концу XVIII века достигла отметки в 37,2 миллиона человек ^{[4, с. 152]}.

Полномочия по контролю и надзору в сфере благоустройства, начиная с эпохи Петра I были возложены на полицию, что следует из содержания приказа об учреждении должности генерала-полицмейстера ^{[5, с. 569]}.

В период правления Екатерины I полицейское законодательство в целом и в сфере благоустройство, в частности, не получили должного развития ^[9]. За годы правления с 1725 по 1727 не было издано указов, непосредственно касающихся административно-правовой охраны благоустройства российских городов. Вместе с тем нельзя сказать, что в данный период внимание вопросам благоустройства совсем не уделялось. Выделяемых Полицмейстерской канцелярии денег на содержание городской территории, в том числе на устройство освещения и уборку улиц, не хватало ещё и на надлежащее укрепление рек и каналов. Понимая это, Екатерина I издает указ от 21 февраля 1727 года «О починке и исправлении попорченных свай, досок и щитов при берегах Фонтанной и Мьи, речек и каналов», согласно которому финансирование берегоукрепительных работ теперь обеспечивалось за счет денег, получаемых от государственной монополии на торговлю солью ^{[7, с. 739]}.

Период правления Петра II также не выделяется серьезными нововведениями в области благоустройства. Анализируя изданные в этот период указы, следует уделить внимание именному указу от 10 апреля 1728 года «О позволении в Москве строит каменное и деревянное строения, не требуя от Полиции разрешения; о возвращении владельцам взятых у них в казну дворовых мест за постройку каменных домов и об отводе для постоя квартир токмо унтер-офицерам и рядовым». Указом устанавливались требования к постройке на территории Москвы новых зданий и ограждений вокруг них. Так, например, при строительстве изб запрещалось делать в них волоковые окна, а при установке забора на территории в пределах Земляного города нельзя было делать его в виде кольев и плетней ^{[8, с. 30]}. Контроль за исполнением этих требований возлагался на московскую полицию согласно действующей с 1722 года инструкции ^{[6, с. 726]}. Другим указом, касающимся проведения благоустроительных работ, в которые была вовлечена московская полиция, являлся Сенатский указ от 27 июня 1729 года «О мощении камнем торговых мест в Москве», согласно которому все торговые площади Москвы должны быть вымощены камнем за счет выделенных полиции средств ^{[8, с. 209]}.

За время своего правления Анна Иоанновна внесла вклад в решение вопросов по организации деятельности полиции и благоустройству городов. Стоит уделить внимание ряду нормативных документов, изданных в этот период. Сенатский указ от 20 апреля 1730 года «Об укреплении в Санкт-Петербурге берегов реки Невы и Мьи; о даче Штаб и Обер Офицерам, кои собственных дворов не имеют, квартир; о чищении в реке Мье засоренных мест каторжными колодниками и о вывозе сору и помету на показанные места; о бытии подъемным мостам и каналам под ведением Канцелярии от строений» регламентировал несколько важных моментов ^{[8, с. 268]}. В первую очередь Полицмейсерская канцелярия должна была провести ревизию всей жилой зоны вдоль рек Невы и Мьи (современная Мойка) и составить реестр участков, на которых необходимо проведение берегоукрепительных работ и строительство мостов для дальнейшей его передачи в Сенат. Во-вторых, необходимо было организовать очистку реки Мьи от скопившегося мусора силами каторжных рабочих. Вводился запрет на сброс отходов в реку в дальнейшем, контроль за исполнением которого возлагался на полицию. Согласно Сенатскому указу от 27 ноября 1730 года «О сделании для освещения в зимнее время в Москве стеклянных фонарей», в Москве на центральных улицах силами полиции должно было быть организовано освещение в зимний период ^{[8, с. 344]}.

Значимым этапом развитии российской полиции и административно-правовой охраны благоустройства послужило принятие Высочайшей резолюции на доклад Полицмейстерской Канцелярии от 23 апреля 1733 года «Об учреждении полиции в городах». Ранее существовавшие только на территории Санкт-Петербурга и Москвы, полицейские корпуса теперь формировались ещё в 23 городах ^{[10, с. 93]}. Таким образом, жители крупных российских городов теперь были обязаны соблюдать требования благоустроительного законодательства под угрозой применения санкций со стороны полиции.

Ещё одним важным актом является именной указ от 17 октября 1740 года «О наблюдении, чтобы в домах шуму и драк не было, и о продаже питий в кабаках и трактирах с девятого часа утра и до седьмого часа по полудни». По большей части он касался охраны правопорядка и правил продажи алкогольной продукции. Но одно требование к организации благоустройства он вводил. Теперь фонари на Невском проспекте и иных улицах Санкт-Петербурга обязаны были гореть всю ночь ^{[11, с. 275]}.

В период правления Анны Леопольдовны и Иоанна VI не было издано актов, затрагивающих благоустройство городов, как объект административно-правовой охраны. Следующим значимым этапом развития является эпоха Елизаветы Петровны. Для борьбы с хаотичной застройкой и придания внешнему виду городов эстетического вида принимаются указы от 17 апреля 1742 года «О нестроении никаких сданий без позволения Главной Полиции» ^{[11, с. 599]} и от 22 мая 1742 года «О строении в Москве домов по плану и о наблюдении, чтобы улицы были шириною восемь сажен, а переулки четыре сажени» ^{[11, с. 602]}. Согласно сенатскому указу от 30 июля 1742 года «О придаче земли на Васильевском острову из пустых и свободных мест хозяевам домов, которые дворы свои желают перестроить и распространить; и о строении и починке домов тем, которые указами к тому обязаны, под опасением отписания деревень их в казну» вводилась ответственность за содержание в надлежащем состоянии домов под угрозой описи имущества (деревень вместе с крестьянами) до момента проведения ремонтных работ ^{[11, с. 651]}. Такой вид ответственности вводился впервые. Устанавливалась ответственность за обустройство (мощение) прилегающей территории к мостам и зданиям, в которых располагались государственные учреждения, указом от 07 августа 1742 года «О немедленном намощении улиц против казенных и конфискованных дворов, под опасением вычета третнаго жалованья у Членов тех ведомств, которые сей обязанности не исправят» ^{[11, с. 637]}. Содержание всех мостов передавалось в ведение Полицмейстерской канцелярии на основании указа от 22 сентября 1742 года «Об отдаче содержания на мостах чистоты и починки оных на смотрение Полицмейстерской Канцелярии, и об отпуске потребных на то денег из Штатс-Конторы» ^{[11, с. 663]}. Согласно указу от 02 декабря 1742 года «О сделании перил на набережных в Санктпетербурге, о непоклаже дров и кирпича на набережной, и о недопущении на главных линиях иметь кабаки и харчевни и о перемене ходов в погреба», набережные Санкт-Петербурга должны быть оснащены перилами ^{[11, с. 728]}. Также данный указ вводит ответственность за складирование и размещение имущества на территории набережных. Другим указом от 17 мая 1743 года «О смотрении, чтобы на главных улицах в окнах битых стекол не было, также нечистоты против дворов» вводилась обязанность полиции налагать штрафные санкции на собственников зданий, у которых имелись разбитые окна или не была прибрана прилегающая к ним территория ^{[11, с. 803]}.

В последующем за весь период правления Елизаветы Петровны было издано значительное количество актов, регламентирующих деятельность по благоустройству городов. Вводилась обязанность для городских жителей мостить прилегающую к их домам территорию на центральных улицах Москвы ^{[11, с. 884]}.

Много внимания начало уделяться проблеме приборки улиц. Дозволялось использовать заключенных, за исключением виновных в тяжких преступлениях, для уборки улиц ^{[12, с. 76]}. За неисполнение полицией своих функций по организации и контролю за уборки на них накладывались штрафы ^{[12, с. 76]}. В этот период требования о контроле за чистотой на прилегающих к частным домам территориям были распространены не только на Санкт-Петербург и Москву, но и на другие российские города, в которых существовала полиция ^{[13, с. 279]}.

Решался вопрос аварийных зданий. Согласно указу от 01 июня 1749 года «О содержании казенных строений от тех мест, где оные ведомы, во всякой исправности и о починивании ветхих», аварийные строения, находящиеся в собственности государственных органов, должны быть восстановлены или перестроены (если не подлежали восстановлению). Частные аварийные дома должны также подлежало восстановить, или начать перестройку в год издания указа. В случае неисполнения собственникам домов грозило безвозмездное их изъятие с последующей продажей заинтересованным лицам ^{[13, с. 67]}.

Продолжалась борьба с хаотичной застройкой и постепенный переход к плановому строительству. Приказывалось снести установленные не по плану строение вдоль Фонтанки и Мойки и ввести запрет на строительство таковых ^{[13, с. 340]}. На всей территории Москвы вводилась плановая застройка, и все новые здания должны были возводиться на основании утвержденного плана ^{[13, с. 679]}.

Приоритет отдавался каменной застройке. Во многом необходимость в этом диктовалась частыми пожарами. Все ветхие деревянные строения подлежали сносу. В Москве сносили избы и шалаши ^{[13, с. 921]}, освобождали торговые площади от подобных строений ^{[13, с. 955]}. Сносу подлежали общественные колодцы на улицах ^{[13, с. 825]}. Их место заняли колодцы, расположенные на придомовых территориях. Тем самым увеличилось количество противопожарных колодцев.

При Елизавете Петровне значительно расширился список общественных отношений, касающихся благоустройства городских территорий и подпадающих под административно-правовую охрану со стороны государства. Многие требования по содержанию улиц и зданий были введены в этот период впервые в отечественной истории.

Следующим правителем, взошедшим на российский престол, являлся Пётр III. За его непродолжительный (шесть месяцев) срок правления было принято несколько актов, затрагивающих сферу благоустройства. В первую очередь указом от 22 марта 1762 года «Об учреждении в Провинциях и городах, где нет Полиции, Полицмейстеров» предписывалось учредить полицейские органы в тех населенных пунктах, в которых они отсутствовали. Особенностью указа было то, что учреждались они не повсеместно, а на усмотрение недавно назначенного главного директора над всеми Полициями – генерала Николая Андреевича Корфа ^{[14, с. 744]}. Во-вторых, продолжалась работа по каменному строительству городов. Указом от 26 апреля 1762 года «О строении в Санкт-Петербурге, для безопасности от пожаров, каменных зданий, исключая сторон: Васильевской, Петербургской и Выборгской» на территории Санкт-Петербурга строительство деревянных домов разрешалось только на территории нескольких районов ^{[14, с. 994]}. В этих районах преобладала в основном небогатая часть населения города, в том числе рабочие и ремесленники ^[15]. На территории остальных районах здания должны были возводится из камня. В-третьих, в очередной раз издавался указ о необходимости починки дорог и уборки с них мусора на территории Москвы ^{[14, с. 1005]}.

Следующим правителем на российский престол после Петра III взошла Екатерина II. Как и в предыдущие периоды, принималось множество ситуативных указов, касающихся берегоукрепления, уборки улиц, мощения дорог и организации освещения. Однако стоит больше уделить внимания глобальным реформам в организации полиции и в градостроительной сфере, которыми ознаменовался период её правление. Всё это оказало существенное влияние на качество благоустройства городов.

Указом от 11 декабря 1762 года «Об учреждении Комиссии для устройства городов Санкт-Петербурга и Москвы» создавалась специальная комиссия по разработке генеральных планов для этих двух городов ^{[16, с. 127]}. В последующем, согласно указу от 25 июля 1763 года «О сделании всем городам, их строению и улицам специальных планов, по каждой губернии особо», архитекторы, входившие в данную комиссию, были направлены в иные российские города в целях разработки и для них генеральных планов ^{[16, с. 319]}. За 34 года существования комиссии были подготовлены планы, предусматривавшие замену исконной свободной планировки застройкой регулярного типа для 416 городов из 497 существовавших на 1787 год. Данное решение имело далеко идущие последствия по приданию современного эстетического облика российским городам.

Другим фактором, оказавшим влияние на облик городов, послужила масштабная полицейская реформа. Указом от 8 апреля 1782 года был подписан и обнародован «Устав Благочиния, или Полицейский» ^{[17, с. 461]}. Он включал в себя 14 глав и 274 статей, которыми регулировались правовой статус, иерархия и основные компетенции полицейских органов. Согласно Уставу Благочиния, органом полицейского управления в городе становилась управа благочиния, состоявшая из полицмейстера, городничего, приставов гражданских и уголовных дел и двух ратманов (выборных членов городского магистрата). По административному устройству города делились на части, каждая из которых состояла из 200-700 дворов. В каждой части города назначался частный пристав. Части, в свою очередь, делились на кварталы, состоящие из 50-100 дворов. По аналогии с частями, в кварталах назначали квартальных надзирателей.

Впервые в нормативном акте используется термин «благоустройство», хотя и не в современном понимании этого слова, а в смысле как общественного порядка, так называемое государственное благоустройства, так и непосредственного благоустройства городского пространства ^{[17, с. 469]}. По части вопросов в сфере благоустройства, касающихся дел о мостах, улицах и дорогах, управа благочиния состояла в прямом подчинении перед губернским правлением (статья 31 Устава Благочиния). Находящиеся в её ведомстве дороги, улицы, мосты и переправы должны были содержаться в исправном состоянии (статья 36). Непосредственный контроль за этим осуществляли частные приставы (статья 117). Также в их компетенции был контроль за мощением улиц и уборкой территории городской части от мусора (статья 118). Особое внимание уделялось очистке улиц на периоды проведения крестных ходов (статья 60). Устав Благочиния утверждал постоянный состав сотрудников благоустроительного сектора. В каждом квартале должен был быть трубочистный мастер, подрядчик для содержания и мощения улиц, подрядчик для чищения улиц и свозки с улиц и из города нечистот, подрядчик для содержания и зажигания фонарей по улицам города (статьи 138-141). Вводилась обязанность по установке такого элемента городского благоустройства, как столба для объявлений (статья 143). В полномочия квартального надзирателя вменялся контроль за восстановлением аварийных строений, а также направление предложений частному приставу или городничему по застройке пустырей (статья 158). Таким образом, с принятием Устава Благочиния была произведена кодификация полномочий полиции в сфере обеспечения и контроля за благоустройством.

Ещё одним крайне важным актом эпохи Екатерины II, является изданная 21 апреля 1785 года «Грамота на права и выгоды городам Российской империи». Данный документ был направлен на усиление и регламентацию власти на местах и, как следствие, роли городов. Говорить о формировании местного самоуправления в современном его понимании в данном случае не приходится, но в целом был сделан шаг именно в этом направлении. Постоянно действующим органом городской власти становилась общая городская дума, состоящая из городского главы и шестигласной думы ^{[18, с. 382]}. Полномочия городской думы в сфере благоустройства включали в себя препятствование действиям или бездействиям, нарушающим общественное благочиние (порядок, безопасность и благоустроенность), за исключением вопросов, отнесённых к полномочиям полиции ^{[18, с. 383]}. Из указанного можно сделать вывод, что все вопросы в области благоустройства городского пространства, которые прямо не были закреплены за полицией, должна была решать городская дума. Также к полномочия городской думы относился контроль за состоянием городских строений, обязанность по созданию и обустройству общественных мест (площадей, пристаней, амбаров, магазинов и других) для повышения качества городского пространства ^{[18, с. 383]}. Таким образом обязанность по созданию объектов социальной инфраструктуры на территории городов теперь ложилась на городские думы.

Резюмируя вышеописанные реформы, можно сделать несколько выводов. Во-первых, административное деление городов на части и кварталы с закреплением за ними сотрудников полиции, позволило обеспечить полный охват всех крупных населенных пунктов, тем самым усилив полицейский контроль за соблюдением требований благоустройства. К тому же, в каждом квартале при полиции теперь содержался штат сотрудников, обеспечивающих уборку и содержание улиц и фонарей, что также изменило в лучшую сторону состояние городской среды. Во-вторых, обустройство российских городов теперь вменялось органам городского управления вместе с обеспечением в них порядка и благоустроенности (за исключением тех сфер, за которые отвечала полиция). Данное обстоятельство представляло собой первый шаг по переходу полномочий по обеспечению благоустройства от полиции к органам власти на местах. Вместе с тем полномочия эти были очень ограниченными. Так, анализируя расходы и доходы Московской городской думы за 1786-1792 годы, можно увидеть, что статья «Благоустройство» включала в себя затраты на изготовление рыночных знамен и покупку весов для скотопригонного двора, платежи за наем помещения для аптеки и «музыку у Воскресенских ворот» ^[19]. Обозначенных мероприятий недостаточно для реализации задач по благоустройству городского пространства.

После смерти Екатерины II на российский престол взошел Павел I. Его политика была во многом реакционной в отношении политики Екатерины II. В том числе это проглядывалось и в сфере организации полиции и градостроения. Указом от 21 декабря 1796 года была упразднена Комиссия для устройства городов Санкт-Петербурга и Москвы и других городов ^{[20, с. 247]}. Организации-приемника с полномочиями по разработке генеральных планов для городов создано не было. За период правления Павла I неоднократно менялись подходы к подчиненности полиции, а также изменялась её структура и кадровый состав. Указом от 12 декабря 1796 года «О новом разделении Государства на Губернии» число губерний было сокращено, административные границы изменены ^{[20, с. 229]}. Это привело и к изменению штатного перечня полиции во вновь образованных губерниях. При этом полиция находилась в подчинении у гражданских губернаторов. Спустя год, указом от 28 декабря 1797 года «О состоянии Санкт-Петербургской Полиции по примеру Московской в непосредственном ведении Военнаго Губернатора» полиция переподчинялась военным губернаторам. Такое положение вещей просуществовало недолго. В связи с тем, что использование исключительно военных методов для решения поставленных перед полицией задач не давало нужного результата, было принято решение о переподчинении полиции вновь гражданским губернаторам ^[21]. Таким образом, частое и порой противоречивое реформирование полицейской системы не могло способствовать повышению качества исполнения её сотрудниками своих полномочий, в том числе в области контроля за благоустройством.

Подводя итог, стоит отметить, что XVIII век в отечественной истории является временем зарождения и становления благоустройства, как объекта административно-правовой охраны. Контроль за соблюдением требований благоустройства и работы по организации благоустройства общественных территорий были включены в полномочия полиции в начале века, и на всём его протяжении эта тенденция продолжалась. Содержание термина благоустройство постепенно расширялось, включая в себя всё новые элементы. Уровень благоустроенности городов увеличивался по мере расширения полицейского персонала и создания не только в столичных, но и в уездных городах отделений полиции. После проведения городской реформы Екатерины II часть полномочий по организации благоустройства были переданы в органы городского управления (предтеча муниципальных органов). Однако перечень переданных вопросов был минимальным. Полиция по-прежнему продолжала заниматься огромным количеством вопросов, в том числе в сфере благоустройства, что не позволяло качественно сконцентрироваться на них всех. В добавок к этому, конец века отметился бурными и противоречивыми полицейскими реформами, ещё более усугублявшими положение. Накопившиеся проблемы предстояло решать в последующие периоды.