Благоустройство муниципального образования как объект административно-правовой охраны в период от становления российской государственности до реформ Петра I

На современном этапе развития российского законодательства отсутствует общепринятая и нормативно закрепленная на федеральном уровне дефиниция такого явления, как благоустройство. Связано это в первую очередь с тем, что предмет благоустройства включает в себя огромное количество составных элементов. Сравнить благоустройство можно с мозаикой, состав фрагментов которой зависит от исторических и территориальных особенностей той или иной местности.

Вместе с тем определение деятельности по воплощению благоустройства на практике нашло свое отражение в градостроительном законодательстве. Согласно пункту 36 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации под благоустройством территории понимается деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий ^[1].

Этимологически слово «благоустройство» образуется от слияния двух других слов «благо» и «устроить». Слово «благо» происходит от старославянского слова «благъ» в значении «хороший» ^[2]. Слово «строить» в свою очередь также происходить из старославянского языка от слова «строити» в значении «воздвигать, изготавливать, настраивать» ^[3]. Отталкиваясь от значения слова «благоустройство», можно прийти к выводу, что под данным понятием подразумевается некая деятельность по созиданию чего-либо, что в общественном сознании является хорошим, содержащим в себе полезные, как для отдельно взятого человека, так и для всего социума в целом свойства. В свою очередь согласно Толковому словарю русского языка Ожегова С.И. под словом «благоустроенный» понимается объект «хорошо устроенный, снабженный всеми удобствами», а под словом «благоустроить» подразумевается «оборудовать, сделать хорошим и удобным» ^[4].

О создании светлых, здоровых городов-садов с чистым воздухом, в благоприятном для жизни людей природном окружении мечтали многие ^[5]. В том числе об этом задумывались и в России в той или иной степени на всех этапах становления и развития государственности. Меры по благоустройству городской территории появились одновременно с самими городами. Первой и наиболее распространенной из них является устройство городских дорог. В эпоху Древней Руси применялся метод деревянного мощения. Из-за благоприятных условий почвы хорошо сохранились деревянные мостовые Великого Новгорода, датируемые Х в. ^[6]. Такие мостовые строились повсеместно, о чем говорят результаты раскопок в Пскове, Торопце, Смоленске, Полоцке, Минске, Москве, Коломне и Вологде ^[7]. Необходимость деревянного мощения связана с неблагоприятными погодным условиями климатических широт, на которых располагались эти города. Жидкая грязь в межсезонье значительно затрудняла возможность передвижения по городской территории. Изначально мощением улиц деревянными тротуарами должны были заниматься горожане самостоятельно. Позднее полномочия по мощению перешли к Земскому приказу, который собирал со дворов на это «мостовые деньги» в зависимости от размеров дворовладения ^[8].

В наше время бытовое водоотведение и водоснабжение всегда неразрывно существуют в связке друг с другом. Невозможно представить одно без другого. Но сложилась такая взаимосвязь только после появления централизованного водопровода. В Древней Руси система водоотведения была необходима в связи с тем, что многие русские города лесной полосы были расположены во влажной, обильной грунтовыми водами местности, а потому для расширения жилой площади необходимо было осушение земель ^[9].

Элементами средневекового благоустройства древнерусских городов, выполнявшими функции по водоотведению, являлись различные дренажные канавы. Вода из них могла отводиться в деревянную бочку-отстойник, в поглощающий колодец с деревянным креплением или непосредственно в реку. Наиболее совершенными дренажными конструкциями были деревянные трубы, которые начиная с XI в. применялись в Великом Новгороде и, гораздо позже, с XV в., в Москве ^[9].

Согласно сохранившимся данным, древнейший в России водопровод был построен в XI в. на территории княжеской усадьбы на Ярославовом дворище в Великом Новгороде ^[10]. Однако довольно продолжительное время практически всё водоснабжение осуществлялось из рек и прудов. Водопровод в современном смысле слова появился только в начале XVII в. в царском дворе и использовался для технических целей ^[11]. В русских городах XVII в. наиболее распространенным способом водоснабжения были тайники (колодцы, расположенные под городскими стенами с подпиткой водой от ближайшего водоема). Данное обстоятельство было продиктовано частыми осадами городов в те годы ^[12].

Одним из центральных мероприятий по благоустройству во все времена являлась борьба с мусором и нечистотами. В особенности потому, что этот вопрос тесно связан с эпидемиологическим благополучием населения. Все домовладельцы должны были самостоятельно следить за чистотой на территории и около своего двора. Но не все добросовестно исполняли свои обязанности, а потому часто из-за этого городские рвы были замусорены, выгребные ямы не вычищались, а засыпались и выкапывались рядом новые. Контроль осуществлялся «сторожевыми головами» – сотрудниками пожарно-сторожевой охраны, созданной по указу Ивана III ^[13]. Регламентация деятельности данного протополицейского органа в последующем была отражена в Наказе 1649 г. «О Градском благочинии» ^[14]. Вместе с этим на законодательном уровне санкции за оставление мусора в неположенном месте отсутствовали.

Впервые административно-правовая защита благоустройства была закреплена 9 апреля 1699 г., когда Петр I издал Указ «О наблюдении чистоты в Москве и о наказании за выбрасывание сору и всякого помету на улицы и переулки». За сброс мусора на улицах города предусматривались телесное наказание (битье кнутом) и штраф. При повторном правонарушении наказание ужесточалось, а штраф увеличивался ^[15]. В период правления Петра I издавалось множество указов, вводящих юридическую ответственность за те или иные правонарушения в сфере благоустройства. Так, например, Указ 1718 г. «О наблюдении порядка и чистоты по городу Санкт-Петербургу и о взимания штрафа за нечищение дымовых труб и за продажу в рядах и в до. местах порченных съестных припасов» ^[16] вводил ответственность за наличие загрязнения печных труб для обеспечения чистоты городского воздуха от выбросов. Указ 1719 г. «О воспрещении выпускать на городские улицы домашний скот» ^[17] и Указ 1720 г. «О недопускании в Спб. с дворов скота без пастухов, и о найме оных с поручными записями» ^[18] вводили запрет на выпас домашнего скота на городских улицах. Указ 1721 г. «О содержании в Санкт-Петербурге по улицам фонарей, о чищеньи и мощении камнем улиц» ^[19] устанавливал централизованный порядок вывоза мусора с территории города, согласно которому уборку жители должны были проводить возле своих домовладений и компоновать в кучи, которые в свою очередь должны были вывозить специально выделенные для этого конные экипажи.

Особое значение придавалось озеленению городского пространства. Горожане обязаны были высаживать деревья перед своими домами. В противном случае это делала полиция за их счет ^[20]. Меры по защите зеленых насаждений были очень строгими, однако имели скорее индивидуализированный характер, чем системный. Так, например, после вырубки березовой рощи на месте Гостиного двора в Санкт-Петербурге, Петр I приказал высечь виновных лиц, а допустившего вырубку воеводу отправил в ссылку на 10 лет с конфискацией его поместий ^[21].

Таким образом, в российских городах, находящихся под административно-правовой охраной, в частности в новой столице – Санкт-Петербурге, элементами благоустройства в период правления Петра I были прибранность улиц от мусора и отходов жизнедеятельности скота, чистота воздуха и сохранность зеленых насаждений.

Контрольно-надзорным органом за соблюдением требований в сфере благоустройства в петровскую эпоху выступала полиция, что было органичным продолжением тенденции, наметившейся на предыдущих этапах развития российской государственности ^[22]. Указом от 25 мая 1718 г. «Пункты, данные С. Петербургскому Генерал-полицмейстеру. – О смотрении, чтобы строение домов производилось по указу; о содержании улиц в чистоте; о допущении торговых шалашей в указанных местах; о съестных припасах; о подозрительных домах, о гулящих людях, о приезжих и отъезжающих; об определении с дворов караульщиков, в каждой слободе или улице старост и при каждых десяти дворах десятского и о распространении повинности постоя на людей всякого чина и звания» Петр I утверждает должность генерал-полицмейстера ^[23]. Данный Указ состоял из 14 пунктов, регламентирующих деятельность полиции, и по сути своей сводился к более детальному описанию поручений, содержащихся в самом его названии ^[24].

По сути все полномочия полиции того времени можно было разделить на три больших группы: надзор за благоустройством и санитарно-эпидемиологическим благополучием; обеспечение пожарной безопасности; охрана общественного порядка и борьба с преступностью. Все эти сферы вместе входили в одно крупное понятие – «благочиние» ^[25].

В рамках статьи нас интересуют только полномочия в сфере благоустройства. Их можно разделить на две группы: контрольно-надзорные и непосредственно-благоустроительные.

К первой относились полномочия по наложению штрафных санкций на правонарушителей, которые не выполняли требования по уборке улиц от «помета и мертвечины» на закрепленных территориях. Размер штрафов варьировался от трех рублей за впервые совершенное правонарушение до тридцати рублей при рецидиве ^{[26, с. 578]}. Кроме того, карался выброс нечистот на улицы города, не проведение очистки печных труб и выпас скота вне специально отведенных для этого мест ^{[26, с. 574]}. В перечень функций полиции также входил надзор за качеством и своевременностью проведения гражданами работ по мощению дорог и мостовых ^{[26, с. 587]}, проведением берегоукрепительных работ ^{[27, с. 402]}. За неисполнение предписаний виновные лица карались штрафом и (или) телесными наказаниями.

Ко второй группе относились такие обязанности, как, например, организация уличного освещения. Согласно сенатскому Указу 1723 г. «О сборе поземельных денег в Санкт-Петербурге на содержание фонарей и на чищение улиц и об отдаче на оное ж содержание в полицмейстерскую канцелярию хомутного сбора», с жителей города взымалась плата, которая в последствии направлялась в Полицмейстерскую канцелярию ^[28]. Полиция заведовала проведением работ по установке и обслуживанию уличных фонарей. Для этого в её состав даже набирались специальные сотрудники – фурманщики, которые должны были поддерживать в рабочем состоянии фонари ^{[27, с. 381-383]}.

Таким образом, полиция времен Петра I получила широкие полномочия, в том числе в сфере организации и контроля за благоустройством. Данный период является по сути своей отправной точной в истории Российского государства, когда можно начинать говорить о благоустройстве, как об объекте административно-правовой охраны. Вместе с тем регулирование данной сферы происходило стихийно и по большей части представляло из себя реакцию на противление жителей благоустраивать те участки городского пространства, которые их обязывало государство. Из-за небольшого штата полицейских чиновников наказания за нарушения благоустроительных требований приходилось устанавливать суровые, чтобы за счет страха перед ними предостеречь иных лиц от правонарушений. Тем не менее основные направления охранительной деятельности в сфере благоустройства российских городов были заложены. В последующие периоды развития государства содержание такого объекта административно-правовой охраны, как благоустройство, только увеличивалось, включая в себя, по мере развития городской инфраструктуры, всё больше элементов.