Специфика управления Боснией и Герцеговиной в условиях международного контроля

Коёвич Сара ассистент, кафедра Теории и истории международных отношений, Российский университет дружбы народов имени Патриса Лумумбы 117198, Россия, Москва область, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, 10 к2 Koevich Sara Assistant, Department of Theory and History of International Relations, Patrice Lumumba Peoples' Friendship University of Russia 117198, Russia, Moscow region, Moscow, Miklukho-Maklaya str., 10 k2 sara.kojovic96@gmail.com

Босния и Герцеговина – самое сложное по своему административно-территориальному и политическому устройству государство не только на Западных Балканах или в Европе, но и в мире. Три славянских этноса, исповедующих разные религии, после распада процветающей Югославии, отсутствия договора о ее разделе и кровопролитной гражданской войны, сегодня вынуждены жить вместе в одном гибридном государстве, которое мировое сообщество всеми силами пытается «оживить», заставив работать и функционировать по своим принципам. Что не просто, поскольку речь идет о народах, которые не смогли самостоятельно покончить с войной, подписать мир и до сих пор не могут управлять сами по себе.

Поэтому самый актуальный вопрос в Боснии и Герцеговине сегодня – кто управляет большей частью этой страны и каковы интересы сербов, бошянков и хорватов? В какой мере эти этнические группы согласны передать власть международному сообществу или же международное сообщество использует их для реализации своих целей на Западных Балканах, как уже не раз бывало на протяжении всей истории?

Специфика Боснии и Герцеговины заключается в том, что ряд международных институтов непосредственно влияет, как на внутреннюю, так и на внешнюю политику страны. Фактор внутреннего влияния интегрирован в её политическую систему посредством проникновения туда международного права ^{[1, С.244-245]}. Международные институты подчас подменяют собой конституционную. Они выполняют координирующую и исполнительную роль, выступая посредниками между национальными властями. Усиление роли международных факторов, прежде всего, в законотворческой власти возникает как следствие несогласия между собой отечественных государствообразующих субъектов. И, наоборот, влияние международных субъектов снижается в случае согласия отечественных субъектов по важным вопросам организации и функционирования государства.

Теоретически нетрудно определить понятие конституционной власти в Боснии и Герцеговине, как коллективную волю трех этнических наций, но сложно ответить на вопрос: что будет с учредительным органом страны, если согласие между нациями не будет достигнуто? В этом случае конфликт этносов будет перенесён в сферу конституционной власти, а затем в сферу законодательной, исполнительной и судебной власти и, далее, во все другие сферы организации и деятельности государства. Что касается сегодняшнего положения вещей, то действие конституционной власти в Боснии и Герцеговине на основе общего согласия сербов, хорватов и бошняков в нынешних обстоятельствах невозможно без действий субъектов международного сообщества, особенно институтов Европейского Союза.

Международные организации оказывают влияние на конституционную власть поскольку:

а) являются составной частью Конституционного суда БиГ - из девяти судей трое являются иностранными судьями, назначаемыми Председателем Европейского суда по правам человека ^[2];

б) исходят в своей деятельности из примата международного права, превратив его в неотъемлемую часть Конституции Боснии и Герцеговины ^[3];

c) защищают содержание Дейтонского соглашения и заботятся о его выполнении – эту возможность даёт мандат Высокого представителя и Совет по выполнению мира;

г) выступают в качестве арбитров, координируя действия представителей этнических наций во время конституционных изменений;

ф) принимают решения на временной основе в случае воспрепятствования со стороны национальных властей.

Так что же представляет собой государство и государственная власть в Боснии и Герцеговине? С момента подписания Дейтонского соглашения и до сегодняшнего дня этот, на первый взгляд, простой вопрос является как теоретически, так и политически наиболее спорным. Конфедералисты и унитаристы, с разных позиций и исходя из разных интересов, искажали понятие государства и государственной власти как в теории, так и в политической практике. Например, для обозначения национальных частей государства был введён крайне неясный термин «энтитеты», под которым стали понимать правовые образования субъектов Боснии и Герцеговины, имеющих субъектный статус. При этом подразумевается, что полномочиями обладают, как энтитеты, так и собственной государственные институты Боснии и Герцеговины, что подчас вызывает правовые коллизии.

Следует сказать, что подобное разделение противоречит Конституции Боснии и Герцеговины и Дейтонскому соглашению. Компетенции субъектов и компетенции институтов на уровне Боснии и Герцеговины имеют как один правовой источник Конституцию Боснии и Герцеговины, и поэтому государственная власть, определенная этой Конституцией, является уникальной категорией, независимо от того, на скольких уровнях она осуществляется. ^[4] Энтитеты обладают особыми полномочиями только в связи с тем, что они даны им Конституцией. Также как учреждения на уровне Боснии обладают лишь тем объёмом полномочиями, что предоставлен им этим правовым актом. Это означает, что учреждения на уровне Боснии и Герцеговины не наделяли полномочиями энтитенов, равно как и энтитеты не наделяли полномочиями учреждения на уровне Боснии и Герцеговины, поскольку полномочия были даны им обоим единой Конституцией. Вышеупомянутый принцип федерализма возник на основе государственности Боснии и Герцеговины и процесса арбитража международным сообществом между противоположными национальными концепциями. ^{[1, С. 219]}

В период между парафированием Дейтонского мирного соглашения 21 ноября 1995 г. и его подписанием в Париже 14 декабря 1995 г. в Лондоне 8 и 9 декабря 1995 г. состоялась Конференция по выполнению мирного соглашения, на которой была создана БиГ. Участниками конференции были 55 стран, в том числе США, Россия, Украина, Саудовская Аравия, Марокко, Албания, различные международные организации, такие как Международный валютный фонд (МВФ), Совет Европы, Международный комитет Красной Крест, а также закрытый 31 декабря 2017 г. Международный уголовный суд по бывшей Югославии.

Лондонская конференция тоже учредила Руководящий комитет Совета по выполнению Мирного соглашения (дальше в тексте обозначен как СВС (Peace Implementation Council, PIC) под председательством Высокого представителя (дальше в тексте обозначен как ВП (High Representative, HR), который затем был определен как «исполнительный орган» СВС. Руководитель СВС не может принимать решения, если страны-члены Совета директоров СВС не согласны. Членами являются Соединенные Штаты Америки, Россия, Великобритания, Германия, Франция, Италия, Канада, Япония, Европейский союз (председатель ЕС и Европейская комиссия) и Организация Исламская конференция (ОИК), которую в СВС представляет Турция.

В последние несколько лет только Россия, как член СВС, вместе с представителями сербской власти у БиГ под руководством Милорада Додика, регулярно исключают себя из коммюнике, считая, что Офис Высокого представителя (дальше в тексте обозначен как ОВП (Office of the High Representative, OHR) следует закрыть.

СВС назначает нового Высокого представителя, а затем утверждает его Советом Безопасности ООН, поэтому его имя всегда является компромиссом, согласованным между западными странами во главе с США, Великобританией и Францией и Россией (и Китай, который также был членом СВС, но вышел из него в мае 2000 г.). До сих пор ВП были швед Карл Бильдт (1995–1997), испанец Карлос Вестендорп (1997–1999), нем. Вольфганг Петрич (1999–2002), англ. Джереми Джон Дарэм Эшдаун (2002-2006), нем. Кристиан Шварц-Шиллинг (2006- 2007), словацк. Мирослав Лайчак (2007–2009), авст. Валентин Инцко (2009–2021) нем. Кристиан Шмидт (2021 – «действующий»).

ОВП имеет право на «окончательное толкование» Соглашения о выполнении мирного урегулирования гражданскими лицами. По состоянию на июль 2020 года в ОВП работают 13 иностранных граждан, четверо из которых являются дипломатами, назначенными правительствами своих стран, и 76 местных сотрудников. Все семь предыдущих высоких представителей в Боснии и Герцеговине были европейскими дипломатами, а все предыдущие 12 первых заместителей — американскими дипломатами. ^[5]

Финансирование ОВП выделяется СВС. Бюджет ОВП в 2020–2021 годах составлял чуть более 5,3 млн евро, из которых Европейский союз выделяет 54,37 процента, Соединенные Штаты Америки 22 процента, Япония 10 процентов, Канада 3,03 процента, Организация Исламская конференция 2,5 процента, Россия 1,2 процента и остальные в сумме 6,9 процента. ^[6] Большая часть бюджета расходуется на заработную плату и льготы, а зарплата главы ОВП уже много лет является политическим вопросом в БиГ.

В Приложении 10 к Дейтонскому соглашению у Высокого представителя были определены полномочия: надзор за соблюдением мира, интенсивные контакты с представителями местных властей, координация деятельности гражданских организаций, содействие сотрудничеству и преодоление трудностей через его взаимодействие, участие во встречах доноров, создание различных органов и комиссий, взаимодействие с военными представителями. ^[7] ВП является последней инстанцией для толкования Соглашения о гражданском осуществлении мирного урегулирования. Все субъекты управления в Боснии и Герцеговине обязаны сотрудничать с ВП, а также с другими международными организациями, при этом ВП не обладает юрисдикцией в отношении военных вопросов.

Роль Высокого представителя была юридически закреплена решениями Совета по выполнению Мирного соглашения в 1995, 1997 и 1998 годах.

1. На Лондонской конференции по выполнению мирных соглашений (8-9 декабря 1995 г.) была подтверждена координирующая роль Высокого представителя, но при этом ему были предоставлены полномочия давать рекомендации властям Боснии и Герцеговины в контексте реализации Дейтонского соглашения. ^[8]

2. На министерской встрече Руководящего комитета по установлению мира в Синтре (30 мая 1997 г.) роль Высокого представителя была усилена конкретными полномочиями: влиянием УВП (Управления Высокого представителя) на назначение посла БиГ; влияние на принятие законов о гражданстве, банковском деле, таможне, внешней торговле; право принятия немедленных решений, являющихся функцией реализации Соглашения (по уникальным номерным знакам, телефонному трафику и т.п.); полномочия приостанавливать или запрещать любую медиа-сеть или программу, если она сочтет, что их деятельность не соответствует или наносит ущерб духу или норме Дейтонского соглашения. С разрешения Синтры ВП мог осуществлять контроль за деятельностью средств массовой информации, принимать решения и влиять на работу исполнительных и других государственных органов. Это было началом увеличения его общих способностей. ^[9]

3. На Боннской конференции по выполнению мирных соглашений (декабрь 1997 г.) Высокий представитель был уполномочен издавать законы, если национальные власти не могли прийти к соглашению. Особое полномочие, которое он получил на Боннской конференции, — это право смещать с должности любого должностного лица, которое он сочтет нарушающим выполнение Дейтонского соглашения. Цель «Боннских полномочий» заключалась в усилении роли Высокого представителя с точки зрения направления политики, принятия законов и устранения препятствий для достижения целей в следующих областях: права человека, судебная реформа, рассмотрение военных преступлений, беженцы , полиция, экономика, СМИ, выборы, статус Брчко... ^[10]

4. На конференции Совета по выполнению Мирного соглашения в Мадриде в декабре 1998 г. были подтверждены выводы Боннской конференции и определены новые приоритеты в реализации Соглашения: проблема беженцев, верховенство права, правовая система, военные вопросы, безопасность, район Брчко, вопросы правопреемства СФРЮ и интеграции Боснии и Герцеговины в Европейский Союз. Мадридская конференция имеет большое значение благодаря выводу о создании суда на уровне Боснии и Герцеговины для реализации принципа верховенства права. ^[11]

Роль Высокого представителя является одним из основных противоречий в Боснии и Герцеговине, поскольку его власть исходит не от Совета по выполнению Мирного соглашения, а от институтов Боснии и Герцеговины. Совет заинтересован в прекращении роли Высокого представителя и в том, чтобы институты Боснии и Герцеговины взяли на себя его роль. Это первый этап трансформации международной роли в этой стране. Этой фазы не происходит, потому что институты Боснии и Герцеговины из-за несогласия лидеров правящей партии не в состоянии взять на себя роль Высокого представителя и тем самым создают причины для его дальнейшего существования.

В Боснии и Герцеговине до сих пор не прекращаются споры: имеет ли Верховный представитель право издавать законы? В Республике Сербской преобладает мнение, что у Высокого представителя отсутствуют, как законные основания, так и полномочия для принятия законов или наложения санкций на отдельных лиц. Общественное мнение в основном формируется под влиянием политических аргументов, хотя информации о правовых аргументах в нём присутствует недостаточно. Говоря о правовой основе деятельности Высокого представителя, можно выделить следующие документы. В приложении X к Дейтонскому соглашению «Соглашение о мирном урегулировании гражданскими лицами» говорится о роли Высокого представителя. Статья V этого приложения определяет: «Высокий представитель на местах является окончательным органом для толкования настоящего соглашения о гражданском осуществлении мирного решения». ^[12] Это положение означает, что Высокий представитель выступает в качестве верховного толкователя приложений: второго, третьего, четвертого, пятого, шестого, седьмого, восьмого, девятого и одиннадцатого. ^[13] Высокий представитель толкует четвертое приложение в контексте других приложений и всего Дейтонского соглашения, а Конституционный суд имеет высшую внутреннюю интерпретацию в рамках конституционной системы Боснии и Герцеговины. Согласно статье II Десятого приложения, мандат Высокого представителя даёт ему полномочия в отношении: а) наблюдения за соблюдением мира, б) контактов со Сторонами, с тем чтобы они уважали выполнение Соглашения, в) координации гражданских органов и организаций для эффективного выполнения Соглашения, г) преодоления трудностей, возникающих при выполнении Соглашения и т.д. Согласно Дейтонскому соглашению Верховный представитель является главным толкователем, координатором и контролером применения Дейтонского соглашения с дипломатическими привилегиями ^[4].

Одним из наиболее спорных вопросов в отношениях между Республикой Сербской и учреждениями на уровне Боснии и Герцеговины является способ и содержание передачи юрисдикции. В общественном мнении Республики Сербской преобладает мнение, что это образование утратило значительное количество юрисдикций (около шестидесяти), которые были переданы на уровень Боснии и Герцеговины. По Дейтонскому соглашению на основе презумпции государственной компетенции все, что не было прямо указано в компетенции институтов Боснии и Герцеговины, было передано образованиям ^{[4, Статья III, параграф 1, пункты 1, 2, 3, 4 и 5]}. Одной из основных проблем передачи юрисдикции является различное отношение субъектов к этому вопросу. До сих пор Федерация Боснии и Герцеговины не выражала сопротивления увеличению полномочий на уровне Боснии и Герцеговины, а Республика Сербская считает, что передача полномочий на уровень Боснии и Герцеговины представляет угрозу для ее дейтонской государственности и выступает против указанного процесса. Различные позиции субъектов по передаче компетенции ослабляют позицию субъекта, поскольку в целом отношения сводятся к конфликту между Республикой Сербской и всеми другими субъектами (институтами на уровне Боснии и Герцеговины, Федерацией БиГ и Советом для осуществления мира).

Большая часть полномочий была передана действиями Высокого представителя, создавшего законы, после чего депутаты Парламента Боснии и Герцеговины приняли их без изменений. Было принято около 50 законов, которые были созданы и введены в действие Высоким представителем, а затем впоследствии приняты парламентом БиГ ^{[14, С. 83]}. Аргумент о том, что Высокий представитель вводил законы, не имея на то полномочий, оправдывается тем, что депутаты парламента Боснии и Герцеговины приняли эти законы в соответствии с Конституцией и правилами процедуры.

Нельзя не учитывать и того, что в некоторых ситуациях, в которых несогласие народа никак не удавалось преодолеть, роль ВП была важна. Например, после того, как местные политики не смогли их согласовать, ВП ввел в действие флаг и гимн БиГ, законы о гражданстве, Статут города Мостар. Эти примеры действительно являются индикаторами «миротворчества» и разрешения конфликтов. В то время как, с другой стороны, большее количество решений принимается как очень предвзятые. ВП аннулировал решения Центральной избирательной комиссии после выборов и уволил двух членов Президиума Боснии и Герцеговины, нескольких представителей в парламентах и местных собраниях, и в то же время запретил им занимать какие-либо официальные, выборные или назначаемые государственные должности и занятие должностей в политических партиях ^[15]. Всего ОВП навязало почти 900 различных решений в период с 1997 по 2011 год благодаря боннским полномочиям ^[16].

Россия и политические представители Республики Сербской, как одного из двух образований в Боснии и Герцеговине, а в последнее время и политические представители партий с хорватским знаком выступают за закрытие ОВП. С другой стороны, политические представители бошняков и партий, объявляющих себя гражданскими, выступают против закрытия ОВП, а также представители западных стран в ОВП. Более того, политические представители боснийцев и партии, объявляющие себя гражданскими, просят его более активного участия, в основном таких вмешательств, как замена политических представителей сербов и хорватов, отмена некоторых решений и тому подобное.

На встрече в Брюсселе 26 и 27 февраля 2008 г. политические директора Руководящего комитета Совета по выполнению Мирного соглашения определили требования, которые власти БиГ должны выполнить до закрытия ОВП, но с тех пор не было достигнуто существенного прогресса ^[17]. Первое из пяти требований представляет собой приемлемое и устойчивое решение вопроса о распределении собственности между государством и другими уровнями управления. Однако оно не выполнено, поскольку политические представители Республики Сербской считают, что собственность принадлежит только субъектам, в том числе, например, право на строительство ГЭС на реке Дрина, которую власти Республики Сербской хотят построить с Сербией. Боснийские политические представители, а также партии, объявляющие себя гражданскими, считают, что это имущество должно принадлежать государству, и что пример строительства гидроэлектростанций в Сербии должен быть согласован с государственным уровнем, а не субъектом.

Второе требование – приемлемое и устойчивое решение вопроса раздела военного имущества, которое, как и другое государственное имущество, также оспаривается политическими представителями сербов и бошняков. Передача военного имущества государству, то есть Министерству обороны БиГ, является предметом давнего спора, в том числе судебного, и является одним из условий, которое Организация Североатлантического договора (НАТО) поставила перед БиГ для входа в План действий по членству (MAP).

Район Брчко в БиГ — это отдельная административная единица в БиГ, определяемая как кондоминиум, то есть территория, находящаяся под суверенитетом БиГ, но имеющая собственное правительство (департаменты) во главе с мэром, собранием, судебной властью и законами. Одной из особенностей является то, что, хотя Брчко не принадлежит ни РС, ни Федерации Боснии и Герцеговины, его жители единственные в БиГ, у которых в личных документах указано гражданство того или иного субъекта, поскольку в целом на выборах они голосуют либо за сербского члена Президиума БиГ, который, согласно Конституции БиГ, является выходцем из Республики Сербской, либо за боснийского или хорватского члена, избранного в Федерации Боснии и Герцеговины. Третьим требованием, которое власти Боснии и Герцеговины должны исполнить до закрытия OHR, — полное выполнение Окончательного решения по Брчко.

Четвертым требованием является фискальная устойчивость БиГ, а пятым - «возрождение верховенства закона», что включает в себя принятие Государственной стратегии по борьбе с военными преступлениями, принятие Закона об иностранцах и убежище и принятие Государственной стратегии реформирования сектора юстиции. Помимо этих пяти целей, есть еще два условия. Одним из них является подписание Соглашения о стабилизации и ассоциации с Европейским союзом, которое было выполнено, и Босния и Герцеговина подала заявку на членство в ЕС, ответила на вопросник Европейской комиссии и получила заключение (avis). Последним условием является положительная оценка ситуации в БиГ, которую должен дать Руководящий комитет Совета по выполнению Мирного соглашения и которое будет основываться на полном соблюдении Дейтонского мирного соглашения, то есть на согласии всех стран-членов. Но Руководящий комитет спустя 25 лет после войны и своего создания ОВП до сих пор не имеет единого мнения.

Самая актуальная проблема в Боснии и Герцеговине с 2021 года – это именно назначение на должность нового Верховного представителя ООН без соответствующей резолюции Совета Безопасности ООН, Кристиана Шмита. Отрицающими легитимность нового ВП являются представители правительства Республики Сербской во главе с Милорадом Додиком, Россия и Сербия, в то время как, с другой стороны, подавляющее большинство бошняских и хорватских представителей в новом ВП видят «соломинку спасения» для осуществления давно задуманного единства. Те, кто отказывает СВС и ОВП в легитимности, ссылаются на то, что это специальный орган, не имеющий оснований ни в Приложении 10 к Дейтонскому соглашению, ни в Резолюции 1031 ООН (принятой в Совете Безопасности Организации Объединенных Наций на ее 3607 заседания 15 декабря 1995) ^[18], которые являются правовой основой для роли ООН Высокого представителя по Боснии и Герцеговине. Поскольку все предыдущие высокие представители назначались Советом Безопасности ООН в соответствии с требованиями Приложения 10 и Резолюции ООН 1031, страны НАТО обошли этот орган, назначив нового ВП через СВС, и тем самым ввели право вето России и Китая.

Регулярные скандалы представителей правительства РС и ВП Шмита сегодня больше всего занимают общественность Боснии и Герцеговины. Самые большие разногласия возникли в первую очередь из-за принятия ограниченных реформ Конституции Боснии и Герцеговины и поправки к Закону о выборах с целью укрепления основных принципов и прозрачности избирательного процесса ^[19]. Для сербов также было спорным введение закона о перераспределении средств и выделение огромной суммы денег центру «Сребреница», что считается открытой поддержкой мифа «о страданиях только одного народа в БиГ".

Актуальное и большое возмущение сербских представителей и в связи с объявлением о принятии нового закона о разделе имущества Республики Сербской «новым» ВП Шмитом. Предложение передать имущество субъекта РС под юрисдикцию Боснии и Герцеговины, чтобы те, кто захватил и разрушил сербскую землю и изгнал с нее сербский народ, могли управлять ею, немыслимо для сербов. Тем не менее, Кристиан Шмидт находит в ней логику, возможность разрешения конфликта и угашения пожара.

Нелегитимное назначение ВП Кристиана Шмита на территории всей Боснии и Герцеговины углубляет кризис, ставит сербов в Республике Сербской в еще более сложное положение, играет на руку представителям двух других наций и еще раз подливает масла в огонь 30-летнего конфликта, решение которого уже превратилось в фарс. Международное сообщество и все его различные представители на территории Боснии и Герцеговины, начиная с СВС и ВП, через EUFOR, НАТО и все другие неофициальные организации умелыми ходами 30 лет держат конфликт на медленном огне. К сожалению, в сегодняшние непростые, для всей международной и политической мировой арены, времена нынешние события в Боснии и Герцеговине могут привести к возобновлению конфликта.