Экологические конфликты в Арктической зоне Российской Федерации в сфере обеспечения энергетической, экономической и экологической безопасности

Куделькин Николай Сергеевич кандидат юридических наук ведущий научный сотрудник сектора экологического, земельного и аграрного права Института государства и права Российской академии наук 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10 Kudelkin Nikolai PhD in Law Leading Scientific Associate; Department of Environmental, Land and Agrarian Law; Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 119019, Russia, Moscow, Znamenka str., 10 nkkix@inbox.ru Другие публикации этого автора

Введение. Арктическая зона Российской Федерации (далее – АЗРФ) представляет большой интерес для исследования различных вопросов, связанных с правовым регулированием, начиная от охраны окружающей среды ^{[1; 2; 3; 4]} и заканчивая проблемами осуществления экономической поддержки предпринимательской деятельности ^[5]. На примере АЗРФ представляется возможным изучить экологические конфликты, возникающие в различных сферах, включая обеспечение экологической, энергетической и экономической безопасности. Так, в Государственном докладе «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2021 году» подчеркивается, что Арктика играет важную роль в обеспечении стратегических национальных интересов страны в таких областях, как экономика, транспорт, охрана окружающей среды, оборона, и ряда других. АЗРФ характеризуется существенным ресурсным потенциалом, который в состоянии обеспечить развитие как самой Арктики, так и России в целом. При этом добываемые в АЗРФ полезные ископаемые, а также их разведанные запасы и прогнозные ресурсы составляют основную часть минерально-сырьевой базы Российской Федерации. В свою очередь, континентальный шельф морей российской Арктики называют стратегическим резервом для укрепления минерально-сырьевой безопасности Российской Федерации. Помимо больших запасов минеральных ресурсов АЗРФ является средой обитания разнообразных животных, растений, грибов, многие из которых занесены в Красную книгу (См.: О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2021 году. Государственный доклад. М.: Минприроды России; МГУ имени М.В. Ломоносова, 2022. С. 231–239.). Арктический регион также оказывает влияние на окружающую среду далеко за своими пределами. В литературе обращается внимание на то, что в глобальной климатической системе Арктика является своеобразным «холодильником» и огромным хранилищем льда, который в случае своего таяния может существенно поднять уровень мирового океана ^{[6, c. 8]}, что станет причиной множества проблем не только экологического, но и правового характера ^[7]. Таким образом, от состояния окружающей среды АЗРФ, а также от осуществления хозяйственной деятельности на ее территории зависят многие аспекты национальной безопасности Российской Федерации, следовательно, разрешение и предупреждение экологических конфликтов в этом регионе, которые, как писала О.Л. Дубовик, главным образом связаны с осуществлением деятельности по добыче природных ресурсов ^{[8, с. 204]}, является важной и актуальной задачей, в том числе и для правовой науки, поскольку без соблюдения баланса интересов в АЗРФ представляется маловероятным как устойчивое развитие российской Арктики, так и сохранение ее уникальной природной среды. Как верно отмечает М.М. Мухлынина, в связи с природными и геополитическими особенностями Арктического региона вопросы обеспечения экологической безопасности и правопорядка в АЗРФ являются злободневной темой, широко обсуждаемой как в средствах массовой информации, так и в научной среде ^{[9, с. 47]}. При этом она относит экологическую безопасность к одному из факторов социально-экономического развития России ^{[10, с. 94]}. В свою очередь, С.В. Лихачев и Н.С. Ракша справедливо считают, что без обеспечения защиты приоритетных национальных интересов в сфере национальной безопасности невозможно дальнейшее развитие России ^[11].

При этом в литературе подчеркивается, что нынешние и будущие вызовы безопасности все чаще обусловлены деградацией окружающей среды и конфликтами из-за доступа к природным ресурсам, в связи с чем обеспечение экологической безопасности признано одной из основных функций любого современного государства ^[12].

Приведенные выше факты и мнения ученых подтверждает высокую значимость и актуальность исследования вопросов, связанных с конфликтами интересов, возникающими при обеспечении экологической, энергетической и экономической безопасности, разрешение и предупреждение которых полностью соответствует интересам обеспечения национальной безопасности.

Основные понятия. Рассмотрение вопросов, касающихся экологических конфликтов в АЗРФ, логично начать с изучения понятийного аппарата. Одним из основополагающих понятий в данной сфере является «национальная безопасность». Согласно пп. 1 п. 5 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 2 июля 2021 г. № 400 (СЗ РФ. 2021. № 27 (ч. II) Ст. 5351), (далее – Стратегия национальной безопасности) под национальной безопасностью Российской Федерации понимается состояние защищенности национальных интересов Российской Федерации от внешних и внутренних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан, достойные качество и уровень их жизни, гражданский мир и согласие в стране, охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, социально-экономическое развитие страны. В свою очередь, в п. 26 Стратегии национальной безопасности перечислены стратегические национальные приоритеты, среди которых указаны помимо прочего экономическая, экологическая безопасность и рациональное природопользование.

Под экономической безопасностью согласно пп.1 п. 7 Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной Указом Президента РФ от 13 мая 2017 г. № 208 (СЗ РФ. 2017. № 20. Ст. 2902), (далее – Стратегия экономической безопасности) понимается состояние защищенности национальной экономики от внешних и внутренних угроз, при котором обеспечиваются экономический суверенитет страны, единство ее экономического пространства, условия для реализации стратегических национальных приоритетов Российской Федерации.

Экологическая безопасность определяется в ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133) (далее – Закон об охране окружающей среды) как состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. При этом согласно п. 1 Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента РФ от 19 апреля 2017 г. № 176 (СЗ РФ. 2017. № 17. Ст. 2546), (далее – Стратегия экологической безопасности) экологическая безопасность является составной частью национальной безопасности.

В свою очередь, согласно пп. а) п. 4 Доктрины энергетической безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 13 мая 2019 г. № 216 (СЗ РФ. 2019. № 20. Ст. 2421), (далее – Доктрина энергетической безопасности) под энергетической безопасностью понимается состояние защищенности экономики и населения страны от угроз национальной безопасности в сфере энергетики, при котором обеспечивается выполнение предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к топливо- и энергоснабжению потребителей, а также выполнение экспортных контрактов и международных обязательств Российской Федерации. Здесь нужно подчеркнуть, что в Стратеги национальной безопасности уделено достаточно много внимания вопросам энергетики, например, обеспечение энергетической безопасности Российской Федерации, повышение энергетической эффективности экономики и эффективности государственного управления в сфере топливно-энергетического комплекса отнесены к задачам, решение которых необходимо для достижения целей обеспечения экономической безопасности.

Если внимательно посмотреть на приведенные выше определения различных видов безопасности, то можно прийти к выводу, что все они в той или иной степени связаны с состоянием окружающей среды, либо во многом, как, например, энергетическая и экономическая безопасность, зависят от природных ресурсов. Таким образом, представляется, что, с одной стороны, охрана окружающей среды и устойчивое природопользование необходимы для обеспечения различных видов безопасности, а с другой – обеспечение таких видов безопасности, как экономическая и энергетическая, может оказывать сильное негативное воздействие на природу, что является почвой для возникновения конфликтов интересов различного характера.

Далее представляется целесообразным изучить такое понятие, как экологический (эколого-правовой) конфликт. Поскольку экологические конфликты в той или иной степени касаются правовой сферы, логично начать рассмотрение данного вопроса с понятия «юридический конфликт». В.Н. Кудрявцев писал, что конфликт можно считать юридическим, если спор в нем так или иначе связан с правовыми отношениями сторон и, соответственно, субъекты, либо мотивация их поведения, либо объект конфликта обладают правовыми признаками, а конфликт влечет юридические последствия ^{[13, с. 5–16]}. Наиболее удачной дефиницией экологического конфликта представляется определение, предложенное О.Л. Дубовик, согласно которому данный вид конфликта – это противостояние двух или более сторон, при котором они стремятся изменить ситуацию в сфере использования природных ресурсов и оказания воздействия на окружающую среду, ее компоненты и объекты в своих личных либо общественных (публичных) интересах, прибегая при этом как к законным мерам и способам, так и к противоправным действиям (бездействию). При этом она подчеркивала, что экологические конфликты имеют жизненное значение для человечества и сопровождают его с давних времен и, соответственно, должны быть предметом социального контроля ^{[8, с. 58–59]}. В контексте рассматриваемой проблемы особый интерес вызывает такой вил экологического конфликта, как правотворческий, под которым О.Л. Дубовик понимала конфликты в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, возникающие в связи с созданием, изменением, отменой нормативных правовых актов ^{[8, с. 252]}. Также она обращала внимание на то, что как нормы международного права, так и национальное законодательство не только слабо приспособлены к решению и предупреждению экологических конфликтов, но и сами в ряде случаев вызывают их или способствуют их обострению ^{[8, с. 207–208]}. Далее в настоящей работе будут рассмотрены экологические конфликты, наличествующие в документах стратегического планирования. Представляется, что такой вид экологического конфликта можно отнести к разновидности правотворческих. Опасность появления ярко выраженных конфликтов интересов в документах стратегического планирования заключается в том, что данный тип документов в целом задает направление развития законодательства, таким образом, создается риск переноса конфликта интересов из стратегических документов в законодательство и далее их воплощение в жизнь в процессе реализации конкретных правовых норм и (или) осуществления той или иной деятельности.

Экологические конфликты. Перед тем как перейти к рассмотрению экологических конфликтов, имеющихся в вопросах обеспечения экономической, энергетической и экологической безопасности, следует кратко обозначить основные точки соприкосновения данных видов безопасности. Ключевым моментом здесь представляется то, что все три перечисленных выше вида безопасности являются составными частями национальной безопасности, а следовательно, их обеспечение должно быть направлено на достижение общей цели, для чего необходимо как разрешение существующих в данной сфере конфликтов интересов, так и предупреждение их возникновения в будущем. Эта взаимосвязь между названными выше видами безопасности хорошо прослеживается в тексте Стратегии национальной безопасности. Например, в п. 60 названного документа говорится о возрастающем значении экологии в условиях продолжающейся структурной перестройки мировой экономики. Подпунктом 16 п. 67 Стратегии национальной безопасности среди задач, решение которых должно обеспечить достижение целей обеспечения экономической безопасности, называется развитие низкоуглеродной энергетики. Согласно п. 81 Стратегии национальной безопасности Российская Федерация рассматривает свою территорию, ее ландшафтное и биологическое разнообразие, уникальный эколого-ресурсный потенциал в качестве национального достояния, сохранение и защита которого необходимы для обеспечения жизни будущих поколений, гармоничного развития человека и реализации права граждан на благоприятную окружающую среду. В соответствии с п. 83 рассматриваемой Стратегии для достижение целей обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования необходимо решить в том числе такие задачи, как обеспечение экологически ориентированного роста экономики, стимулирование внедрения инновационных технологий, развитие экологически безопасных производств, обеспечение рационального и эффективного использования природных ресурсов, развитие минерально-сырьевой базы. В свою очередь, пп. 1 п. 17 Стратегии экономической безопасности к одной из основных задач по реализации направления, касающегося обеспечения устойчивого роста реального сектора экономики, отнесена комплексная модернизация производственно-технологической базы отраслей реального сектора экономики с учетом требований промышленной и экологической безопасности. Подпунктом 7 п. 23 Стратегии экономической безопасности к одной из задач по реализации направления, касающегося развития человеческого потенциала, отнесено совершенствование механизмов обеспечения экологической безопасности и сохранения благоприятной окружающей среды. Значимым для обеспечения надлежащего уровня охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности является такой показатель состояния экономической безопасности, как степень износа основных фондов, предусмотренный пп. 5 п. 27 рассматриваемой Стратегии. Данному показателю уделено внимание и в пп. ж п. 17 Доктрины энергетической безопасности, где он отнесен к одному из рисков в области энергетической безопасности.

Согласно п. 26 Доктрины энергетической безопасности к задачам по поддержанию минерально-сырьевой базы ТЭК и основных производственных фондов организаций ТЭК на уровне, необходимом для обеспечения энергетической безопасности, относится в том числе уменьшение отрицательного воздействия хозяйственной деятельности организаций ТЭК на окружающую среду (пп. ж).

Таким образом, в рассмотренных выше документах стратегического планирования довольно много внимания уделено вопросам охраны окружающей среды, и главное, что об охране природы говорится в контексте национальной, экономической и энергетической безопасности. Это может послужить основой и для преодоления экологических конфликтов в данной сфере.

При этом в некоторых вопросах, связанных с обеспечением национальной, экономической и энергетической безопасности, можно заметить наличие явного столкновения соответствующих им интересов с интересами охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Например, согласно п. 5 Доктрины энергетической безопасности основой энергетики России является ТЭК, при этом подчеркивается, что он играет основную роль в пополнении бюджета России. Данное положение дел находит свое подтверждение и в Государственном докладе «О состоянии и использовании минерально-сырьевых ресурсов Российской Федерации в 2020 году», согласно которому производство и экспорт минерально-сырьевой продукции, а также продуктов ее переработки обеспечивают значительную часть поступлений в федеральный бюджет. При этом доля топливно-энергетических товаров (в стоимостном выражении) в российском экспорте равняется 49,6% (См.: О состоянии и использовании минерально-сырьевых ресурсов Российской Федерации в 2020 году. Государственный доклад. М.: ФГБУ «ВНИГНИ», ФГБУ «Гидроспецгеология», ФГБУ «ЦНИГРИ», 2021. С. 9.). Таким образом, сфера энергетики и в особенности ТЭК играют ключевую роль в обеспечении экономической безопасности. Следовательно, развитее ТЭК соответствует интересам как энергетической, так и экономической безопасности России. Если же посмотреть на развитие ТЭК с точки зрения обеспечения экологической безопасности, то следует обратить внимание на то, что загрязнение окружающей среды, возникающее при добычи нефти и газа, к которому относятся разливы нефти, сжигание попутного нефтяного газа, являются одними из основных видов загрязнения природы при добыче полезных ископаемых. Например, в 2021 г. на магистральных трубопроводах было зарегистрировано 10 088 порывов, при этом 5880 из них на нефтепроводах, причиной 93% таких происшествий стала коррозия (См.: О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2021 году. Государственный доклад. М.: Минприроды России; МГУ имени М.В. Ломоносова, 2022. С. 116.). О высокой опасности нефтяных разливов для окружающей среды АЗРФ говорится и в п. 13 Стратегии экологической безопасности. Угольная промышленность также оказывает существенное негативное воздействие на окружающую среду, проявляющееся в заборе воды, сбросе сточных вод, выбросе вредных веществ, изъятии из землепользования и нарушении земель, образовании и размещении отходов производства (См.: О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2021 году. Государственный доклад. М.: Минприроды России; МГУ имени М.В. Ломоносова, 2022. С. 197).

Исходя из приведенных выше данных можно сделать вывод о том, что развитие и активная эксплуатация ТЭК, являющегося основой обеспечения энергетической и экономической безопасности, представляет собой серьезную угрозу для безопасности экологической. И соответственно деятельность, связанная с развитием и использованием ТЭК, требует строгой регламентации и установления жестких природоохранных требований, речь о которых пойдет далее.

Заслуживающим внимания является и то, что некоторые из перечисленных в п. 12 Стратегии экономической безопасности основных вызовов и угроз экономической безопасности являются снижающими негативное воздействие антропогенной деятельности на природу факторами и, соответственно, должны способствовать обеспечению экологической безопасности. Среди них следует назвать: изменение структуры мирового спроса на энергоресурсы и структуры их потребления, развитие энергосберегающих технологий и снижение материалоемкости, развитие «зеленых технологий» (пп. 6 п. 12), исчерпание экспортно-сырьевой модели экономического развития (пп. 9 п. 12). Схожий подход наблюдается и в Доктрине энергетической безопасности, в которой среди вызовов, угроз и рисков в области энергетической безопасности названы в том числе и факторы, которые могут оказать положительное воздействие на состояние окружающей среды (см., например: пп. б, е п. 8; п. 9). Представляется, что наличие в стратегических документах перечисленных выше негативных с точки зрения обеспечения экономической и энергетической безопасности факторов говорит об изначальном существующем противоречии между основными целями осуществления экономической деятельности и охраной окружающей среды и подчеркивает необходимость поиска путей к достижению баланса интересов в этих сферах.

Повышенного внимания заслуживает факт того, что Доктрина энергетической безопасности (пп. д п. 17) и Стратегия экономической безопасности (пп. 25 п. 12) относят установление избыточных требований в области экологической безопасности, а также рост затрат на выполнение таких требований к угрозам (вызовам) энергетической и экономической безопасности. Представляется, что данный подход, зафиксированный в рассматриваемых документах, является наиболее ярким примером конфликта интересов, существующего на уровне стратегического планирования в сфере обеспечения экономической, энергетической и экологической безопасности. Данный факт имеет прямое отношение к АЗРФ, так как в данном регионе планируется, с одной стороны, интенсивное осуществление хозяйственной деятельности, а с другой – в соответствии со стратегическими документами, которые посвящены АЗРФ (будут рассмотрены ниже), усиление природоохранной деятельности, включая увеличение числа особо охраняемых природных территорий.

Здесь также следует сказать, что вопрос отнесения экологических требований к избыточным является чрезвычайно сложным. Представляется, что с точки зрения субъекта, осуществляющего ту или иную хозяйственную деятельность, большинство существующих экологических требований может восприниматься как избыточные, повышающие затраты, снижающие экономическую эффективность такой деятельности и т.д. В то же время наблюдаемое состояние окружающей среды и отдельных ее компонентов говорит о явной недостаточности таких требований. Данное положение дел находит свое отражение в п. 6 Стратегии экологической безопасности, в котором говорится о том, что, несмотря на применяемые меры, направленные на снижение уровней воздействия негативных факторов на окружающую среду, угроза экологической безопасности продолжает сохраняться. При этом согласно п. 18 Стратегии экологической безопасности экономические потери, обусловленные ухудшением качества окружающей среды, без учета ущерба здоровью людей составляют 4–6% ВВП.

Данную проблему целесообразно рассмотреть на примере требований, установленных в сфере обращения с нефтью и нефтепродуктами, поскольку этот вид антропогенной деятельности, как уже говорилось выше, является одним из наиболее опасных для природы, особенно для арктической. Итак, данные требования довольно обширны и регулируются большим массивом нормативных правовых актов. Так, п. 1 ст. 16. 1 Федерального закона от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (далее – Закон о внутренних морских водах) (СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3833) и ст. 22.2 Федерального закона от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» (далее – Закон о континентальном шельфе) (СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4694) предусмотрено обязательное наличие плана предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов при осуществлении деятельности, которая к таким разливам может привести, например, проведение буровых работ при добыче углеводородного сырья, транспортировке и хранении нефти и нефтепродуктов и др. Статьей 31 Закона о континентальном шельфе предусмотрено проведение государственной экологической экспертизы в том числе и в отношении проектов федеральных программ, других документов и (или) документации, относящихся к разведке и добыче минеральных ресурсов континентального шельфа. Подлежат экологической экспертизе и планы предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, о которых говорилось выше. Аналогичные требования содержатся и в ст. 34 Закона о внутренних морских водах.

Статья 46 Закона об охране окружающей среды устанавливает Требования в области охраны окружающей среды при осуществлении деятельности в области геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья, а также при переработке (производстве), транспортировке, хранении, реализации углеводородного сырья и произведенной из него продукции. В соответствии с п. 1 рассматриваемой статьи при осуществлении деятельности в указанной сфере, начиная от архитектурно-строительного проектирования и заканчивая хранением, реализацией углеводородного сырья и произведенной из него продукции, должны приниматься меры по сбору, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов производства, осуществляться сбор нефтяного попутного газа, рекультивация земель, другие мероприятия по предотвращению негативного воздействия на окружающую среду. Рассматриваемой статьей среди прочего установлена необходимость предусматривать меры по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов и иного негативного воздействия на окружающую среду при осуществлении геологического изучения, разведке и добыче углеводородного сырья, а также при переработке (производстве), транспортировке, хранении, реализации углеводородного сырья и произведенной из него продукции (п. 3). Также указанная выше деятельность может осуществляться только при наличии планов предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов. При этом эксплуатирующая организация должна иметь финансовое обеспечение для осуществления мероприятий, предусмотренных планом предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, включая возмещение в полном объеме вреда, причиненного в результате разливов нефти и нефтепродуктов (пп. 2 п. 10).

Из приведенного выше краткого обзора правового регулирования в сфере обращения нефти и нефтепродуктов видно, что природоохранные мероприятия, направленные на предупреждение и минимизацию экологического вреда, должны осуществляться на всех этапах данного вида деятельности. Также законодательством установлена обязанность по полному возмещению экологического и экогенного вреда, наступившего в результате разлива нефти и нефтепродуктов (пп. 5 п. 14. ст. 46 Закона об охране окружающей среды). Тем не менее, несмотря на довольно строгие природоохранные требования, установленные в данной сфере, уровень загрязнения окружающей среды нефтью и нефтепродуктами, а также количество происходящих нефтяных разливов свидетельствуют о недостаточности таких экологических требований и (или) низкой эффективности их реализации. Таким образом, можно выдвинуть тезис о том, что если действительно рассматривать окружающую среду и природные ресурсы как основу жизни и деятельности, то говорить об избыточности природоохранных требований некорректно, по крайней мере на данном этапе развития науки и техники.

Далее после изучения стратегических документов, касающихся всех регионов Российской Федерации, представляется целесообразным рассмотреть стратегические документы, непосредственно посвященные Арктике либо уделяющие ей особое внимание. Это необходимо как в целях выявления в таких документах точек напряжения, которые могут стать причиной различных экологических конфликтов в АЗРФ, так и для понимания направлений развития и освоения российской части Арктики.

Так, согласно п. 5 Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года, утвержденных Указом Президента РФ от 5 марта 2020 г. № 164 (СЗ РФ. 2020 г. № 10. Ст. 1317), (далее – Основы) к одним из основных национальных интересов Российской Федерации в Арктике относятся развитие АЗРФ в качестве стратегической ресурсной базы и ее рациональное использование в целях ускорения экономического роста России; развитие Северного морского пути (СМП) в качестве конкурентоспособной на мировом рынке национальной транспортной коммуникации Российской Федерации; охрана окружающей среды в Арктике, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, проживающих на территории АЗРФ. В п. 9 Основ, в котором речь идет о целях государственной политики Российской Федерации в Арктике, также говорится об ускорении экономического развития АЗРФ и об охране окружающей среды.

Разработанная в том числе и в целях реализации Основ Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года, утвержденная Указом Президента РФ от 26 октября 2020 г. № 645 (СЗ РФ. 2020. № 44. Ст. 6970), (далее – Стратегия развития) среди особенностей АЗРФ, которые определяют специальные подходы к ее социально-экономическому развитию и обеспечению национальной безопасности в Арктике, называет экстремальные природно-климатические условия, высокую чувствительность экологических систем к внешним воздействиям, климатические изменения, способствующие возникновению как новых экономических возможностей, так и рисков для хозяйственной деятельности и окружающей среды (пп. а, б, в п 4 Стратегии). В п. 5 Стратегии развития в контексте значения АЗРФ для социально-экономического развития страны и обеспечения ее национальной безопасности говорится о таких особенностях российской Арктики, как наличие больших запасов полезных ископаемых, возрастающее значение СМП и т.п. Однако также подчеркивается возможность наступления в результате антропогенного воздействия и (или) потепления климата в Арктике опасных для окружающей среды событий как России, так и всего мира. При этом согласно п. 7 Стратегии развития к основным угрозам для развития АЗРФ и обеспечения национальной безопасности относится среди прочего несоответствие темпов развития аварийно-спасательной инфраструктуры и системы общественной безопасности темпам роста хозяйственной деятельности в АЗРФ. При этом согласно пп. р п. 11 Стратегии развития устранение негативных последствий для окружающей среды от хозяйственной и иной антропогенной деятельности относится к одной из основных задач в сфере социального развития АЗРФ.

В свою очередь, в целях обеспечения экологической безопасности п. 15 Стратегии развития предусмотрен ряд мер, среди которых создание особо охраняемых природных территорий, минимизация выбросов и сбросов загрязняющих веществ при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, предотвращение негативных последствий для окружающей среды при освоении природных ресурсов, развитие единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в целях осуществления мероприятий по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, а также установление мер государственной поддержки, направленных на внедрение в АЗРФ наилучших доступных технологий. Таким образом, из текста Основ и Стратегии развития видно, что АЗРФ является регионом, в котором планируется (или уже осуществляется) крупномасштабное ведение хозяйственной деятельности, главным образом связанной с добычей энергоресурсов и их транспортировкой, а также усиленным развитием соответствующей инфраструктуры, что может рассматриваться как усиление негативного влияния на окружающую среду АЗРФ. Соответственно риск возникновения экологических конфликтов в данном регионе тоже будет возрастать. Однако в указанных документах признается уязвимость окружающей среды Арктики и говорится о необходимости усиления мер, связанных с охраной природы АЗРФ, данный факт должен послужить основой для развития природоохранного законодательства, учитывающего особенности природы Севера, применение которого должно способствовать как предупреждению экологического вреда, так и предотвращению экологических конфликтов.

Морская доктрина Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 31 июля 2022 г. № 512 (СЗ РФ. 2022. № 31. Ст. 5699), (далее – Морская доктрина) относит развитие АЗРФ в качестве стратегической ресурсной базы, ее рациональное использование, включая полномасштабное освоение континентального шельфа РФ (пп. 13 п. 9), равно как и развитие СМП в качестве национальной транспортной коммуникации, к национальным интересам России в Мировом океане. При этом к одному из приоритетных направлений освоения минеральных и углеводородных ресурсов Мирового океана пп. 3 п. 41 Морской доктрины отнесено увеличение объемов геолого-разведочных работ и добычи углеводородных ресурсов на континентальном шельфе Российской Федерации, в том числе и в АЗРФ. Согласно пп. 7 п. 50 Морской доктрины широкое освоение природных ресурсов, прежде всего топливно-энергетических, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе в АЗРФ относится к перечню приоритетов национальной морской политики на Арктическом региональном направлении. Приведенные выше положения одного из важнейших стратегических документов России говорят о том, что нагрузка на морскую среду российской Арктики будет возрастать, причем за счет высокорисковых видов хозяйственной деятельности, таких как добыча полезных ископаемых на континентальном шельфе и активное развитие судоходства по СМП, которое также сопряжено с рисками загрязнения морской среды. При этом данные виды деятельности полностью соответствуют обеспечению интересов как энергетической, так и экономической безопасности.

Важным моментом является то, что в Морской доктрине уделено много внимания вопросам охраны окружающей среды. Так, одной из стратегических целей национальной морской политики является сохранение морских природных экосистем и рациональное использование их ресурсов (п. 10 п. 27 Морской доктрины), а одним из принципов национальной морской политики является экосистемный подход (пп. 8 п. 32 Морской доктрины). Согласно пп. 18 п. 50 Морской доктрины осуществление комплексной защиты природной среды арктических акваторий, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, является одним из приоритетов национальной морской политики на Арктическом региональном направлении. Соответственно можно сделать вывод о том, что в Морской доктрине соблюдается некоторый баланс интересов между природопользованием и охраной окружающей среды. При этом, например, в пп. 15 п. 78 говорится о повышении уровня защиты окружающей среды за счет перехода отечественных морских судов на экологически чистые виды топлива, соблюдения экологических требований при реализации инвестиционных проектов в сфере развития морского транспорта, строительства новых и реконструкции действующих сооружений по очистке сточных вод, переработке и обезвреживанию судовых отходов. То есть о повышении и ужесточении как требований в сфере охраны окружающей среды, так и контроля за ними, что рассматривается в качестве отрицательных факторов стратегическими документами, посвященными вопросам экономической и энергетической безопасности.

Очевидно, что как активное экономическое освоение АЗРФ, так и развитие СМП сопряжено с неминуемым существенным повышением нагрузки на окружающую среду Арктики, это, в свою очередь, будет приводить к возникновению экологических конфликтов в будущем и полностью избежать этого вряд ли возможно. В то же время в стратегических документах, посвященных АЗРФ, природоохранные и экономические интересы, прямо не противопоставляются друг другу, это говорит о возможности установления баланса между природопользованием и охраной окружающей среды в российской Арктике.

Заключение. Таким образом, анализ стратегических документов, посвященных вопросам национальной, экономической, энергетической и экологической безопасности, а также развитию АЗРФ, показывает наличие как конфликта интересов, так и единства по отношению к некоторым вопросам, связанным с охраной окружающей среды. Данный факт говорит, с одной стороны, о сложности обеспечения национальной безопасности страны и многогранности данной проблемы, с другой – об острой необходимости достижения баланса интересов в указанных сферах. При этом представляется возможным смещения такого баланса в сторону природоохранных интересов. Поскольку окружающая среда в целом и ее отдельные компоненты в частности являются основой как жизни и деятельности населения, так и практически всех аспектов деятельности государства, в том числе в сфере энергетики и экономики. В поддержку данного тезиса можно привести как мнения ученых, например, Н.М. Заславская считает, что экологические конфликты должны решаться не в пользу одной из его сторон, а в пользу охраны окружающей среды, рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности ^[14], так и Конституционного Суда РФ, который в своем Определении от 30 сентября 2010 г. № 1421-О-О («Вестник Конституционного Суда РФ». 2011. № 2) указал на то, что основной задачей государства является разрешение экологических и экономических конфликтов и обеспечение баланса публичных и частных интересов с тем, чтобы в условиях экономического развития деятельность хозяйствующих субъектов имела экологически совместимый характер.

Необходимо, чтобы подобные подходы остались не только на бумаге, но и нашли свое отражение в законодательстве и затем при осуществлении хозяйственной деятельности. Особенно это актуально для АЗРФ, как справедливо пишут Н.Г. Жаворонкова и В.Б. Агафонов, опыт освоения Арктики показывает, что, невзирая на частые призывы к обеспечению экологической безопасности, вред, причиненный окружающей среде Севера, только увеличивался. По мнению авторов, довольно сложно представить себе, чтобы какой-то из арктических регионов в целях обеспечения экологической безопасности своим решением заблокировал, например, добычу полезных ископаемых или какую-либо другую деятельность, оказывающую негативное воздействие на природу. Однако в мировой практике случаи, когда природоохранные интересы ставились выше экономических, встречаются, например запрет на добычу нефти на Аляске ^[15].

В целях разрешения основного правотворческого экологического конфликта, имеющего место в стратегических документах, посвященных вопросам экономической и энергетической безопасности, необходимо исключить из перечня угроз (вызовов) экономической и энергетической безопасности такой фактор, как избыточность требований в области экологической безопасности и рост затрат на их выполнение.

В свою очередь, для обеспечения баланса интересов при осуществлении природопользования и охраны окружающей среды в АЗРФ целесообразно использовать наилучшие доступные технологии ^[16], однако здесь остро стоит вопрос, связанный с необходимостью разработки таких технологий и создания их справочников специально для условий Арктики ^[17]. Также для этой цели можно применять природно-экологический каркас территории ^[18], с помощью которого посредством установления различных режимов охраны природы и осуществления природопользования можно распределить нагрузку на окружающую среду, что позволит обеспечить как достаточный уровень ее охраны, так и возможность осуществления эффективного природопользования.