Рамочные стандарты Всемирной таможенной организации: отражение в статусе уполномоченного экономического оператора

Агамагомедова Саният Абдулганиевна ORCID: 0000-0002-8265-2971 кандидат юридических наук, кандидат социологических наук старший научный сотрудник, Институт государства и права Российской академии наук 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10 Agamagomedova Saniyat Senior Research Fellow, Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 119019, Russia, Moscow, Znamenka str., 10 saniyat_aga@mail.ru Другие публикации этого автора

Международные организации играли и продолжают играть важную роль в процессах гармонизации и унификации различных отраслей законодательства. Подобное сближение нормативно-правовой базы в различных сферах общественной жизни происходит различными способами: на основании принятых модельных актов ^[1], на основании установления общих принципов правового регулирования ^[2], на основании универсальных международных стандартов, предлагаемых международными организациями. Одной из таких межправительственных международных организаций выступает Всемирная таможенная организация (ВТамО). Принятые ею Рамочные стандарты безопасности и упрощения мировой торговли (SAFE) (далее – Рамочные стандарты) на сессии Совета ВТамО в июне 2005 года в Брюсселе установили современный универсальный уровень безопасности цепи поставок и по сути стали отражением качественно нового подхода к «сквозному» управлению товарами, перемещаемыми через таможенные границы.

Рамочные стандарты регулярно обновляются, одним из последних изменений стала разработка версии Рамочных стандартов 2021 года, которая была призвана укрепить сотрудничество между таможенными и иными государственными органами, продвигать использование «умных» устройств обеспечения безопасности в целях совершенствования таможенного контроля.

Важным компонентом Рамочных стандартов является блок, связанный с развитием института уполномоченного экономического оператора (далее – УЭО). В условиях современных вызовов внутреннего и внешнего свойства представляется весьма актуальным рассмотреть тенденции развития статуса УЭО в России в условиях членства в Евразийском экономическом союзе (далее – ЕАЭС) с точки зрения влияния Рамочных стандартов и обозначить перспективы такого развития.

Административно-правовой статус уполномоченного экономического оператора применительно к России впервые появляется в Таможенном кодексе Таможенного союза (далее – ТК ТС) и выступает отражением определенного повышения доверия государств-участников евразийской интеграции к законопослушному бизнесу.

Эта новелла договора интеграционного уровня, впоследствии закрепленная и в национальном законодательстве государств-членов ТС, была основана на Рамочных стандартах. Суть ее состояла в том, что государство в лице таможенных органов предоставляет специальные упрощения таким участникам внешнеэкономической деятельности, которые имеют определенный опыт ведения внешнеторговых операций, зарекомендовали себя в качестве законопослушных и добросовестных лиц во взаимодействии с таможенными органами. Практически впервые применительно к отечественному бизнесу речь идет о дифференцированном подходе, о категорировании подконтрольных лиц и появлении привилегированной группы лиц, соответствующих установленным критериям и в обмен на это претендующих на получение специальных упрощений.

Отметим, что идея упрощений, минимизации процедурных формальностей для отечественного таможенного законодательства не является принципиально новой. Таможенный кодекс РФ 2003 года содержал статью 68 «Специальные упрощенные процедуры таможенного оформления для отдельных лиц», которая регламентировала порядок прохождения таких процедур для отдельных категорий лиц. При этом такие упрощенные процедуры устанавливались федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела (то есть на ведомственном уровне), а к лицам, претендующим на их получение, предъявлялись требования по правоохранительным аспектам деятельности (отсутствие фактов привлечения к административной ответственности в области таможенного дела), по ведению системы учета, по продолжительности осуществления внешнеэкономической деятельности.

Несмотря на это, значение введения института УЭО в ТК ТС в 2010 году трудно переоценить. Впервые подобные процедурные упрощения обусловлены административно-правовым статусом юридического лица, фактически – привилегированным административно-правовым статусом ^[3]. Более того, представляется, что генерирование и дальнейшее последовательное развитие подобных административно-правовых статусов выступает отражением процессов дерегулирования в таможенной сфере (дерегулирования в смысле снижения административно-правового воздействия) ^[4]. Оценивая принципы Рамочных стандартов, следует обратить внимание на то, что по сути они устанавливают два основных постулата публично-правового регулирования в сфере внешней торговли: обеспечение безопасности и содействие международной торговле. Оптимальный баланс между этими двумя аспектами отражен в статусе УЭО: предоставляемые ему упрощения облегчают торговые связи, в то же время государство взаимодействует с надежным, проверенным, благонадежным бизнес-партнером.

Д.В. Некрасов, исследующий правовые аспекты статуса УЭО, рассматривает институт УЭО, с одной стороны, как один из элементов безопасной цепи поставок товаров, а с другой – как разновидность программы безопасной цепи поставок ^{[5, с. 14]}. Выделяя институт УЭО и рассматривая его с точки зрения общей теории права, ученые полагают, что в зависимости от функциональной роли институт УЭО является регулятивным, а по характеру — материальным ^{[6, с. 124]}. С этим сложно согласиться в той части, что административно-правовой институт УЭО вбирает в себя нормы и материального (условия получения статуса), и процессуального (а точнее, процедурного) свойства (административные процедуры пользования специальными упрощениями).

Рассматриваемый институт активно развивается в условиях евразийской экономической интеграции. В действующем Таможенном кодексе ЕАЭС (далее – ТК ЕАЭС) дифференциация подконтрольных таможенным органам лиц продолжается и выделено три самостоятельных подстатуса УЭО в зависимости от полученного свидетельства (свидетельства 1, 2 и 3 типов). Тип свидетельства определяет объем предоставляемых УЭО специальных упрощений. В ТК ЕАЭС впервые появляется определение специальных упрощений, под которыми понимаются особенности совершения отдельных таможенных операций и проведения таможенного контроля и иные особенности применения положений ТК ЕАЭС, применяемые в зависимости от типа свидетельства уполномоченного экономического оператора. (п. 1 ст. 437 ТК ЕАЭС). Несмотря на то, что в ТК ЕАЭС и национальном таможенном законодательстве используется понятие специальных упрощений, при исследовании института УЭО ученые оперируют такими понятиями как «выгоды» и «льготы» ^{[7, с. 316]}, «таможенные преимущества» ^{[5, с. 13]}.

Так, специалисты признают, что Рамочные стандарты предусматривают развитие бизнес-партнерства, а таможенные органы предоставляют выгоды компаниям, которые соблюдают стандарты безопасности цепочки поставок и передовые практики, в виде таможенных льгот ^{[7, с. 316]}. Представляется, что понятие «льгота» в данном случае не совсем удачное. Во-первых, льготы в таможенных отношениях традиционно связываются с тарифным регулированием, например, льготы по уплате таможенных пошлин, налогов (пп. 3 п. 5 статьи 405 ТК ЕАЭС). Во-вторых, приведенное выше определение специальных упрощений имеет, на наш взгляд, исключительно процедурное содержание, то есть особенности совершения отдельных таможенных операций и проведения таможенного контроля заключаются в упрощении, минимизации, ускорении административных процедур, в том числе и контрольно-надзорных.

Следует согласиться с мнением И.И. Дюмулена о том, что упрощение процедур в торговле – это многоплановая и сложная проблема, решение которой способно дать существенные выгоды, как предпринимателям, так и органам государственного управления ^{[8, с. 4]}. Подобное упрощение приобретает особую значимость в условиях активного реформирования отечественной системы государственного контроля и надзора, частью которой выступает таможенный контроль, процедуры его осуществления. Представляется, что привилегированность статуса УЭО заключается кроме того в том, что данная категория лиц активно привлекается к участию в самых прогрессивных проектах ФТС России. Примером может служить эксперимент по проведению таможенного мониторинга с 3 апреля 2023 года, участвовать в котором на добровольной основе могут лишь УЭО и предприятия промышленных кластеров.

Правовой статус УЭО в современных условиях включает в себя положения целого ряда актов как уровня ЕАЭС (например, Решение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 19.12.2017 № 186 «О форме реестра уполномоченных экономических операторов государства - члена Евразийского экономического союза»; Решение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 19.12.2017 № 187 «Об общем реестре уполномоченных экономических операторов государств - членов Евразийского экономического союза»; Решение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 10.03.2022 № 37 «О форме свидетельства о включении в реестр уполномоченных экономических операторов и порядке ее заполнения» и др.), так и национального (например, глава 66 Федерального закона от 03.08.2018 № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и др.) и ведомственного уровня (например, приказ Минфина России от 29.03.2019 № 49н «Об утверждении Порядка приостановления и возобновления действия свидетельства о включении в реестр уполномоченных экономических операторов, исключения юридических лиц из реестра уполномоченных экономических операторов, форм решений о приостановлении, возобновлении действия свидетельства о включении в реестр уполномоченных экономических операторов, об исключении юридического лица из данного реестра, а также случаев, в которых решение уполномоченного таможенного органа о приостановлении действия свидетельства о включении в реестр уполномоченных экономических операторов и решение о возобновлении действия данного свидетельства принимаются в автоматическом режиме (без участия должностных лиц таможенных органов)» и др.).

К сожалению, требования к получению статуса УЭО в ЕАЭС являются достаточно жесткими, что обуславливает малочисленность данной категории лиц. Так, реестр УЭО на сайте ФТС России по состоянию на 11 июля 2023 года включает в себя 215 юридических лиц, из которых 169 лиц имеют статус действующих УЭО (https://customs.gov.ru/folder/720 (дата обр.: 19.08.2023).

Одним из вариантов решения проблемы малочисленности данной категории участников внешнеэкономической деятельности выступает, на наш взгляд, возможность получения статуса УЭО индивидуальным предпринимателем. В настоящее время в ЕАЭС уполномоченным экономическим оператором может являться только юридическое лицо (п. 1 статьи 430 ТК ЕАЭС).

Последние изменения Рамочных стандартов включают в себя основные положения по развитию программ УЭО региональных таможенных союзов и внедрению взаимного признания. Для укрепления устойчивости и восстановления глобальных цепей поставок на фоне пандемии COVID-19 три существующих документа - «Руководство по внедрению УЭО», «Шаблон УЭО» и «Таможенное руководство по валидации УЭО» - были обновлены и на их основе было разработано «Руководство по внедрению и валидации УЭО» (РАМОЧНЫЕ СТАНДАРТЫ SAFE ВТАМО. 2021. https://www.wcoomd.org/~/media/50518838DCAD4D4B9600B3E94F37C663 (дата обр.: 20.08.2023).

Таким образом, можно выделить несколько значимых этапов в развитии института УЭО в соответствии с Рамочными стандартами. Во-первых, это само появление административно-правового статуса в отечественном законодательстве и международных договорах ЕАЭС. Во-вторых, это дальнейшая дифференциация статуса УЭО, генерация его подстатусов в рамках углубления категорирования подконтрольных таможенным органам лиц. В-третьих, это постепенный отход от принципа резидентства в регламентации статуса УЭО. В-четвертых, это связь с системой управления рисками, другим важным элементом Рамочных стандартов (УЭО автоматически признается субъектом низкого уровня риска). В-пятых, это внедрение взаимного признания программ и статусов УЭО. Последнее в современных условиях представляется особенно актуальным с точки зрения того, что в условиях беспрецедентного санкционного давления на Россию важно строить избирательную внешнеторговую и таможенную политику с зарубежными государствами, используя, в том числе, и формы зеркального реагирования на политику «недружественных» государств. Следует отметить сложность подобного выборочного воздействия стандартов на политику отдельных государств в рамках интеграционных образований, на что обращают внимание специалисты ^[9]. В современной ситуации ведущие ученые применительно к отечественной практике справедливо отстаивают вопросы формирования правовой идентичности, в том числе и в регулировании экономических отношений, трансформирующихся в условиях санкций и иных мер межгосударственного давления ^[10-11].

Концепция взаимного признания статуса УЭО, закрепленная в Рамочных стандартах, успешно реализуется Россией применительно к Китаю (с декабря 2022 года российско-китайский проект по взаимному признанию статуса УЭО функционирует в РФ в полноформатном режиме) и Ирану (17 мая 2023 года был подписан проект соглашения о взаимном признании статуса УЭО с Таможенной администрацией Исламской Республики Иран). В настоящее время ведется работа по взаимному признанию статуса УЭО с Индией, Таджикистаном, Турцией и Узбекистаном (Взаимное признание статуса уполномоченного экономического оператора. Официальный сайт ФТС России. https://customs.gov.ru/aeo/vzaimnoe-priznanie-statusa-upolnomo (дата обр.: 20.08.2023).

В этой связи в качестве перспективного направления развития института УЭО в современных условиях нами видится заключение именно двусторонних (не многосторонних) соглашений о взаимном признании статуса УЭО.

Таким образом, Рамочные стандарты безопасности и упрощения мировой торговли ВТамО оказали и продолжают оказывать существенное воздействие на различные аспекты публично-правового регулирования внешнеторговой деятельности. Отдельным, достаточно самостоятельным блоком подобного влияния является развитие института УЭО. Появление и последовательная регламентация данного статуса стали развитием дифференцированного подхода к подконтрольным таможенным органам лицам и отражением повышения уровня доверия между государством и внешнеторговым бизнесом. Сущность статуса УЭО заключается, с одной стороны, в упрощении и ускорении административных процедур во внешней торговле (включая и контрольно-надзорные процедуры), с другой – в повышении безопасности цепи поставок товаров. Несмотря на малочисленность рассматриваемой категории подконтрольных лиц, само наличие возможности получить данный привилегированный статус имеет важное значение. В современных условиях представляется актуальным такой аспект Рамочных стандартов как взаимное признание статуса УЭО в различных государствах. В условиях санкционного режима по отношению к России более предпочтительным видится вариант заключения двусторонних соглашений о взаимном признании статуса УЭО. Данный вариант призван обеспечить национальную безопасность России с одновременным упрощением процедур торговли для представителей дружественных государств.