Еще раз о механизме действия административного принуждения

Куракин Алексей Валентинович доктор юридических наук профессор, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 125993, Россия, г. Москва, Ленинградский проспект, 49 Kurakin Aleksei Valentinovich Doctor of Law Professor at the Department of Administrative and Information Law of the Financial University Under the Government of the Russian Federation 125993, Russia, Moskva oblast', g. Moscow, ul. 125993, Moskva, Leningradskii, 49 kurakinaleksey@gmail.com Другие публикации этого автора

Административное принуждение будет иметь действенное значение только при своей фактической реализации. Как отметила Н.А. Саттарова «…реализованная, осуществленная цель нормы права есть результат совершения определенных действий субъектами правоотношения, в соответствии с требованиями законодателя» ^{[1, с. 86]}. В этой связи действие соответствующего механизма правового регулирования имеет важное значение. Нужно отметить, что эффективность административного принуждения зависит от многих факторов, как юридического, так и не юридического плана. По данному поводу А.П. Шергин в свое время заметил, что «…свои функции право решает с помощью разнообразных правовых и не правовых средств, каждое из которых обладает способностью, оказывать регулирующие воздействие» ^{[2, с. 103]}.

Это так, но вместе с тем, принуждения вне права не может быть, только право делает его официальным и легитимным, а поэтому правовой фактор в деле повышения эффективности принуждения является ключевым. В этой связи А.С. Емельянов и Н.Н. Черногор верно отметили, что «…порядок (процесс, процедура) реализации финансовых санкций требует детальной правовой регламентации, без которой многие правовые ограничения, определенные таковой санкцией, практически не осуществимы» ^{[3, с. 154]}.

Надо также отметить, что эффективность действия правовой нормы также предопределятся и процессом организации, а поэтому в механизме действия административного принуждения присутствует и управленческий компонент. А поэтому можно согласиться с Ю.А. Тихомировым, который писал, что «…элементами механизма государственного управления являются как система органов государственной власти, так и система правовых норм, на основе которых данное управление осуществляется» ^{[4, с. 20]}.

Д.С. Дубровский указал, что «…механизм принуждения, помогающий строго соблюдать процедуру применения мер принуждения, является одной из гарантий соблюдения прав физических и юридических лиц от злоупотреблений со стороны органов, применяющих такие меры» ^{[5, с.10]}.

Как отметила К.С. Каверина «…механизм – это, прежде всего: система правил, определяющих порядок осуществления на практике норм административного права; определенный вид, стадия, этап административного процесса» ^{[6, с. 22]}. Таким образом, механизм реализации административного принуждения носит правовой характер, и представляет собой совокупность правовых средств, которые наполняют его содержание. Правовые средства категория достаточно широкая. Как писал в свое время С.С. Алексеев «…правовые средства – это нормы права, индивидуальные предписания и веления, договоры, средства юридической техники, а также иные инструменты регулирования» ^{[7, с. 12]}. В свою очередь термин «административно-правовые средства» может использоваться в самых различных правовых, а также правоохранительных аспектах. В частности, А.В. Равнюшкин под «административно-правовыми средствами предупреждения и пресечения правонарушений в сфере семейно-бытовых отношениях, понимает систему административно-правовых норм и административных процедур, которые оказывают регулирующее воздействие на поведение граждан с целью недопущения вредных последствий конфликтов на семейно-бытовой почве и включающие в себя различные методы и способы правового регулирования» ^{[8, с.9]}.

В механизме действия административного принуждения есть предписания общего характера, которые определены законом и предписания индивидуального порядка, которые персонифицируют законодательное предписание к конкретному субъекту, в частности о применении меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях составляется соответствующий протокол. Такой порядок обусловлен основанием применения данных мер административного воздействия. Так, А.П. Лончаков верно указал, что «…меры обеспечения применяются исключительно в связи с административным правонарушением и носят административно-процессуальный характер» ^{[9, с.3]}.

Предписания индивидуального характера могут выполнять не только процессуальные функции, но и давать возможность пресекать или предупреждать различного рода административные правонарушения. По данному поводу И.И. Веремеенко в свое время, верно указал «…административно-правовые средства борьбы с мелким хулиганством, пьянством, нарушением правил дорожного движения и др., непосредственно направлены на охрану общественного порядка. Оптимальный выбор этих средств законодателем, эффективное их применение на практике, полнота и действенность административно-правового регулирования во многом определяют состояние охраны общественного порядка в стране» ^{[10, с.17]}.

Учитывая это, рассмотрим, как в доктринальном плане раскрывается содержание механизма реализации административного принуждения. Но при этом отметим, что административное принуждение носит правоохранительный характер, в связи, с чем оно является частью правоохранительного механизма. Как отметил В.Д. Ардашкин «…юридические механизмы, стержень которых составляет государственное принуждение, есть государственно-правовые охранительные механизмы» ^{[11, с.11]}.

Несмотря на специфическую функциональность, охранительный правовой механизм, в конструктивном плане в целом схож с правовым механизмом, который носит позитивный (регулятивный) характер. Функциональность правового средства, а также его цель предопределяют направленность соответствующего правового механизма. Как уже отмечалось, с общих, доктринальных позиций механизм правового регулирования определяется как совокупность правовых средств. По данному вопросу А.П. Коренев верно отметил, что «…система административно-правовых средств, которые воздействуют на общественные отношения, организуя их в соответствии с задачами государства и общества, именуется механизмом административно-правового регулирования» ^{[12, с.44]}.

И.И. Веремеенко применительно к своей теме писал, что «…механизм административно-правового регулирования можно определить как совокупность административно-правовых средств, оказывающих воздействия на общественные отношения, которые складываются в ходе исполнительной и распорядительной деятельности государства по обеспечению личной и общественной безопасности» ^{[13, с.16]}.

Механизм административно-правового регулирования носит публично-правовой характер, а поэтому цель данного механизма обеспечение, прежде всего общих, государственных и общественных интересов. Это с одной стороны, но если посмотреть на функционал данного механизма с частной точки зрения, то данный механизм должен обеспечивать и интересы отдельно взятого человека. В частности, каждый человек заинтересован в надлежащем общественном порядке, в состоянии личной и имущественной безопасности, безопасности дорожного движения и т.п. Поэтому, несмотря на всю свою публичность, и специфичность регулятивных и охранительных средств механизм административно-правового регулирования обеспечивает интересы и отдельно взятой личности.

Административное принуждение как средство охранительного правового механизма, направлено на защиту граждан от различного рода угроз, социальных и техногенных рисков, а также от противоправного посягательства каких-либо лиц. Несмотря на свою «репрессивность», административное принуждение преследует правовую и социальную цель. Как отметила Е.Н. Пастушенко «…обладание административным принуждением свойствами регулятора общественных отношений, поведения субъектов этих отношений наряду с качествами правоохранительного института свидетельствует о том, что административное принуждение имеет не только правоохранительное, но и общее социальное, позитивное значение» ^{[14, 24]}.

Учитывая функциональность государственного принуждения вообще и административного принуждения, в частности, надо отметить, что взгляды на его сущность трансформировались и на это оказывали влияние социальные, политические и экономические факторы. Вполне очевидно, что игнорирование объективной реальности позволяет делать правовое воздействие, в том числе и в форме административного принуждения, неэффективным. Как писал в свое время В.П. Казимирчук «…право представляет собой важнейшее средство преобразования общественных отношений. Оно является действенным инструментом, только тогда, когда отражает реальные экономические, политические и духовные потребности и интересы общества, а также направлено на охрану прав и свобод граждан» ^{[15, с. 37]}.

Исходя из этого ключевая цель административного принуждения это не ограничение прав тех субъектов, к которым оно направлено, а обеспечение правопорядка, защита и охраны прав, как частных, так и публичных интересов. А поэтому правильно, что КоАП определяет, что «…административное наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий» (ст. 3.2). В свою очередь Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. «О полиции»^[1] закрепляет, что «…сотруднику полиции запрещается прибегать к пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению. Сотрудник полиции пресекает действия, которыми гражданину умышленно причиняются боль, физическое или нравственное страдание» (ст. 5).

Таким образом, правовые ограничения, которые несет за собой административное принуждение, направлены на восстановление нарушенного правопорядка, и как уже отмечалось охрану и защиту прав граждан, а также обеспечение различных социальных интересов. Механизм реализации мер административного принуждения имеет определенную конструкцию, взаимосвязь определенных элементов. Как писал В.А. Шабалин «…к элементам системы механизма правового регулирования относятся все правовые явления, единство и взаимодействие которых делают ее целостной, относительно замкнутой управляющей системой и придают ей своеобразный – юридический характер» ^{[16, с. 142]}.

К числу элементов правового механизма обозначенный автор отнес «…правосознание, юридические нормы, правоотношения, законность, правопорядок». Достаточно спорным видится необходимость включения в механизм правового регулирования таких элементов как «законность» и «правопорядок», это, безусловно, важные правовые состояния, но это скорее принципы правового регулирования или результат применения правовой нормы. Так, согласно КоАП «…лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом» (ст. 1.6).

Исходя из вышеизложенного, можно согласиться с тем, что правосознание повышает эффективность действия права, в определенной мере может способствовать сокращению применения административного и иного принуждения, поскольку для этого просто не будет оснований. Однако данный элемент механизма действия права весьма субъективен и не осязаем, и тем самым уровень правосознания достаточно сложно «измерить» и оценить его качество. Несмотря на это И.И. Веремеенко настаивал на том, чтобы в механизм правового регулирования были включены такие элементы как правосознание и правовая культура, как писал данный автор «…правовая культура и правосознание во многом оказывают на поведение людей прямое и решающие воздействие. Тем самым исключение данных элементов из структуры механизма действия права оставит в его содержании лишь нормы права и правоотношения, а это приведет, по мнению автора, к разрушению такой конструкции как «правовой механизм» ^{[17, с. 51]}.

Можно согласиться с тем, что механизм правового регулирования или механизм действия права, нецелесообразно сводить только правовым нормам и правоотношениям, тем самым сокращая (обедняя) его содержание. Регулирующим воздействием в правовой реальности обладают и иные средства, в том числе и не правового характера. Как отметил в свое время А.К. Мустафин «…механизм реализации целей административных наказаний выступает как совокупность административно-правовых средств, обеспечивающих предупредительное и воспитательное воздействие на правонарушителей и иных лиц. Его конструктивными элементами служат: правовая норма с административной санкцией; акты применения права; правоотношения; акты реализации права; правосознание и правовая культура» ^{[18, с. 16]}.

Как можно видеть автор в механизм действия административных наказаний также включил такие элементы как «правосознание и правовая культура». В свое время В.П. Сальников писал, что «…правовая культура для реализации своих функций призвана выступать в качестве правового стереотипа, который находит свое выражение как в правовой норме, так и касается непосредственно личности субъекта применяющего соответствующую норму» ^{[19, с. 12]}.

Исходя из этого субъект, применяющий административные наказания, или административное принуждение в иной форме, должен обладать необходимым уровнем правовой культуры. Это позволит ему лучше понять, как юридические (процессуальные) требования при применении административного наказания, но и также учесть социальный аспект, который так необходим при соблюдении требований разумности административного, принудительного воздействия. Обратим внимание, что чрезмерность в административном принуждении, возможно, будет отвечать требованиям закона, однако с социальной точки зрения подобная ситуация будет осуждаться, исключительно формальный подход в реализации правовой нормы порой игнорирует принцип разумности, справедливости, гуманности. Относительно двух последних принципов отметим, что согласно КоАП Республики Беларусь к принципам административной ответственности относятся такие принципы, как: «справедливость» и «гуманизм» (ст. 4.2). В российском законодательстве данные принципы не закреплены.

Исходя из социальной и юридической функциональности, согласимся с тем, что «правовая культура» может быть одним из элементов механизма действия административного принуждения, поскольку она помогает избежать определенных перегибов в его реализации. Как отметил И.В. Максимов «…предусмотренное административным наказанием ограничение прав и свобод личности не может проводиться произвольно, без учета общеправовых и социальных категорий. В противном случае государственный аппарат, обладая широкими возможностями по применению принуждения, может превратить административное наказание из средства цивилизованного, адекватного воздействия в инструмент произвольного преследования и подавления всякой как негативной, так и позитивной воли граждан» ^{[20, с. 26]}.

Учитывая это, сделаем вывод о том, что чрезмерность административного принуждения делает данное средство правового воздействия в конченом счете нелегитимным. Нужно также признать, что конструктивно механизм реализации административного принуждения должен быть оптимальным и сбалансированным. Правовой механизм не должен включать излишне много правовых средств, кроме того данный механизм не нужно сводить только к правовым нормам, правоотношениям, а также правоприменительным актам, поскольку это «обеднят» обозначенную правовую конструкцию и вызывает в конечном счете необходимость поиска дополнительных регуляторов, которые лежат за рамками соответствующего правового механизма. Правовой механизм действия административного принуждения должен включать столько правовых средств, сколько необходимо для достижения желаемого результата в конкретной ситуации.

Механизм действия административного принуждения по своей функциональности является составной частью правоохранительного механизма. Как отметил В.Д. Ардашкин «…механизм государственного принуждения внутренне неоднороден. Государственное принуждение варьируется в зависимости от социальной почвы, правовой среды, в которой принуждение реализуется, целей, задач и функций принуждения. А поэтому правовой механизм обусловливает различные подтипы. В зависимости от оснований своего действия правоохранительный механизм включает: институт ответственности; институт защиты; институт предупреждения; институт процессуального обеспечения» ^{[21, с.11]}.

Относительно конструкции механизма правового регулирования заслуживает внимание позиция А.П. Коренева. Так, обозначенный автор в свое время в структуры правового механизма включил такие элементы, как «…нормы административного права и его принципы; акты толкования норм административного права; акты применения норм административного права, а также административные правоотношения» ^{[22, с. 44]}.

Обратим внимание на некоторые из перечисленных элементов правового механизма. Акты толкования норм административного права дают возможность разъяснить и уяснить смысл и содержание нормативного предписания, в частности связанного с применением административного принуждения. Соответствующие толкования могут содержаться в постановлениях Верховного Суда РФ. В качестве примера можно привести: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25 июня 2019 г. № 20 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях, предусмотренных главой 12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»^[2] и др.

Принципы лежат в основе правового регулирования вообще и связанного с применением административного принуждения, в частности. Нормы – принципы представляют собой императивные предписания, нарушение которых недопустимо. Надо признать, что система принципов применения административного принуждения нормативно не определена, что сказывается на эффективности его реализации. Принципы применения административного принуждения дифференцируются на материальные и процессуальные принципы. Так, С.М. Скворцов к принципам назначения административного наказания отнес «…принцип определенности границ наказаний; конкретности наказаний; индивидуализации наказаний, а также экономии карательных мер» ^{[23, с.21]}. Как можно судить данные принципы носят материальный характер. М.Ф. Забалуева к принципам административной ответственности отнесла «…законность; целесообразность; гуманизм; ответственность за вину; неотвратимость ответственности» ^{[24, с.33]}.

Обозначенные принципы продолжают действовать и в настоящее время. Но кроме них нужно учитывать и ряд иных принципов, имеющих процессуальное значение. В частности таких, как: презумпцию невиновности; принцип гарантированности обжалования процессуальных действий (решений), а также принцип правового усмотрения при применении административного принуждения и др. Функциональность принципов раскрывает их место в механизме действия административного принуждения, а их реализация во многом гарантирует соблюдение требований законности в правоприменительном процессе. Административное принуждение всегда персонифицировано, а эту возможность обеспечивают правоприменительные акты. В этой связи В.А. Мельников правильно отметил, что «…единственной формой выражения применения мер административного принуждения является индивидуальный правовой акт управления в виде совершения акта-действия или издания акта-документа» ^{[25, с. 46]}.

Данные правовые акты приводят в действие механизм административного принуждения, а также конкретизируют его. К числу соответствующих актов относится: протокол о применении меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, постановление о назначении административного наказания и др. Нужно отметить, что к процессуальным документам предъявляются определенные требования, как по юридической форме, так и по содержательному наполнению (ст. 27.4, ст. 28.2). Как писала в свое время А.К. Соловьева «…эффективность рассмотрения дела об административном правонарушении зависит от решения одной проблемы, качества процессуальных документов. На первое место тут можно поставить протоколы об административных правонарушениях, в них часто отсутствуют данные о месте, времени совершения административного правонарушения, сведения о свидетелях, потерпевших, нет правильной квалификации содеянного» ^{[26, с.228]}.

Так, согласно КоАП «об административном задержании составляется протокол, в котором указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о задержанном лице, время, место и мотивы задержания» (ст. 27.4).

Процессуальные документы о применении административного принуждения также имеют значение с позиции гарантированности защиты прав гражданина в отношении, в которого данное принуждение применено. Так, А.С. Дугенец верно отметил, что «…в деле реализации конституционных прав граждан на защиту своих интересов призваны сыграть вопросы правового регулирования вручения копии постановления по делу об административном правонарушении» ^{[27, с. 17]}. Обозначенное положение подтверждает тезис о том, что механизм действия административного принуждения должен быть надлежащем образом процессуально обеспечен. Таким образом, можно сделать вывод, что механизм действия административного принуждения включает материальные и процессуальные нормы, акты применения и толкования, а также систему принципов реализации правоотношений, вызванных реализацией соответствующего вида государственного принуждения. Механизм действия административного принуждения может носить общий характер, в связи с чем он оказывает влияние на особенности механизма реализации процессуального принуждения, частным случаем которого являются меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и меры административной ответственности.

Проблема административного принуждения новой для науки административного права не является. Однако проблемы практики его реализации, а также вопросы обеспечения законности его действия вывязывают объективную необходимость обратиться к данной проблеме с доктринальных позиций. Нужно отметить, что административное принуждение исследуется как часть государственного принуждения. Обусловлено это тем, что субъектами применения административного принуждения являются органы государственной власти, как федерального, так и регионального уровней. Среди субъектов применения принуждения особое место принадлежит полиции. Связано это с тем, что полиция является самым универсальным субъектом в системе охраны общественного порядка и обеспечении общественной безопасности.

Административное принуждение, несмотря на то, что, являясь частью системы государственного принуждения, обладает определенными специфическими признаками, которые дают возможность его идентифицировать. Так, административное принуждение применяется большим количеством органов и представляющих их должностных лиц, данное принуждение влечет за собой весьма специфические правовые последствия, которые отличают его от иных видов государственного принуждения.

Действие административного принуждения приводит к определенным правовым ограничениям. Так, в результате действия административного принуждения происходит ограничение личных прав граждан, при этом имеют место имущественные и организационные последствия. Несмотря на серьезные юридические последствия административного принуждения, оно в конченом счете направлено на охрану и защиту прав граждан, обеспечение правопорядка. В ходе реализации мер административного принуждения не допускаются действия, унижающие человеческое достоинство, причинение необоснованной физической боли и страданий.

Административное принуждение конструктивно неоднородно. Система административного принуждения формировалась эволюционно. В настоящее время в данную систему включены различные группы административного принуждения. Так, данная система включает: меры административного пресечения; меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, а также административные наказания.

Каждая из выделенных групп мер, также представляет определенную систему, так можно говорить о системе административных наказаний, а также системе мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Меры административного принуждения независимо от своего вида включают два компонента материальный и процессуальный, только при сочетании этих двух компонентов данные меры могут быть реализованы. Процессуальная форма в деле реализации мер административного принуждения имеет первостепенное значение, обусловлено это необходимостью соблюдения требований законности, а также надлежащего оформления применения соответствующего принуждения.

Административное принуждение является правоохранительным средством, а поэтому реализуется в результате действия правоохранительного механизма. Ключевым элементом механизма действия административного принуждения являются нормы права, а также акты применения данных норм. Нужно отметить, что правовая основа административного принуждения достаточно разнообразна, однако «ключевым» законом определяющим порядок применения административного принуждения является КоАП. Связано это с тем, что данный закон определяет систему административных наказаний, а также систему мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Многие меры административного принуждения применяются в связи с совершением административного правонарушения, а поэтому данный вид принуждения тесным образом связан с административной ответственностью.

Административная ответственность является формой процессуального и материального принуждения. Выражением административной ответственности является административное наказание. Помимо административного правонарушения основанием для реализации административного принуждения являются и иные обстоятельства, в частности чрезвычайные события, требующие приведения в действие мер административно-правового воздействия (административно-предупредительных мер). Среди мер административного принуждения особое место занимают меры административно-процессуального принуждения, которые необходимы для получения доказательств по делу об административном правонарушении и исполнении постановления по данному делу. Меры административно-процессуального принуждения включают как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, так и иные меры процессуального воздействия. Независимо от вида мер административного принуждения эффективность их действия предопределяется требованиями законности, только в этом случае данные меры воздействия могут достичь заданной цели.

Таким образом, механизм административно-правового регулирования, связанный с реализаций мер принуждения, является частью охранительного механизма. С учетом этого механизм применения мер административного принуждения включает как правовые, так и неправовые элементы, которые в своей совокупности призваны улучшить качество применения той или иной меры принуждения, а также обеспечить режим законности.

^[1] Собрание законодательства РФ. – 2011. – № 7. – Ст. 900.

^[2] Бюллетень Верховного Суда РФ. – 2019. – № 9.