Практические предложения по совершенствованию правового механизма реабилитации при незаконном привлечении к административной ответственности

Палатин Андрей Владимирович преподаватель, кафедра административного и финансового права, ФГАОУ ВО «Национальный исследовательский Нижегородский университет им. Н.И. Лобачевского». 603950, Россия, Нижегородская область, г. Нижний Новгород, пр. Гагарина, 23 к.2, каб. 401 Palatin Andrei Lecturer of the Department of Administrative and Financial Law of the faculty of law of National Research Nizhny Novgorod State University after Lobachevsky. 603950, Russia, Nizhny Novgorod region, Nizhny Novgorod, Gagarin ave., 23 k.2, room 401 anpal2004@mail.ru

Несомненно, лица, состоящие в правоотношениях с государством, если в таких правоотношениях имеют место нарушение закона, попрание закона, превышение или злоупотребление полномочиями со стороны должностных лиц государственных органов или попросту самодурство представителей государства, нуждаются в процессуальных гарантиях восстановления нарушенных прав и возмещении причиненного им вреда. Бесспорно и то, что признание и законодательное закрепление института реабилитации – важный шаг на пути формирования правового государства в России.

Проведем анализ практических предложений, выдвинутых учеными по усовершенствованию института реабилитации в общем и предлагаемым механизмам реабилитации лиц незаконно привлеченных к административной ответственности в частности.

Данные предложения направлены на решение главной задачи - повышения эффективности реализации права лица, пострадавшего от действий административных органов, в том числе и при незаконном привлечении к административной ответственности на реабилитацию.

Изучающий действующий институт уголовно правовой реабилитации И. Л. Петрухин ^{[20, с.192]} определяет цели реабилитации, как возмещение имущественного вреда, устранение последствий морального вреда, причиненных не виновному, а также восстановление его в трудовых, пенсионных, жилищных и иных правах, нарушенных в результате уголовного преследования и незаконного осуждения, возвращение почетных званий и государственных наград.

Процессуальный порядок реабилитации, по мнению И. Л. Петрухина ^{[20, с.192]}, состоит в следующем:

а) в оправдательном приговоре суда или в постановлении о прекращении дела по реабилитирующему основанию должно быть указано, что обвиняемый имеет право на реабилитацию;

б) одновременно реабилитируемому направляется официальное извещение с разъяснением порядка возмещения вреда (извещение направляет тот орган, который принял решение о реабилитации - дознаватель, следователь, прокурор, суд);

в) в течение срока исковой давности лицо, получившее копию оправдательного приговора или иного реабилитирующего решения, а также извещение, вправе обратиться в орган, вынесший реабилитирующее решение, с требованием о возмещении причиненного имущественного вреда. Должностное лицо не обязано по собственной инициативе принять меры к возмещению имущественного вреда. Инициатива принадлежит реабилитируемому. (Глыбина А. И. Реабилитация и возмещение вреда в порядке реабилитации в уголовном процессе РФ. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Томск. 2006 - С. 14)

г) в течение одного месяца после получения вышеуказанного требования орган, принявший решение о реабилитации, должен определить размер вреда и вынести постановление о производстве выплат в возмещение этого вреда. При этом указываются все органы социального обеспечения, финансовые, жилищные и прочие органы, которые обязаны возместить все виды причиненного вреда;

д) если решение о реабилитации принято вышестоящим судом при прекращении дела, то все материалы направляются в суд, постановивший приговор, где и производятся необходимые подсчеты, указываемые в постановлении этого суда о производстве выплат. В этом случае постановление о производстве выплат принимается в том суде, который вынес незаконный и необоснованный приговор, отмененный затем вышестоящей судебной инстанцией. При этом И. Л. Петрухин ^{[20, с.192]} сетует, что во избежание тенденциозности расчеты о производстве выплат следовало бы поручать не тому судье, который вынес незаконный и необоснованный приговор;

е) если решение о реабилитации принято дознавателем, следователем или прокурором, то, произведя все необходимые подсчеты, они направляют свое постановление и расчетные данные судье для принятия окончательного решения о реабилитации. Таким образом, УПК учредил только судебный порядок окончательного решения вопроса о реабилитации;

ж) постановление судьи о реабилитации выносится в рамках процедуры, предусмотренной ст. 399 УПК (исполнение приговора), и может быть обжаловано в суд в порядке ст. 137 УПК;

з) получив постановление судьи о реабилитации, лицо обращается в финансовые, жилищные и другие органы с требованием о возмещении вреда. Постановление судьи о реабилитации для этих органов обязательно. В случаях неисполнения данного постановления реабилитируемый вправе обратиться в суд.

Постановление судьи о реабилитации обязательно и в тех случаях, когда на основании незаконного и необоснованного обвинительного приговора осужденный был лишен специальных, воинских и почетных званий, классных чинов и государственных наград (ст. 138 УПК). Эти звания, чины и награды возвращаются реабилитируемому. В этом отношении решение судьи о реабилитации обязательно для высших должностных лиц государства, награждающих граждан орденами, медалями, присваивающих почетные и воинские звания. ^{[20, с.192]}

Анализируя процедуру процессуальный порядок реабилитации, установленный в УПК РФ можно заметить, что задействованы публично-правовые механизмы возмещения вреда.

А. А. Дворников ^{[7, с.35-41]} замечает, что административная ответственность и ответственность уголовная, будучи разновидностями публично-правовой ответственности, преследуют общую цель охраны публичных интересов, прежде всего таких, как защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности и правопорядка. В силу этого они имеют схожие задачи, принципы и тем самым дополняют друг друга. Применение мер административной и уголовной ответственности базируется на закрепляемых схожим образом принципах равенства всех перед законом, законности, вины как обязательного основания ответственности, гуманности (ст. 1.4 - 1.6 КоАП РФ, ст. 3 - 7 УК РФ).

Аналогичный вывод изложен в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г. N 20-П «По делу о проверке конституционности части 2 статьи 1.7 и пункта 2 статьи 31.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом мирового судьи судебного участка N 1 Выксунского судебного района Нижегородской области». (Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г. N 20-П «По делу о проверке конституционности части 2 статьи 1.7 и пункта 2 статьи 31.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом мирового судьи судебного участка № 1 Выксунского судебного района Нижегородской области» // СПС Консультант Плюс.)

Следовательно, для исследования и внедрения института реабилитации в производство по делам об административных правонарушениях, на начальном этапе, целесообразно использовать, в том числе, процессуальные механизмы, аналогичные тем, которые применяются в уголовном судопроизводстве.

При этом Г. В. Мельничук ^{[14, с.11-18]} считает, что реабилитацию целесообразно рассматривать как единое правовое явление, включающее в себя различные отраслевые нормы. Их общая направленность - устранение ошибок публично-правового регулирования. Ошибки должностных лиц государственных органов, влекущие нарушение прав и свобод личности, причинение вреда в сфере публично-правовых отношений, предполагают, что одной из сторон правоотношений будет являться государство.

Поскольку отношения между личностью и государством носят публичный характер, а порядок и процедура их регулирования – процессуальный, представляется, что институт реабилитации следует рассматривать в контексте процессуальных отраслей права.

Исследуя институт реабилитации, Мельничук Г. В. ^{[14, с.11-18]} пришел к выводу, что в целях урегулирования спорных отношений в законодательстве должны содержаться как материальные, так и процессуальные нормы о реабилитации.

Для определения процессуального порядка реабилитации, по мнению Г. В. Мельничук ^{[14, с.11-18]}, отечественному законодателю следует обратить внимание на существующие правовые институты, главу 26 КАС РФ, регулирующую порядок восстановления прав лиц, лишенных прав на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок. Вопрос о присуждении компенсации рассматривается по единой процедуре вне зависимости от того, имело ли место нарушение прав по гражданскому или административному делу либо в рамках уголовного преследования. В этой связи разрешение вопросов о мерах по реабилитации, как и о выплате компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок в рамках административного, а не искового судопроизводства. Судебный порядок реабилитации в этом случае будет служить правоприменительным механизмом. Использование формы административного искового заявления позволит обеспечить четкое разделение процессуальных функций состязающихся сторон и выступит основанием для построения такой структуры административного судопроизводства, при которой ни одна из этих сторон не имеет возможности непосредственно, своей властью влиять на процессуальное положение другой. Тем самым будет гарантирована независимость сторон друг от друга и создана необходимая предпосылка для равенства их процессуально-правовых статусов. Нормы материального права, позволяющие использовать данный подход при применении упрощенной процедуры, так же как и обязанность государства (как общее правило) возвращать (с начислением на них процентов) уплаченные денежные средства при отпадении оснований для их удержания, могут содержаться в отраслевом законодательстве либо в специальном законе о реабилитации. Там, в частности, должен быть установлен порядок расчета компенсации для тех случаев, когда размер первоначально понесенных юридическим лицом убытков определяется размером административного штрафа ^{[13, с.11-18]} .

В свою очередь Л. К. Острикова ^{[18, с.74]} полагает, что возмещение вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в сфере государственно-властной деятельности, должно происходить исключительно в порядке гражданско-процессуального судопроизводства и считает целесообразным выделить в самостоятельный параграф гл. 59 ГК РФ субинститут - обязательства вследствие причинения вреда актами публичной власти.

По мнению ученого ^{[18, с.74]}, в действующей редакции гл. 59 ГК РФ вопросу деликтной ответственности за вред, причиненный актами публичной власти, посвящены статьи 1069 - 1071, что является недостаточным. Деликтные обязательства, предусмотренные статьями 1069, 1070 ГК РФ, относят к специальным деликтам, поскольку выделяется специальный характер противоправного поведения, особенности причинной связи, специальный субъектный состав, разные условия наступления деликтной ответственности и особенности порядка возмещения причиненного вреда.

В новой редакции гл. 59 ГК РФ представляется необходимым раскрыть содержание условий наступления повышенной ответственности, предусмотренной п. 1 ст. 1070 ГК РФ. В отсутствие нормы-дефиниции единого понятия «вред» представляется целесообразным максимально полно перечислить отрицательные имущественные и неимущественные последствия нарушенных субъективных прав граждан и юридических лиц с учетом доктрины об объектах гражданских прав и действующего гражданского законодательства. При этом следует учитывать, что у потерпевшего могут быть нарушены основные конституционные права: право на жизнь, право на свободу и личную неприкосновенность, право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, право на защиту чести и доброго имени, деловой репутации, право на труд, право социального обеспечения, право на неприкосновенность жилища, право на занятие предпринимательской и иной не запрещенной законом деятельности и т.д.

Л. К. Острикова ^{[18, с.74]} считает, что поскольку пункт 1 ст. 1070 ГК РФ устанавливает перечень действий противоправного характера в сфере административного судопроизводства: незаконное привлечение к административной ответственности в виде административного ареста, в виде административного приостановления деятельности, необходимым дополнить п. 1 ст. 1070 ГК РФ нормой о незаконном административном задержании (Постановление Конституционного Суда РФ от 14.11.2017 N 28-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина М.И. Бондаренко»// «Вестник Конституционного Суда РФ». № 1. 2018) а также об иных незаконно применяемых процессуальных действиях, ограничивающих право на свободу.

Поскольку по правилам п. 2 ст. 1070 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу, не повлекший последствий, предусмотренных в п. 1, возмещается на общих основаниях, ученому представляется целесообразным установить примерный перечень процессуальных действий, совершение которых может нарушить субъективные гражданские права граждан и юридических лиц: личный обыск, освидетельствование, временное отстранение от должности, наложение ареста на имущество, обыск, выемка, хранение вещественных доказательств, судебная экспертиза. ^{[18, с.74]}

Т. Н. Нешатаева ^{[16, с.65]} видит два способа разрешения проблемы. Первый из них - расширение гражданско-правовых средств защиты, совершенствование гражданско-правового механизма возмещения вреда. Такой путь предполагает коренное изменение института гражданско-правовой ответственности. Второй путь состоит в создании особого публичного (административно-правового) механизма возмещения вреда, определении денежной компенсацию за вред, причиненный действиями государства. Для оценки и определения суммы компенсации создаются комиссии или другие аналогичные органы или подобные полномочия передаются непосредственно судебным органам. Публично-правовой путь может предполагать разработку специального нормативного правового акта о возмещении вреда, причиненного действиями публичной власти.

Анализируя пути совершенствования гражданско-правовых механизмов возмещения вреда (внесение изменений в ГК РФ, принятие отдельных законов о компенсации вреда, принятие постановления высшей судебной инстанции), Т. Н. Нешатаева ^{[16, с.65]} в качестве недостатка всех трех подходов отмечала «утяжеленный исковой порядок возмещения вреда, который является довольно сложным для частных лиц и затратным для государства». Создание административно-правового механизма возмещения вреда, по ее мнению, сопряжено с риском применения разных стандартов и подходов в сфере возмещения вреда, коллизии законов между собой и с ГК РФ, либо коррупционных рисков при разрешении вопросов о выплате компенсации.

Гуляев А. П. ^{[5, с.46-48]} в свою очередь считает, что в настоящее время происходит недооценка юридической реабилитации как самостоятельной формы восстановления доброго имени, чести и деловой репутации субъекта, оказавшегося жертвой незаконного или необоснованного обвинения в правонарушении (гражданском, уголовном, административном). Речь идет о такой форме и таком правовом статусе решения, отменяющего незаконное или необоснованное обвинительное решение, которые бы четко, однозначно и самостоятельно выражали реабилитирующий характер такого решения, восстановление им доброго имени, достоинства и деловой репутации лица, незаконно или необоснованно обвиненного в совершении правонарушения. К сожалению, Гражданский, Гражданский процессуальный, Арбитражный процессуальный кодексы и Кодекс об административных правонарушениях не уделяют этому вопросу никакого внимания. Они ограничились регулированием главным образом материальной и моральной стороны вопроса, которая, по сути, является производной от решения основного, юридического, вопроса о невиновности лица в совершении правонарушения

А. П. Гуляевым ^{[5, с.46-48]} высказана идея о целесообразности реализации в КоАП РФ правового механизма разрешения вопроса о возмещении морального вреда реабилитированному лицу не в исковом, а в публичном порядке. Ученый считает, что государство должно само инициировать и рассмотреть вопрос о возмещении имущественного и морального вреда человеку, незаконно или необоснованно подвергнутому преследованию. Действующий закон обрекает такого человека на самостоятельное «пробивание» этого вопроса в порядке гражданского судопроизводства, что не очень-то соответствует его интересам и справедливости.

Р. Э. Вицке и А. Ш. Шарафутдинов ^{[2, с.46-48]} предлагают внести дополнения в КоАП РФ в виде, отдельной главы «Реабилитация». В ней по аналогии с УПК РФ будет закреплен принцип ответственности государства за незаконное и необоснованное привлечение к административной ответственности, в той или иной степени урегулированы отношения в случае причинения вреда при производстве дел об административных правонарушениях, закреплены правовые основы административно-правовой реабилитации.

П. В. Мешков ^{[15, с. 64-69]} в свою очередь считает вполне обоснованным дополнить КоАП РФ положениями, уточняющими порядок, последовательность и пределы применения соответствующих мер обеспечения, что позволило бы свести к минимуму случаи необоснованного ограничения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций.

По мнению Городиловой И. А. и Соколовой Т. Т. ^{[4, с.115-122]} законодательная предпосылка для преодоления цивилистической монополии и формирования надлежащей практики, ориентированной на публично-правовой порядок рассмотрения споров о возмещении вреда, причиненного государством, содержится в п. 3 ст. 2 ГК РФ. В соответствии с ним из-под действия гражданского законодательства выведены имущественные отношения, основанные на административном или ином властном подчинении одной стороны другой. Причем перечень таких отношений не является закрытым. Необходимо также упомянуть, что в случае причинения гражданином вреда государству обязанность по его возмещению рассматривается как публично-правовая. А когда речь идет о вреде, причиненном гражданину в результате незаконной публичной деятельности государства, указанные положения закона не применяются. В связи с этим возникает вопрос о достижении справедливого баланса между интересами государства и личности без абсолютизации индивидуалистических принципов, когда государство причиняет вред как субъект публичного права, а возмещает его с использованием юридических конструкций права частного.

Городилова И. А. и Соколова Т. Т. ^{[4, с.115-122]} считают, что использование исковой формы по делам о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями государства, несостоятельно. Институт возмещения вреда, причиненного гражданину в результате незаконных действий государства, - это одна из конституционных гарантий обеспечения законности деятельности органов власти. Его цивилистическая трактовка законодателем необоснованна, так как не учитывает публично-правового характера отношений между гражданином и государством. В соответствии с глубинным смыслом конституционных положений для возмещения вреда целесообразно использовать средства административного юрисдикционного процесса с целью улучшения правового положения пострадавших от незаконных действий органов государственной власти или их должностных лиц.

Гуляков А. Д. и Яшина А. А. ^{[6, с.30-32]} придя к выводу о необходимости формирования в России специальных административных судов и административного процесса, в рамках которого рассматривались бы данные правоотношения, ратуют за необходимость конституционно-правового понимания изучаемой категории объясняется также тем, что реабилитация преследует цель восстановления социального, правового, имущественного и морального статуса человека и гражданина, нарушенного действиями и решениями властных структур. Ошибки должностных лиц государственных органов, влекущие нарушение прав и свобод личности, причинение вреда, возникают только в сфере публично-правовых отношений, где всегда одной из сторон выступает государство.

Для исключения порочной правоприменительной практики необходимо внимательно отнестись к предложенным Гуляковым А. Д., Яшиной А. А. направлениям по совершенствованию законодательства о реабилитации в России:

· провозглашение права на реабилитацию в Конституции Российской Федерации;

· закрепление права на реабилитацию в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации;

· принятие Федерального закона "О реабилитации лиц в связи с незаконными либо необоснованными действиями (бездействием) органов публичной власти в Российской Федерации";

· организация в России системы административных судов и формирование административного судопроизводства для рассмотрения дел по реабилитации;

· совершенствование законодательства по безусловному исполнению судебных и иных актов в отношении реабилитированных граждан.

Названные предложения направлены на решение главной задачи - повышения эффективности реализации права человека и гражданина на реабилитацию. ^{[6, с.30-32]}

Панова И. В. ^{[19, с.43-49]} считает необходимым рамках совершенствования системы административной юстиции среди прочего создание в России административных судов. В связи с этим возможно предусмотреть полномочия таких судов, которые позволили бы им иметь возможность рассмотрения в порядке административного судопроизводства требования о возмещении ущерба, причиненного противоправным актом, решением, действием (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного, муниципального служащего, иного субъекта публичных правоотношений, если они заявлены в одном производстве с требованием, содержащим публично-правовой спор.

Как отмечает В. Д. Зорькин ^{[10, с.340]}, специфика рассматриваемых дел, уровень отношений «гражданин – государство» требуют углубления специализации соответствующих судов.

Следует согласиться с видным ученым в области административного права Б. В. Россинским ^{[24, с.26]}, указывающим, что в порядке административного судопроизводства должны рассматриваться жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях, т.е. в рамках производства по административным делам об оспаривании решений и действий органов исполнительной власти, других государственных органов, что требует необходимых дополнений и изменений КоАП РФ и КАС РФ.

Нилова С. В. ^{[17, с.54-56]}подчеркивает, что дискуссионной проблемой является вопрос о возможности возмещения ущерба, который был причинен незаконными действиями (бездействием) органов власти и незаконными актами. В настоящее время правовые нормы об этом в КАС РФ отсутствуют. Вместе с тем Нилова полагает, что данный пробел не устанавливает гарантии административно-правовой защиты прав и интересов субъектов. Важно, что введение правовой регламентации возмещения вреда в КАС РФ является целесообразным, поскольку будет способствовать защите прав субъектов публичных правоотношений. Данный автор считает целесообразным в целях эффективной защиты прав и законных интересов субъектов публичных правоотношений ввести в КАС РФ институт возмещения вреда, причиненного действиями (бездействием) органов власти и их должностных лиц.

По мнению Ю. Н. Старилова, ^{[26, с.20-22]} в нашем далеко не идеальном, находящемся на стадии становления российском правовом государстве вряд ли мог появиться совершенный кодифицированный закон, решающий все без исключения многолетние проблемы рассмотрения споров между невластными субъектами и государством. Безусловно, административное судопроизводство, установленное КАС РФ, требует дальнейшего совершенствования. Об этом и пишут многие ученые в области административного права, говоря о том, что дальнейшее развитие должно быть только поступательным и нельзя допустить отхода назад.

Несомненно, КАС РФ рассматривается и как важнейший законодательный акт, применение которого способно повышать эффективность государственного управления в стране и корректировать законодательство об административных процедурах. ^{[13, с.47-53]}

Сложно не согласиться с Л. Л. Поповым ^{[21, с.93]}, который справедливо отмечает, что «без формирования современного административного процесса невозможно создать эффективное управление, в том числе хотя бы ограничить принятие органами публичного управления ошибочных решений, а также гарантировать невластным субъектам (гражданам и негосударственным организациям) реализацию своих и прав, и законных интересов».

В научных трудах Л. Л. Попова ^{[22, с.76]} проблема разработки административно-процессуального кодекса РФ получила подробное освещение. Обосновывая необходимость принятия такого закона, он пишет о том, что каждая ветвь власти обладает собственным процессуальным обеспечением на уровне закона: «Законодательная власть на основе Конституции РФ и Закона о Конституционном Суде РФ с его процессуальной частью... Судебная власть имеет теперь три Процессуальных кодекса. А вот исполнительная власть, государственное управление (самая большая часть государственного аппарата) такого законодательного процессуального обеспечения не имеют (исключение - процессуальная часть Кодекса РФ об административных правонарушениях)».

Майоров В. И. ^{[12, с.48-50]} подчеркивает, что Административные процедуры представляют собой выражение позитивной государственно-управленческой деятельности, они привносят надлежащий порядок в организацию и функционирование публичной власти, обеспечивают соблюдение принципа законности, установления гарантий полезности, эффективности и открытости административных действий.

Одним из известнейших ученых-административистов, разрабатывающих проблемы административных процедур, является доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Ю. Н. Старилов ^{[25, с.7-23]}, активно продвигающий идею о необходимости принятия в РФ закона «Об административных процедурах», которую разделяет и Л. Л. Попов.

Ю. Н. Старилов ^{[26, с.7-23]} считает, что административное право невозможно представить и без института административных процедур, установленных правовых порядков принятия исполнительными органами публичной власти и их должностными лицами административных актов. Взаимодействие и одновременные модернизации административного судопроизводства и административных процедур в Российской Федерации обусловливают необходимость формирования надлежащих концепций административно-правового регулирования как административно-процессуальных, так и административно-процедурных отношений.

Отсутствие должного внимания к административно-процедурным отношениям в сфере государственного управления демонстрирует удручающее (характером своей устойчивости и распространенности) неуважение конституционно-правовых ценностей, указывающих на необходимость исполнения государством обязанности по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина (ст. 2 Конституции Российской Федерации) ^{[26, с.7-23]}.

Согласно учению А. Б. Зеленцова ^{[9, с.563]} административно-процессуальные вопросы рассматриваются в сочетании с административно-правовыми спорами и административной юрисдикцией. В своей книге А. Б. Зеленцов ^{[9, с.563]} делает вывод, что велением времени является принятие отечественного законодательства об административных судах и административном судопроизводстве, призванного обеспечить адекватную содержанию административных споров судебную форму их разрешения.

Майоров В. И. ^{[12, с.48-50]} отмечает, что, безусловно, должная правовая регламентация административного процесса имеет огромное значение во взаимоотношениях властных и невластных субъектов.

В рамках административной реформы последнего десятилетия, затронувшей многие области государственного управления РФ большое внимание уделяется совершенствованию законодательства об административных правонарушениях и административно-процессуального законодательства: с 2021 г. запланировано полное обновление норм в этих областях и принятие новых кодексов. Однако если КоАП РФ (Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ// «Российская газета» № 256. 31.12.2001) в нашей стране существует уже давно, то процессуальный административный кодекс будет принят впервые в российской истории.

Предполагается, что процессуальный кодекс будет направлен на регулирование порядка производства по делам об административных правонарушениях при возбуждении, рассмотрении и пересмотре дел об административных правонарушениях, а также порядка исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях. В него войдут дополненные и переработанные нормы, которые сегодня содержатся в процессуальной части КоАП РФ (Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ// «Российская газета» № 256. 31.12.2001).

В настоящее время в рамках реформы административного законодательства, вопрос о перспективах института административно-правовой реабилитации активно обсуждается в проекте Процессуального КоАП РФ. (Обзор: «Минюст представил доработанный проект Процессуального КоАП РФ»// СПС Консультант Плюс)

По мнению автора, учитывая, что содержательная часть реабилитации состоит из совокупности действий, направленных на восстановление невиновного гражданина в нарушенных правах (восстановление социального, правового, имущественного и морального статуса личности) и возмещение причиненного вреда (имущественного и морального), имеющихся гражданско-правовых механизмов явно недостаточно. Так как в КоАП РФ (Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ// «Российская газета» № 256. 31.12.2001) нет норм, регламентирующих после вынесения решения о прекращении административно-правового преследования по реабилитирующим основаниям восстанавливать невиновного гражданина в нарушенных правах, то все имеющиеся гражданско-правовые механизмы – это способы возмещения вреда (имущественного или морального). При этом стоит согласиться с Т. Н. Нешатаевой ^{[16, с.65]}, которая справедливо считает, что основной недостаток гражданско-правового способа возмещения вреда - это утяжеленный исковой порядок возмещения вреда, который является довольно сложным для частных лиц и затратным для государства.

Поэтому, по мнению автора, следует поддержать Т. Н. Нешатаеву ^{[16, с.65]}, которая считает, что в современном правовом государстве должны существовать как публично-правовая функция ответственности (восстановление социального равновесия) - так и частноправовые механизмы ее реализации: восстановление материального и нематериального ущерба частного лица посредством формализованного или полного определения его размера, а у частных лиц должно быть право выбора - к какому из них обратиться в случае причинения вреда действиями публичной власти.

Возможно, создание механизма компенсаторского возмещения вреда, причиненного в ходе осуществления публичной власти, приведет впоследствии и к появлению общего российского закона по названной проблеме, применимого ко всем ветвям публичной власти. При этом полагаем необходимым совершенствовать нормы ГК РФ в части возложения ответственности на органы публичной власти с целью создания гражданско-правовых механизмов возмещения, включающихся по выбору частного лица, получившего материальный и нематериальный вред от действий (бездействия) публичной власти.

В части же восстановление невиновного гражданина в нарушенных правах, по мнению автора, следует прислушаться к позициям ученых, которые предлагают выделить в разрабатываемый Процессуальный Кодекс РФ об Административных правонарушениях отдельную главу «Реабилитация». В ней по аналогии с УПК РФ следует закрепить принцип ответственности государства за незаконное и необоснованное привлечение к административной ответственности и урегулировать отношения в случае причинения вреда при производстве дел об административных правонарушениях, т.е. закрепить правовые основы административно-правовой реабилитации.

Отмечая положительный опыт Республики Казахстан (Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 5 июля 2014 г. № 235-ЗРК // Информационно-правовая система нормативно-правовых актов Республики Казахстан. [Электронный ресурс]. URL: www.adilet.zan.kz/rus/docs/K1400000235#z3239 (дата обращения: 04.08.2023)) и Республики Беларусь (Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 6 января 2021 г. № 92-З [Электронный ресурс]. // URL: https://pravo.by/document/?guid=12551&p0=HK2100092&p1=1(дата обращения 04.08.2023г.)) в развитии института реабилитации в административном законодательстве, нельзя не отметить положительную тенденцию в России в этом вопросе.

В подтверждение сложившейся в ходе исследования позиции автора относительно способов внедрения института реабилитации в административное право РФ стоит заметить, что в Обзоре доработанного процессуального КоАП РФ (Обзор: "Минюст представил доработанный проект Процессуального КоАП РФ"// СПС «Консультант Плюс») упоминается о перспективе появления нормы о праве на реабилитацию тех, кого незаконно привлекли к ответственности.

Отметим, что о необходимости рассмотреть вопрос о закреплении института реабилитации говорилось еще в п.5.1.9. концепции нового КоАП РФ. (Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // СПС Консультант Плюс)

Министерством юстиции Российской Федерации во исполнение поручения Правительства РФ от 4 июня 2019 г. N ДМ-П4-29пр (п. 3.1) на основе Концепции нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, опубликованной 10 июня 2019 г., разработан проект федерального закона «Процессуальный кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (Процессуальный кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : проект : подготовлен Минюстом России, ID проекта 02/04/06-20/00102945 (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 16.06.2020г) //СПС Консультант Плюс.).

Согласно идее авторов законопроекта, право на реабилитацию включает в себя:

– право на возмещение имущественного вреда;

– устранение последствий морального вреда, причиненного физическому лицу;

– право на возмещение вреда, причиненного деловой репутации юридического лица;

– восстановление в иных правах.

При этом вред, причиненный лицу в результате производства по делу об административном правонарушении, возмещается государством в полном объеме, независимо от вины суда, органа, прокурора, должностного лица.

В законопроекте определены категории лиц, которые имеют право на реабилитацию, в том числе право на возмещение вреда, связанного с производством по делу об административном правонарушении:

1) лицо, в отношении которого вынесено постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении и освобождении от административной ответственности;

2) лицо, привлеченное к административной ответственности, в случае отмены вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении о привлечении к административной ответственности и назначении административного наказания и прекращении производства по делу об административном правонарушении, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено указанное постановление по делу об административном правонарушении.

Как и в Кодексе Республики Казахстан об административных правонарушениях (Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 5 июля 2014 г. № 235-ЗРК // Информационно-правовая система нормативно-правовых актов Республики Казахстан. [Электронный ресурс]. URL: www.adilet.zan.kz/rus/docs/K1400000235#z3239 (дата обращения: 04.08.2023)), российские авторы законопроекта предусмотрели право на возмещение вреда любого лица, незаконно подвергнутого мерам обеспечения производства в ходе производства по делу об административном правонарушении. Кроме того, предусмотрены определенные исключения из этих правил, они связаны с истечением сроков давности, не достижением возраста, с которого наступает административная ответственность, и др.

В законопроекте предлагается в качестве подлежащего возмещению имущественного вреда понимать возмещение:

1) заработной платы, пенсии, пособия, других средств, которых лицо лишилось в результате производства по делу об административном правонарушении;

2) конфискованного или обращенного в доход государства на основании решения суда его имущества;

3) штрафов и процессуальных издержек, взысканных с него во исполнение постановления по делу об административном правонарушении;

4) сумм, выплаченных им за оказание юридической помощи;

5) иных расходов;

В течение сроков исковой давности, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации, со дня получения копии документа, подтверждающего право на реабилитацию и извещения о порядке возмещения вреда, реабилитированный вправе обратиться с требованием о возмещении имущественного вреда в суд, вынесший постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо в суд по месту жительства реабилитированного, либо в суд по месту нахождения органа, вынесшего постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении. Если производство по делу об административном правонарушении прекращено или постановление по делу об административном правонарушении изменено вышестоящим судом, органом, прокурором, должностным лицом, то требование о возмещении вреда направляется в указанный суд, либо в суд по месту нахождения органа, вынесшего соответствующее постановление по делу об административном правонарушении, либо в суд по месту жительства реабилитированного.

1. Не позднее одного месяца со дня поступления требования о

возмещении имущественного вреда судья определяет его размер и выносит постановление о производстве выплат в возмещение этого вреда. Указанные выплаты производятся с учетом уровня инфляции (Процессуальный кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : проект : подготовлен Минюстом России, ID проекта 02/04/06-20/00102945 (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 16.06.2020)//СПС Консультант Плюс)

2. В законопроекте (Процессуальный кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : проект подготовлен Минюстом России, ID проекта 02/04/06-20/00102945 (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 16.06.2020)//СПС Консультант Плюс) предлагаются следующие способы устранения последствий морального вреда, причиненного физическому лицу и вреда, причиненного деловой репутации юридического лица:

– прокурор от имени государства приносит официальное извинение реабилитированному за причиненный ему вред;

– иски о компенсации морального вреда, причиненного физическому лицу, а также о возмещении вреда, причиненного деловой репутации юридического лица, в денежном выражении предъявляются в порядке гражданского судопроизводства;

– если сведения о задержании реабилитированного, административном приостановлении его деятельности либо отдельных видов его деятельности, о привлечении реабилитированного к административной ответственности и иных примененных к нему незаконных действиях были опубликованы в печати, распространены по радио, телевидению или в иных средствах массовой информации, то по требованию реабилитированного, а в случае смерти реабилитированного физического лица – его близких родственников или родственников либо по письменному указанию суда, прокурора, должностного лица соответствующие средства массовой информации обязаны в течение 30 суток сделать сообщение о реабилитации;

– по требованию реабилитированного физического лица, а в случае его смерти – его близких родственников или родственников суд, орган, прокурор, должностное лицо обязаны в срок не позднее 14 суток направить письменные сообщения о принятых решениях, оправдывающих реабилитированного, по месту его работы, учебы или месту жительства.

По мнению автора, предложенная в Проекте Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях

(Процессуальный кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : проект : подготовлен Минюстом России, ID проекта 02/04/06-20/00102945 (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 16.06.2020)//СПС Консультант Плюс) процедура реабилитации, имеет много общего с процедурой, прописанной в главе 48 «Реабилитация. Возмещение вреда, причиненного незаконными действиями органа (должностного

лица), уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях» Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях от 05.07.2014 N 235-V ЗРК (Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 5 июля 2014 г. № 235-ЗРК // Информационно-правовая система нормативно-правовых актов Республики Казахстан. [Электронный ресурс]. URL: www.adilet.zan.kz/rus/docs/K1400000235#z3239 (дата обращения: 04.08.2023))

Однако предложенный вариант воплощения административно-правовой реабилитации имеет ряд недостатков.

По мнению Дудиной Н. А. ^{[8, с.102-109]} спорным видится предложение о том, что реабилитированные лица, которые были ограничены в правах в связи с привлечением к административной ответственности, восстанавливаются в соответствующих правах, поскольку не все нарушенные права возможно восстановить. Думается, здесь следовало бы предусмотреть альтернативу. Кроме того, в тексте законопроекта имеются отдельные положения для прокурора, суда в случае наступления смерти лица, но при этом нигде не упоминается о том, что право на возмещение вреда переходит его наследникам.

Стоит упомянуть, как о недостатке предлагаемого в Проекте процессуального кодекса РФ об административных правонарушениях (Процессуальный кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : проект подготовлен Минюстом России, ID проекта 02/04/06-20/00102945 (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 16.06.2020)//СПС Консультант Плюс) регулирования - отсутствие оснований возмещения реабилитированному морального вреда с использованием административно-правовых механизмов, хотя, представляется, что любые основания реабилитации являются основаниями для возмещения морального вреда, причиненного реабилитируемому. Всякое незаконное привлечение к административной ответственности, любое незаконное применение мер процессуального принуждения вызывают нравственные страдания.

Закон не определяет, в каком размере должен быть возмещен моральный вред в денежной форме. Однако размер компенсации должен быть адекватным и реальным, поскольку присуждение чрезвычайно малой, незначительной денежной суммы означало бы игнорирование требований закона и приводило бы к отрицательному результату, создавая у потерпевшего впечатление пренебрежительного отношения к его правам.

При этом рамках механизма уголовно-правовой реабилитации разработана таблица коэффициентов тяжести причиненного морального вреда в зависимости от уголовно-правовой квалификации деяния, инкриминированного осужденному ^{[27, с.28-29]}. Эта таблица учитывает влияние на размер компенсации морального вреда только одного из многих факторов, которые необходимо принимать во внимание при решении вопроса о реабилитации.

Считаю, что аналогично должно возмещаться в рамках института административно-правовой реабилитации и причиненный реабилитированному моральный вред.

По мнению Т. Н. Нешатаевой ^{[16, с.65]} административно-правового механизма возмещения вреда заключается в создании особого публичного (административно-правового) механизма возмещения вреда. Для оценки и определения суммы компенсации создаются комиссии или другие аналогичные органы. В их функции входит получение заявлений от граждан, правовая и экономическая экспертиза заявлений, принятие по ним решений, выплата сумм компенсации. Комиссии, как правило, образовываются для наиболее типичных случаев вмешательства государства в частные права и применяют собственные методики исчисления суммы компенсации.

Т. Н. Нешатаева ^{[16, с.65]} считает, что для возмещения вреда, причиненного органами власти необходимо иметь механизмы возмещения двух видов: компенсаторские (таксирование типичных видов вреда по административно-правовому типу) и полное возмещение ущерба (убытки, упущенная выгода по гражданско-правовому типу). Излишне объяснять, почему второй тип возмещения выгоднее частным лицам. Он содержит полный материально-восстановительный элемент. Однако такой результат труднодостижим. Особенности установления причинной связи непременно повлекут необходимость состязательного процесса, в котором необходимо учитывать презумпцию добросовестности; доказывать неправомерность, виновность поведения лиц, осуществляющих публичную власть. То есть неизбежен долгий гражданско-правовой судебный процесс.

Административно-правовой порядок определения компенсации может использоваться наряду с более сложным гражданско-правовым порядком доказывания убытков. Здесь, при сохранении общего принципа виновной ответственности и распределения обязанности доказывания между сторонами спора, может быть установлено, что при недоказанности размера убытков их размер принимается равным процентам, начисленным на уплаченную в государственную казну сумму. Следует учесть подход ЕСПЧ, по которому с момента вступления в законную силу решения суда о взыскании денежных сумм с государства в пользу кредитора денежная сумма, присужденная кредитору, рассматривается как его имущество. Соответственно, в случае несвоевременного исполнения судебного акта право собственности кредитора считается нарушенным, проценты начисляются на всю сумму компенсации автоматически.^{[23, с.246]}

По мнению автора, наличие у потерпевшего возможности по своему выбору воспользоваться или упрощенным административно-правовым механизмом, или более долгим и сложным, но традиционно обладающим большим арсеналом право-восстановительных норм гражданско-правовым механизмом (в рамках искового производства) приведет к тому, у пострадавшего не останется сомнений в том, что вред, причиненный незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц возмещен в полном объеме.

В качестве подтверждения обоснованности изложенных выше выводов автор предлагает обратиться к опыту Республики Казахстан, где в главе 48 «Реабилитация. Возмещение вреда, причиненного незаконными действиями органа (должностного лица), уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях» Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях от 05.07.2014 N 235-V ЗРК (Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 5 июля 2014 г. № 235-ЗРК // Информационно-правовая система нормативно-правовых актов Республики Казахстан. [Электронный ресурс]. URL: www.adilet.zan.kz/rus/docs/K1400000235#z3239 (дата обращения: 04.08.2023)) говорится о том, что если требование о реабилитации или возмещении вреда не удовлетворено, либо лицо не согласно с принятым решением, оно вправе обратиться в суд в порядке гражданского судопроизводства (ст.869 КРК об АП).

По мнению автора, существенным недостатком предложенного в Проекте Процессуального кодекса РФ об административных правонарушения (Процессуальный кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : проект подготовлен Минюстом России, ID проекта 02/04/06-20/00102945 (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 16.06.2020)//СПС Консультант Плюс) способа возмещения реабилитированному имущественного вреда в виде возмещения штрафов и процессуальных издержек, взысканных с него во исполнение постановления по делу об административном правонарушении, является отсутствие норм о выплате процентов на ранее уплаченную сумму штрафа.

Еще одним недостатком предложенного правового регулирования в части возмещение морального ущерба, причиненного реабилитируемому заключется в том, что предлагаемые к внесению в новый процессуальный Кодекс РФ об административных правонарушениях (Процессуальный кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : проект : подготовлен Минюстом России, ID проекта 02/04/06-20/00102945 (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 16.06.2020)//СПС Консультант Плюс) нормы об официальном принесении извинения прокурором как представителем обвинительной власти, не позволяют определить в системе прокуратуры конкретного прокурора, обязанного принести от имени государства официальное извинение реабилитированному.

Например, при уголовно-правовой реабилитации в суде извинение от имени государства должен принести прокурор, утвердивший обвинительное заключение или обвинительный акт, причем в письменной форме ^{[3, с.76-78]} Конституционный Суд РФ в Постановлении от 14.11.2017 № 28-П (Постановление Конституционного Суда РФ от 14.11.2017 N 28-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина М. И. Бондаренко»// «Вестник Конституционного Суда РФ». № 1. 2018) пришел к выводу, что обязанность принести от имени государства официальное извинение лицу, реабилитированному на основании постановления о прекращении уголовного дела либо уголовного преследования в досудебной стадии уголовного судопроизводства, за причиненный ему вред лежит на прокуроре города или района, иной территориальной, военной или специализированной прокуратуры, непосредственно осуществляющем надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, если иное не установлено для конкретного случая вышестоящим прокурором; неисполнение же или ненадлежащее исполнение прокурором обязанности принести официальное извинение реабилитированному могут быть обжалованы в суд.

По мнению Афанасьева и Чепелева ^{[1, с.138-153]} административная ответственность и ответственность уголовная, будучи разновидностями публично-правовой ответственности, преследуют общую цель охраны публичных интересов, таких как защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности и правопорядка, в силу чего они имеют схожие задачи и принципы и тем самым дополняют друг друга. Рискну предположить причину подобной позиции законодателя о том, что поскольку административная ответственность, как и уголовная ответственность, имеет публично-правовой характер, постольку в производстве по делам об административных правонарушениях могут быть использованы процессуальные механизмы, аналогичные тем, которые имеют место в уголовном судопроизводстве.

По мнению С. С. Купреева указанный вопрос урегулирован российским законодательством неоднозначно.^{[11, с.70-75]} Подобного мнения придерживается А. И. Микулин (Микулин А. И. Право на защиту в производстве по делам об административных правонарушениях: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. Омск. 2009) и отмечает, что гарантии защиты прав и законных интересов лиц в производстве по делам об административных правонарушениях требуют дальнейшего совершенствования.

Представленные выше точки зрения современных ученых дают нам основания говорить о том, что процесс формирования института реабилитациилиц, незаконно привлеченных к административной ответственности не завершен как в теоретическом, так и в законодательном плане. Конституционное выделение административного судопроизводства в качестве самостоятельной формы правосудия позволяет констатировать надобность законодательного развития такого важнейшего института, как институт реабилитации лиц, не только необоснованно вовлеченных в производство по делам об административных правонарушениях, но и незаконно привлеченных к административной ответственности. Иными словами, институт реабилитации субъектов производства по делам об административных правонарушениях, незаконно привлеченных к административной ответственности постоянно требует существенных изменений, в первую очередь относящихся к повышению его эффективности в сфере соблюдения прав, свобод и законных интересов всех участвующих в административном производстве лиц.

Резюмируя все вышесказанное, считаю необходимым поддержать выводы, сделанные Н. А. Дудиной ^{[8, с.102-109]} о том, что:

1. Гарантированное Конституцией РФ право каждому на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, должно найти отражение в отраслевом (административном) законодательстве.

2. Отдельные страны, с которыми нас связывает исторический союз прошлого и отношения сотрудничества настоящего и будущего, признают в национальном административном законодательстве право на реабилитацию и возмещение вреда, причиненного физическому или юридическому лицу незаконными действиями органов юрисдикции. Такой опыт важен для развития института реабилитации в российском административном законодательстве.

3. Введение института реабилитации в российское административное законодательство не только обеспечит гарантированные Конституцией РФ права, но и улучшит качество административного процесса (в части производства по делам об административных правонарушениях).