Правовая институционализация интересов Российской Федерации в сфере сокращения выбросов парниковых газов

Леонова Ирина Игоревна аспирант, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации 117218, Россия, г. Москва, ул. Б.черемушкинская, 34 Leonova Irina Igorevna Postgraduate student, Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation 117218, Russia, Moscow, B.cheremushkinskaya str., 34 irina.leonova812@mail.ru

В далеком 1824 г. ученый Д. Фурье опубликовал статью, в которой сформулировал идею парникового эффекта, создаваемого земной атмосферой. Дальнейшие научные изыскания в этой области привели к пониманию учеными связи между концентрацией углекислого газа в атмосфере и повышением глобальной температуры Земли^[1]. В 1988 г. Всемирной метеорологической организацией (ВМО) и Программой ООН по окружающей среде (ЮНЕП) была основана Межправительственная группа экспертов по изменению климата (далее – МГЭИК), перед которой были поставлены задачи всестороннего изучения и оценки состояния изменения климата, его причин, потенциальных последствий и возможных стратегий реагирования (https://www.ipcc.ch). В 1992 г. сделанные МГЭИК оценки легли в основу Рамочной конвенции об изменении климата (далее – РКИК ООН, Конвенция), которая признала, что глобальный характер изменения климата планеты обусловлен именно антропогенными выбросами(https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/climate_framework_conv.shtml).

За принятием РКИК ООН последовало подписание Киотского протокола к РКИК ООН в 1997 г. и Парижского соглашения в 2015 г., которые на международном уровне сформировали институциональную структуру климатического режима.

РКИК ООН ставила целью стабилизировать концентрации парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного воздействия на климатические системы, обеспечивая при этом устойчивое экономическое развитие. На каждую сторону, присоединившуюся к Конвенции, возлагаются обязательства разрабатывать и представлять национальные кадастры выбросов парниковых газов, осуществлять региональные программы, направленные на смягчение последствий изменения климата, сотрудничать в разработке и применении технологий ограничения выбросов парниковых газов, охранять и повышать качество поглотителей парниковых газов, таких как леса, океаны и другие экосистемы, сотрудничать в принятии мер по адаптации к изменениям климата, в проведении исследований климатических систем, обмене научной и иной информации, подготовке и образовании кадров.

Киотский протокол к РКИК ООН добавил к обязательствам общего характера количественные обязательства по сокращению выбросов парниковых газов для развитых стран (https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/kyoto.shtml).

Парижское соглашение обновило цель Конвенции переведя ее из качественной категории в измеримую – удержать прирост глобальной средней температуры ниже 2°С сверх доиндустриальных уровней и приложить усилия в целях ограничения роста температуры до 1,5°С. При этом обязательства установлены для всех сторон Конвенции, но только те, которые они сами для себя определят исходя из общей задачи, но учитывая индивидуальные особенности (https://unfccc.int/sites/default/files/russian_paris_agreement.pdf).

В нашей стране правовое осмысление институтов охраны климата и сокращения выбросов парниковых газов заняло около 30 лет.

Российская Федерация ратифицировала РКИК ООН и Киотский протокол к РКИК ООН и приняла Парижское соглашение (Федеральный закон от 04.11.1994 № 34-ФЗ «О ратификации рамочной Конвенции ООН об изменении климата»; Федеральный закон от 04.11.2004 № 128-ФЗ «О ратификации Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата»; постановление Правительства Российской Федерации от 21.09.2019 № 1228 «О принятии Парижского соглашения»), т.е. формально присоединилась к международному правовому режиму охраны климата. Однако содержательно принятие института охраны климата и сокращения выбросов парниковых газов в российском законодательстве шло не последовательно принятию этих правовых актов.

В контексте правовой институционализации какой-либо сферы общественных отношений важным этапом является признание государством целей и задач правового регулирования этой сферы на уровне документов стратегического планирования, определяющих вектор развития общества в долгосрочном периоде.

В 2009 г. значимым событием для сферы охраны климата стало принятие Климатической доктрины Российской Федерации. Именно Климатическая доктрина на государственном уровне признала проблему глобального потепления, определила необходимость учета климатических изменений как один из факторов национальной безопасности и выдвинула понимание проблемы изменения климата в число приоритетов Российской Федерации. Важным было закрепление на уровне стратегического документа тезиса о том, что именно деятельность человека, связанная с выбросами парниковых газов, оказывает заметное влияние на климат.

Стратегической целью политики в области климата Климатическая доктрина определила обеспечение безопасного и устойчивого развития нашей страны, основываясь на экономическом, экологическом и социальном, аспектах развития в условиях изменяющегося климата и возникновения соответствующих угроз.

Сопоставляя цели, которые поставила перед сторонами РКИК ООН и цель, заявленную первым стратегическим документом нашей страны в сфере охраны климата и сокращения выбросов парниковых газов, можно увидеть, что Доктрина сместила акценты с глобальной цели стабилизации концентрации парниковых газов в атмосфере в пользу устойчивого развития нашей страны в условиях происходящих изменений климата (Распоряжение Президента Российской Федерации от 17.12.2009 № 861-рп «О Климатической доктрине Российской Федерации»).

Проблема изменения климата и в том числе сокращения выбросов парниковых газов также рассматривается в Стратегии национальной безопасности. В редакциях 2009 и 2015 гг. в качестве стратегической цели обеспечения национальной безопасности в контексте экологической безопасности определялась ликвидация экологических последствий хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата (Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»; Указ Президента Российской Федерации от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации»; Указ Президента Российской Федерации от 02.07.2021 № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации»). В редакциях 2015 и 2021 гг. стихийные бедствия, аварии и катастрофы, в том числе связанные с глобальным изменением климата, уже признаются основными угрозами государственной и общественной безопасности. В редакции 2021 г. в качестве национального интереса Российской Федерации впервые указывается адаптация к изменениям климата и смягчение последствий таких изменений, а одной из задач национальной и экологической безопасности становится задача оценки влияния последствий изменения климата на состояние жизненно важных объектов. И только в редакции 2021 г. впервые указано на необходимость формирования системы государственного регулирования выбросов парниковых газов и обеспечение реализации проектов по сокращению выбросов парниковых газов и увеличению их поглощения.

К глобальным вызовам экологической безопасности относит последствия изменения климата и Стратегия экологической безопасности (Указ Президента Российской Федерации от 19.04.2017 № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года»), которая также делает акцент на необходимости смягчения негативных последствий воздействия изменений климата на компоненты природной среды.

Принятая в 2021 г. Стратегия с низким уровнем выбросов парниковых газов содержит уже подробный анализ вызовов и угроз, которые влекут за собой изменение климата, сценарии развития ситуации при различных уровнях государственного реагирования на такие вызовы и перечень мер по регулированию выбросов парниковых газов исходя из необходимости обеспечения конкурентоспособности и устойчивого экономического роста Российской Федерации (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 29.10.2021 № 3052-р «Об утверждении стратегии социально-экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года»).

Таким образом, на стратегическом уровне нашей страной осмыслены принципы и цели РКИК ООН, Киотского протокола и Парижского соглашения, однако задачи формулируются исходя из интересов и возможностей Российской Федерации в текущем историческом периоде и с явным запозданием от международной климатической повестки. Анализируя зафиксированные в перечисленных документах основные цели и задачи, касающиеся охраны климата, к основным интересам Российской Федерации в этой сфере можно отнести смягчение последствий изменений климата, которые могут негативно сказаться на условиях проживания населения и ведения хозяйственной деятельности, вызывать угрозы природного и техногенного характера, и необходимость построения экономики, которая может развиваться при условии низкого уровня выбросов парниковых газов.

Нормативное закрепление понятийного аппарата еще одно направление правовой институционализации. Долгое время национальное правовое регулирование в сфере охраны климата и, в том числе сокращения выбросов парниковых газов, оперировало терминами, заимствованными из международных правовых актов, но не установленных национальными правовыми актами. Отчасти эту проблему решил принятый в 2021 г. Федеральный закон «Об ограничении выбросов парниковых газов», которым определены такие понятия как «парниковые газы», «выбросы и поглощения парниковых газов», «климатический проект», «валидация» и «верификация» «углеродный след» (Федеральный закон от 02.07.2021 № 296-ФЗ «Об ограничении выбросов парниковых газов»). Такие понятия как «квота выбросов парниковых газов» и «углеродная нейтральность» установлены только в контексте проводимого эксперимента по ограничению выбросов парниковых газов в отдельных субъектах Российской Федерации (Федеральный закон от 06.03.2022 № 34-ФЗ «О проведении эксперимента по ограничению выбросов парниковых газов в отдельных субъектах Российской Федерации»). Понятие «климата» мы знаем только из географической науки ^[2]. А такие понятия как, например, «изменение климата», «неблагоприятные последствия изменения климата» вообще не устанавливаются в рамках российского правового регулирования в сфере охраны климата и сокращения выбросов парниковых газов, хотя используются на международном уровне РКИК ООН. В связи с этим можно говорить о пока недостаточной проработанности терминологии в сфере охраны климата и выбросов парниковых газов, которая может негативно сказаться на практике применения правовых норм.

Изучая процесс правовой институционализации какой-либо сферы общественных отношений, необходимо определить место формирующегося правового института в существующей системе права. Нормы, касающиеся охраны климата, не содержит ни Федеральный закон «Об охране окружающей среды», ни Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха». Хотя на одном из этапов правовое регулирование этой сферы предполагалось установить путем внесения изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (Проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» в части регулирования объема выбросов парниковых газов»), но соответствующий законопроект не был принят, и законодатель пошел по пути разработки самостоятельно нормативного правового акта и массива подзаконных актов, которые сформировали по сути самостоятельный правовой институт норм охраны климата. Вместе с тем перечни загрязняющих веществ, выбрасываемых в атмосферный воздух, в отношении которых осуществляется государственное регулирование, и перечни парниковых газов частично пересекаются. Полномочия по проверке отчетов регулируемых организаций о выбросах парниковых газов возложены на Федеральную службу по надзору в сфере природопользования, т.е. природоохранному ведомству, что позволяет в какой-то степени связывать сферу охраны климата с сферой охраны окружающей среды.

Необходимость выполнения взятых Россией обязательств по сокращению выбросов парниковых газов и поставленная цель низкоуглеродного развития экономики предполагают системные перестройки энергетическом, транспортном комплексе, сельском хозяйстве, управлении лесным хозяйством, т.е. формирующийся правовой институт охраны климата и сокращения выбросов парниковых газов содержит множество межсистемных взаимосвязей с другими отраслями права.

Основное направление правовой институционализации заключается в систематизации сформировавшихся общественных механизмов, их нормативном закреплении и разработке массива новых нормативных правовых актов, необходимых для формирования самостоятельного правового института. В сфере охраны климата и, в том числе сокращения выбросов парниковых газов, этот процесс пришелся на период после ратификации нашей страной Парижского соглашения. Были использованы как публично-правовые, так и частно-правовые способы воздействия на участников правоотношений.

Под публично-правовыми способами воздействия в сфере охраны климата и, в том числе сокращения выбросов парниковых газов, мы будем понимать те способы и методы, которыми публичная власть предполагает обеспечить интересы государства и общества, заключающиеся как было определено ранее – в смягчении возможных негативных последствий изменения климата и обеспечения возможности устойчивого и сбалансированного развития российской экономики.

Частноправовые способы воздействия будут определять дозволенные государством методы сокращения выбросов парниковых газов в рамках субъективных прав физических и юридических лиц.

Основной публично-правовой механизм, который установил Федеральный закон «Об ограничении выбросов парниковых газов», заключается в организации государственного учета парниковых газов. Очевидно, что для качественного управления любой областью отношений требуется объективная информация об объекте управления. Задачу получения актуальной и полной информации о количестве и структуре выбросов парниковых газов пытались решить фактически с момента подписания РКИК ООН. Однако долгое время она в полной мере не была решена.

Государственный учет как способ управления широко применяется в различных областях, и в том числе в экологическом праве. Так, государственному учету подлежат объекты негативного воздействия на окружающую среду, среди информации о которых в том числе содержится информация об источниках, структуре и массе выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух. Также учитываются такие объекты, подлежащие управлению, как водные объекты, леса, животный мир и пр.

Еще одним публично-правовым способом воздействия, призванным способствовать охране климата и, в том числе сокращению выбросов парниковых газов, является установление целевых показателей таких выбросов для экономики страны в целом и для отдельных ее отраслей. Целевой показатель сокращения выбросов парниковых газов для экономики Российской Федерации устанавливается Правительством Российской Федерации на основании соответствующих указов Президента Российской Федерации и в соответствии с документами стратегического планирования. Похожий механизм - установление целевых показателей объема или массы выбросов загрязняющих веществ - внедряется для выбросов в атмосферный воздух на территории субъекта Российской Федерации (Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»).

Третьим и наименее разработанным в Федеральном законе «Об ограничении выбросов парниковых газов» публично-правовым способом воздействия на участников правоотношений в сфере сокращения выбросов парниковых газов являются заявленные этим законом меры государственной поддержки деятельности по сокращению выбросов парниковых газов и увеличению поглощения парниковых газов. Однако в законе определено только, что такая поддержка деятельности осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, а Правительство Российской Федерации вправе определить основания для предоставления исполнителям климатических проектов мер государственной поддержки, а также условия, которым должны отвечать реализуемые климатические проекты.

Основной частноправовой способ воздействия на участников отношений в сфере выбросов парниковых газов, который вводится Федеральным законом «Об ограничении выбросов парниковых газов» основывается на праве юридических лиц и индивидуальных предпринимателей реализовывать климатические проекты.

Под климатическим проектом этот нормативный правовой акт предлагает понимать комплекс мероприятий, обеспечивающих сокращение (предотвращение) выбросов парниковых газов или увеличение поглощения парниковых газов. Конкретные характеристики климатических проектов пока не определены, в связи с чем это определение вызывает больше вопросов, чем ответов.

Необходимо отметить, что отчетность о выбросах парниковых газов в нашей стране собиралась и представлялась в рамках исполнения Россией международных обязательств в соответствии с РКИК ООН. Проекты по сокращению выбросов парниковых газов в нашей стране также велись на основании механизмов, определенных Киотским протоколом к РКИК ООН. Однако, регулировались эти процессы правовыми актами на уровне постановлений Правительства Российской Федерации. Данные документы носили практический характер, а не принимались исходя из понимания задачи государственного регулирования этой сферы общественных отношений. И только спустя почти 30 лет после ратификации РКИК ООН принят федеральный закон, который направлен на создание правовых условий для устойчивого и сбалансированного развития экономики Российской Федерации при снижении уровня выбросов парниковых газов и который может стать ключевым правовым средством национального углеродного регулирования ^[3].

Можно выделить несколько видов климатических проектов - мероприятия, позволяющие снизить углеродный след (под углеродным следом Федеральный закон № 296-ФЗ предлагает понимать общий объем выбросов парниковых газов и поглощений парниковых газов, образующихся в ходе производства продукции либо в ходе оказания услуг, который включает в себя прямые выбросы парниковых газов (образуемые в результате осуществления хозяйственной и иной деятельности), косвенные выбросы парниковых газов (связанные с потреблением электрической, тепловой энергии, иных ресурсов, используемых для обеспечения хозяйственной и иной деятельности и полученных от внешних объектов), поглощения парниковых газов в результате осуществления хозяйственной и иной деятельности, с учетом углеродных единиц, в отношении которых произведен зачет) конкретного производства, проекты по повышению энергоэффективности зданий и инфраструктурных объектов, лесоклиматичские проекты. Очевидно, что структура субъектов, участвующих в различных видах климатических проектов, перечень реализуемых мероприятий, количественные и качественные результаты климатических проектов будут принципиально отличаться. Таким образом, правовые нормы, регулирующие осуществление климатических проектов, должны максимально учитывать все особенности.

Кроме того, учитывая особое внимание, которое придается нашей страной роли лесов в сокращении выбросов парниковых газов (Указом Президента Российской Федерации от 04.11.2020 № 666 «О сокращении выбросов парниковых газов» сформулирована цель Российской Федерации по исполнению обязательств в рамках Парижского соглашения - обеспечить к 2030 году сокращение выбросов парниковых газов до 70 процентов относительно уровня 1990 года с учетом максимально возможной поглощающей способности лесов и иных экосистем и при условии устойчивого и сбалансированного социально-экономического развития Российской Федерации) предлагаются инициативы по внесению изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «Об ограничении выбросов парниковых газов», которые позволят повысить эффективность реализации климатических проектов в сфере лесных отношений (Проект Федерального закона «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и статью 9 Федерального закона «Об ограничении выбросов парниковых газов»).

Результатами климатических проектов должны стать так называемые углеродные единицы, которые подлежат зачислению на счет исполнителя этого климатического проекта в реестре углеродных единиц. Введение института углеродных единиц – это еще один шаг к синхронизации отечественного регулирования в сфере выбросов парниковых газов с международными правовыми нормами. Кроме того, использование механизма торговли углеродными единицами позволяет повышать потенциал технологического развития страны ^[8]. Однако российская углеродная единица должна быть признана со стороны международного сообщества, иначе их исключительно внутреннее обращение не создаст эффективного механизма декарбонизации ^[7].

В рамках развития процесса правового регулирования сферы охраны климата интересно проведение эксперимента по ограничению выбросов парниковых газов, когда такой механизм, как квотирование выбросов, имеющий значительную нагрузку на бизнес, сначала отрабатывается в масштабе отдельных субъектов Российской Федерации, и только в случае признания его успешным, будет применяться на территории всей страны (Федеральный закон от 06.03.2022 № 34-ФЗ «О проведении эксперимента по ограничению выбросов парниковых газов в отдельных субъектах Российской Федерации»).

Важным элементом правовой институционализации является механизм защиты интересов государства в соответствующей области общественных отношений. До настоящего времени такой механизм в сфере охраны климата в нашей стране отсутствует. Однако разработан проект федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», предполагающий административную ответственность за невыполнение требований о представлении регулируемыми организациями информации о выбросах парниковых газов.

Таким образом, можно сказать, что с момента присоединения нашей страны к Парижскому соглашению идет процесс активного формирования правовых норм в сфере охраны климата и сокращения выбросов парниковых газов, как на уровне федеральных законов, так и подзаконных нормативных правовых актов, а также через корректировку правовых норм смежного законодательства. Т.е. общественные отношения получают закрепление через нормы права, формируются публично-правовые и частноправовые способы воздействия на участников правоотношений, складывающихся в сфере охраны климата и сокращения выбросов парниковых газов в России.

К выявившимся проблемам правовой институционализации охраны климата и, в том числе сокращения выбросов парниковых газов, можно отнести следующее:

- довольно позднее закрепление целей и задач охраны климата на уровне стратегических документов, вследствие чего развитие правового регулирования идет с запозданием по сравнению с международными процессами;

- не достаточно полный и четкий понятийный аппарат, что создает пробелы в правовом регулировании;

- продолжающийся и в настоящее время процесс нормативного закрепления публично-правовых и частно-правовых способов регулирования общественных отношений в сфере охраны климата и, в том числе сокращения выбросов парниковых газов.