Ограничение права государственных служащих на выполнение иной оплачиваемой работы: опыт государств-участников СНГ

Семин Алексей Николаевич аспирант, Кафедра правового обеспечения государственной и муниципальной службы, Институт государственной службы и управления, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации 119571, Россия, г. Москва, пр. Вернадского, 82 Semin Aleksei Postgraduate Student, Department of Legal Support of State and Municipal Service, Institute of Public Administration and Civil Service, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration 82 Vernadsky Ave., Moscow, 119571, Russia AlexSemin1403@yandex.ru Другие публикации этого автора

Граждане Российской Федерации, добровольно избирая такой род деятельности как прохождение государственной службы, не только приобретают особый правовой статус, но и соглашаются с сопутствующими условиями, включающими в себя и ограничения некоторых конституционных прав и свобод человека и гражданина. При этом система ограничения конституционных прав и свобод государственных служащих нуждается в балансировке и должна обеспечивать не только защиту публичных интересов, но и учет частных интересов государственных служащих как граждан Российской Федерации. Обратим внимание на некоторые особенности реализации права на труд государственными служащими Российской Федерации.

В соответствии со статьей 37 Конституции Российской Федерации каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Главой 44 Трудового кодекса Российской Федерации устанавливается право работника на выполнение иной оплачиваемой работы по совместительству, т.е. в свободное от основной работы время. Несмотря на то, что положения трудового законодательства распространяются на государственных и муниципальных служащих с особенностями, установленными профильными законами, а на военнослужащих при исполнении ими обязанностей военной службы и вовсе не распространяются, государственные (и муниципальные) служащие в целом имеют право на осуществление иной оплачиваемой деятельности по совместительству.

При этом законодательством вводится ряд ограничений этого права государственных служащих, а также устанавливается обязанность уведомлять представителя нанимателя о намерении осуществлять иную оплачиваемую деятельность. Необходимость установления отдельных ограничений прав и свобод государственных служащих в целом и в рассматриваемом случае в частности обусловлена властным характером деятельности лиц, проходящих государственную службу. Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, специальные нормы, регламентирующие служебные отношения лиц, замещающих должности государственной службы могут отличаться от общих норм, регламентирующих отношения, возникающие в процессе реализации права на свободное распоряжение способностями к труду в иных формах (например, путем заключения трудового договора) (См., например, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности положений пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и статьи 20.1 Закона Российской Федерации «О милиции» в связи с жалобами граждан Л.Н. Кондратьевой и А.Н. Мумолина» от 30.06.2011 № 14-П). Данный подход не противоречит принципу равенства в силу объективно оправданных и конституционно обоснованных целей по недопущению нарушения прав и законных интересов граждан лицами, обладающими властными полномочиями.

Вопросы реализации трудовых прав государственными служащими (в том числе и вопросы осуществления иной оплачиваемой работы) нашли свое отражение в исследованиях таких юристов, как А.В. Артемов ^[1], Ю.Г. Беляева ^[2], Е.Р. Брюхина ^[3], И.В. Григорьев ^[4], Т.А. Занко ^[5], А.В. Ольшевская ^[6]. Несмотря на расхождения в оценке сущностного содержания рассматриваемого ограничения права государственного служащего выполнять иную оплачиваемую работу: от дозволения до прямого запрета (и квазиуведомительного порядка, позволяющего представителю нанимателя фактически запретить выполнение иной оплачиваемой работы посредством толкования понятия «конфликт интересов»), исследователи сходятся в том, что данное ограничение трудовых прав госслужащих является элементом системы антикоррупционных запретов ^[7]. С учетом всеобъемлющего подхода к противодействию коррупции, выражающегося в том числе посредством универсального применения категории «конфликт интересов» ко всем государственным и муниципальным служащим, а также особенностей ответственности государственных служащих за коррупционные правонарушения ^[8], видится логичным системное и универсальное регулирование вопроса ограничения прав государственных служащих на выполнение иной оплачиваемой работы по совместительству. Для подтверждения данного предположения обратимся прежде всего к институту государственной гражданской службы Российской Федерации – согласно Федеральному закону от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» гражданский служащий имеет право выполнять иную оплачиваемую работу при условии предварительного уведомления представителя нанимателя о соответствующем намерении и, если это не повлечет за собой конфликта интересов. В случае если деятельность оплачивается исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, гражданскому служащему потребуется письменное разрешение представителя нанимателя.

До 2005 г. в соответствии с Федеральным законом от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» государственные служащие имели право заниматься исключительно педагогической, научной и творческой деятельностью. Соответствующий подход сохранен для других видов государственной службы, так Федеральный закон от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» устанавливает, что военнослужащие не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности, если она не препятствует исполнению обязанностей военной службы. При этом педагогическая, научная и иная творческая деятельность не могут финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства.

Федеральным законом от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» установлено, что работа сотрудников органов внутренних дел по совместительству не допускается, за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности, которая не приводит к возникновению конфликта интересов и не влечет за собой ухудшение выполнения сотрудником обязанностей по замещаемой должности в органах внутренних дел. При этом указанная деятельность не должна финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства. Такой же подход предлагается и Федеральным законом от 19.07.2018 № 197-ФЗ «О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы».

Вышеозначенные примеры предлагают 3 возможных варианта осуществления иной оплачиваемой деятельности государственными служащими с предварительным уведомлением представителя нанимателя:

1. Допускается выполнение любой иной оплачиваемой работы, если ее выполнение не повлечет конфликта интересов – государственные гражданские служащие;
2. Допускается только педагогическая, научная и иная творческая деятельность, если она не препятствует исполнению обязанностей – военнослужащие;
3. Допускается педагогическая, научная и иная творческой деятельность, если она не приводит к возникновению конфликта интересов и не влечет за собой ухудшение выполнения сотрудником обязанностей по замещаемой должности – сотрудники органов внутренних дел.

Кроме того, только государственные гражданские служащие имеют право с письменного разрешения представителя нанимателя заниматься деятельностью, оплачиваемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства.

С учетом вышеизложенного обратим внимание на один из принципов построения и функционирования системы государственной службы, установленный Федеральным законом от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», – единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы. Фактически, установление различных подходов к реализации конституционного права государственных служащих на труд рассматривается рядом исследователей как противоречащее декларируемому принципу единства правовых и организационных основ ^[9]. Возникают сложности и с определением сущностного наполнения терминов «педагогическая деятельность», «научная деятельность» и «иная творческая деятельность», например, фактический запрет госслужащим заниматься репетиторской деятельностью вытекает лишь из совокупности запрета заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, установленного Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», и запрета считать доходы государственных и муниципальных служащих, за исключением доходов от сдачи в аренду (наем) жилых помещений, объектом обложения налогом на профессиональный доход (в соответствии с Федеральным законом от 27.11.2018 № 422-ФЗ «О проведении эксперимента по установлению специального налогового режима «Налог на профессиональный доход»). Подобный подход лишь переводит репетиторскую деятельность госслужащих в сферу теневой экономики. При этом, отсутствуют какие-либо свидетельства того, что репетиторство как подвид педагогической деятельности несет в себе повышенные коррупционные риски или может повышать вероятность возникновения конфликта интересов, таким образом, подобный запрет выглядит неоправданным.

Кроме того, установление даже теоретической возможности государственного гражданского служащего заниматься деятельностью, оплачиваемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, противоречит общему направлению развития законодательства в данной сфере. В этом контексте необходимо отметить, что запрет на осуществление преподавательской, научной и иной творческой деятельности, финансируемой исключительно за счет средств вышеуказанных лиц, действует даже для муниципальных служащих, замещающих должность главы местной администрации по контракту.

В целях повышения системности нормативного правового регулирования права государственных служащих на выполнение иной оплачиваемой работы видится возможным обратится к опыту регулирования данного вопроса в ряде государств-участников СНГ. Сравнение подходов к нормативному правовому регулированию института государственной службы в целом и указанного аспекта в частности в государствах, имеющих общую историческую базу в виде системы государственной службы СССР, представляет значительный научный и практический интерес.

Обратимся к опыту Республики Узбекистан, где в 2022 году впервые за 30 лет независимости был принят закон о государственной гражданской службе – Закон Республики Узбекистан от 08.08.2022 № ЗРУ-788 «О государственной гражданской службе», согласно которому гражданские служащие не вправе заниматься предпринимательской деятельностью, а также другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и творческой ^[10]. Такой же подход нашел отражение в Законе Республики Узбекистан от 29.08.2001 № 257-II «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Узбекистан «О прокуратуре» и Постановлении Президента Республики Узбекистан от 12.09.2019 г. № ПП-4447 «Об утверждении Положения о порядке прохождения военной службы гражданами Республики Узбекистан» (при условии, если эта деятельность не препятствует исполнению обязанностей военной службы), при этом Закон Республики Узбекистан от 16.09.2016 № ЗРУ-407 «Об органах внутренних дел» запрещает сотрудникам заниматься другими видами оплачиваемой деятельности кроме научной и педагогической – исключение права сотрудников органов внутренних дел заниматься творческой деятельностью в этом контексте выглядит произвольным сокращением объема их прав.

Закон Республики Беларусь от 01.06.2022 №175-З «О государственной службе», регулирующий вопросы прохождения государственной гражданской службы, военной службы и службы в военизированных организациях, устанавливает для госслужащих запрет выполнять иную оплачиваемую работу, не связанную с исполнением служебных обязанностей по месту основной службы, кроме педагогической (в части реализации содержания образовательных программ), научной, культурной, творческой деятельности и медицинской практики. Подобный подход, с одной стороны, более четко регламентирует вопрос осуществления педагогической деятельности, а с другой стороны, дополнительно позволяет госслужащим заниматься медицинской практикой. Аналогичный подход установлен и Законом Республики Беларусь от 17.07.2007 № 263-З «Об органах внутренних дел Республики Беларусь».

Закон Республики Казахстан от 23.11.2015 № 416-V «О государственной службе Республики Казахстан» и Закон Республики Казахстан от 06.01.2011 № 380-IV «О правоохранительной службе» запрещают служащим заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности. При этом данный запрет рассматривается в качестве одного из ключевых элементов противодействия коррупции и предотвращения возникновения конфликта интересов ^[11].

Закон Азербайджанской Республики от 21.07.2000 №926-IQ «О государственной службе» дифференцирует рассматриваемые ограничения, государственный служащий может заниматься только научной и творческой деятельностью, а с согласия руководителя государственного органа, в котором он проходит службу, педагогической и в целом – другой оплачиваемой деятельностью. При этом в соответствии с Законом Азербайджанской Республики от 28.10.1999 №727-IQ «О полиции» сотрудник полиции может заниматься только научной, педагогической и творческой деятельностью (без получения согласия от руководителя государственного органа). Схожие ограничения устанавливает и Закон Азербайджанской Республики от 07.12.1999 № 767-IQ «О прокуратуре», отдельно оговаривающий запрет прокурорам, следователям и оперативникам прокуратуры заниматься политической деятельностью и состоять в политических партиях; в отсутствие нормативного закрепления понятия «политическая деятельность» такой подход видится потенциально сужающим объем политических прав и свобод соответствующих граждан без достаточных оснований.

Иной подход представлен в Законе Кыргызской Республики от 27.10.2021 № 125 «О государственной гражданской службе и муниципальной службе», согласно которому государственные и муниципальные служащие имеют право по согласованию с руководителем заниматься образовательной, экспертной, научной и иной творческой деятельностью в соответствующей профессиональной сфере, а также индивидуальной трудовой деятельностью (согласно перечню видов деятельности, определяемому Кабинетом Министров Кыргызской Республики), дополнительно оплачиваемыми из средств, не запрещенных законодательством. При этом осуществление указанной деятельности не должно отражаться на количестве и качестве выполняемой работы по месту работы служащего. В данном случае значительное расширение допустимых видов иной оплачиваемой деятельности компенсируется согласительным порядком. При этом Закон Кыргызской Республики от 25.07.2019 № 102 «О прохождении службы в правоохранительных органах Кыргызской Республики» запрещает служащим заниматься любой оплачиваемой деятельностью за исключением экспертной, научной, преподавательской, физкультурно-спортивной и творческой. Закон Кыргызской Республики от 01.07.1992 № 930-XII «О статусе военнослужащих» содержит куда менее четко определенные условия, во-первых, актом гарантируется свобода научного, технического и художественного творчества военнослужащих (не в ущерб исполнению обязанностей военной службы), а во-вторых, устанавливается право командира воинской части в персональном порядке разрешать военнослужащим (за исключением лиц, проходящих срочную службу) работу по совместительству, связанную с научной, педагогической, изобретательской, экспертной деятельностью, на государственных, общественных и частных предприятий, в учреждениях и организациях. Подобный подход создает правовую неопределенность, способствует распространению коррупционных проявлений и может привести к безосновательному ограничению прав граждан.

Закон Республики Молдова от 04.07.2008 № 158-XVI «О государственной должности и статусе государственного служащего», регулирующий правовой статус всех лиц, осуществляющих деятельность в общественных интересах, за исключением тех, кого можно назвать лицами, замещающими государственные должности, т.е. президента, депутатов, министров и других, устанавливает более комплексный подход – государственные служащие не имеют права осуществлять иную оплачиваемую деятельность в любых организациях, деятельность которых так или иначе связана с компетенцией органа, в котором они проходят государственную службу. Этот запрет не распространяется на научную, преподавательскую и творческую деятельность. Фактически такая норма направлена на недопущение конфликта интересов, но в силу установленных исключений не препятствует его возникновению.

Закон Республики Таджикистан от 05.03.2007 № 233 «О государственной службе» устанавливает право государственных служащих заниматься научной, творческой и преподавательской деятельностью. Закон Республики Армения от 29.03.2018 № ЗР-205 «О гражданской службе», Закон Республики Армения от 29.11.2017 № ЗР-195 «О военной службе и статусе военнослужащего» и Закон Республики Армения от 01.12.2017 № ЗР-198 «О прокуратуре» запрещают государственным служащим выполнять иную оплачиваемую работу, кроме научной, педагогической и творческой. Такие же ограничения установлены и Законом Туркменистана от 26.03.2016 № 363-V «О государственной службе».

Рассмотрев законодательное регулирование вопроса выполнения иной оплачиваемой работы госслужащими в государствах-участниках СНГ, можно сделать несколько выводов:

1. Ограничение права государственных служащих на выполнение иной оплачиваемой работы закреплено в законодательстве всех государств-участников СНГ;
2. В большинстве случаев запрет на выполнение иной оплачиваемой работы не распространяется на педагогическую, научную и творческую деятельность (с рядом дополнительных изъятий или допущений, так сотрудники органов внутренних дел Республики Узбекистан не имеют права заниматься творческой деятельностью, а государственные служащие Республики Беларусь имеют право вести медицинскую практику);
3. В законодательстве государств-участников СНГ как правило установлен однородный запрет на выполнение иной оплачиваемой работы с одинаковыми исключениями, что в ряде случаев обусловлено лишь регулированием прав и обязанностей всех государственных служащих одним нормативным правовым актом (например, Республика Молдова, Республика Туркменистан).

С некоторыми допущениями все государства-участники СНГ могут быть разделены по следующим моделям ограничения права государственных служащих на выполнение иной оплачиваемой работы:

1. Консервативная модель – запрет всем государственным служащим вне зависимости от вида службы заниматься любой иной оплачиваемой деятельностью за исключением педагогической, научной, творческой и т.п.: Республика Узбекистан, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Республика Таджикистан, Республика Армения, Туркменистан.
2. Вариативная модель – допускает выполнение иной оплачиваемой работы всеми или некоторыми госслужащими при определенных условиях (разрешение представителя нанимателя, отсутствие конфликта интересов и т.п.): Российская Федерация, Кыргызская Республика, Азербайджанская Республика, Республика Молдова.

Относительно дальнейшего развития нормативного правового регулирования права государственных служащих на выполнение иной оплачиваемой работы в Российской Федерации, видится возможным использование опыта Республики Беларусь в части установления возможности ведения государственными служащими оплачиваемой медицинской практики в свободное от исполнения должностных обязанностей время. По своему содержанию и наличию коррупциогенных факторов медицинская практика сходна с педагогической, научной и иной творческой деятельностью, а в условиях кадрового дефицита как врачей, так и среднего медицинского персонала (по данным из выступления Министра здравоохранения Российской Федерации М.А. Мурашко (Стенограмма заседания Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 23 ноября 2022 г.)) либерализация данного запрета является социально оправданной. Также, в целях обеспечения единства правовых и организационных основ государственной службы и с учетом рассмотренного зарубежного опыта видится возможным дальнейшее смягчение запрета военнослужащим и лицам, проходящим государственную службу иных видов, выполнять иную оплачиваемую работу, за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности. Либерализация соответствующего запрета по примеру гражданской службы не только будет способствовать повышению системности нормативного правового регулирования института государственной службы, но и расширит пределы реализации трудовых прав госслужащих.