Present state of the system of Russian language testing, knowledge of history and the basics of Russian legislation

Parfenov Arseny Rector’s Advisor for Testing and Certification, Herzen State Pedagogical University of Russia 196602, Russia, Sankt-Peterburg, g. Pushkin, shosse Pavlovskoe, 4, kv. 4 parfenov_aa@mail.ru Other publications by this author

Данная статья посвящена системе проведения экзамена на владение русским языком, знание истории и основ законодательства Российской Федерации (далее – «Экзамен»). Анализ развития и текущее положение системы лингводидактического тестирования в целом были подробно рассмотрены в другой статье автора ^[1]. В настоящей же статье хотелось бы представить результаты исследования одной из составных частей системы лингводидактического тестирования – региональной системы проведения Экзамена.

К предмету исследования относится реализация органами государственной власти, организациями и иными вовлеченными субъектами положений п. 8 ст. 15.1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» ^[2]. Целью настоящего исследования является описание текущей практики применения указанной нормы в 85 субъектах Российской Федерации для последующей выработки рекомендаций по её совершенствованию.

Согласно п. 8. ст. 15.1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ, иностранный гражданин, обращаясь за получением патента имеет возможность подтвердить знание русского языка, истории России и основ законодательства РФ не только сертификатом, но и «документом о прохождении экзамена на владение русским языком, знание истории и основ законодательства Российской Федерации» ^[2]. При этом, в тесте Федерального закона указано, что требования к минимальному уровню знаний, необходимых для сдачи экзамена, форма документа должны быть утверждены «органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования» ^[2]. Как следует из вышеизложенного, полномочия по установлению минимального уровня знаний, необходимых для сдачи Экзамена, а также утверждению формы документа возложены на Министерство образования и науки Российской Федерации (аналогично федеральной системе проведения комплексного экзамена). В то же время, право утверждения перечня «образовательных организаций, имеющих право на проведения экзамена на владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации», а также порядка и формы проведения указанного экзамена делегировано высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, в результате принятия Федерального закона от 24.11.2014 № 357-ФЗ ^[3] была создана отдельная региональная система подтверждения иностранными гражданами владения русским языком, знания истории России и основ законодательства Российской Федерации, сосуществующая наряду с федеральной системой проведения комплексного экзамена (п. 1.1. ст. 15.1. Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ).

При проведении исследования использовались следующие методы: анализ нормативно-правовых актов, в том числе локальных, образцов типовых документов и прочих документов; метод статистического анализа; опросы сотрудников уполномоченных организаций, должностных лиц органов исполнительной власти, иностранных граждан.

В процессе проведения исследования было проанализировано более 120 нормативных актов, опрошено 509 респондентов, из которых 412 человек – сотрудники организаций, уполномоченных проводить Экзамен, 97 человек – сотрудники региональных отделений МВД.

Минимальные требования к уровню знаний

Согласно п. 8 ст. 15.1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» ^[2], требования к минимальному уровню знаний, необходимых для сдачи Экзамена, утверждаются Минобрнауки РФ. В настоящий момент нормативно-правовой акт, устанавливающий вышеупомянутые требования, не издан. Следовательно, отсутствуют единые требования к проверке уровня сформированности коммуникативных компетенций иностранных граждан на всей территории РФ при проведении Экзамена, что приводит к расслоению языковых навыков, возникновению региональных отклонений, размыванию языковой нормы.

Отсутствие данных требований безусловно является недопустимым пробелом в праве. Особенно, в ситуации, когда для федеральной системы проведения комплексного экзамена требования к минимальному уровню знаний, а также форма и порядок проведения экзамена утверждены приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 29 августа 2014 г. № 1156 «Об утверждении формы, порядка проведения экзамена по русскому языку как иностранному, истории России и основам законодательства Российской Федерации и требований к минимальному уровню знаний, необходимых для сдачи указанного экзамена».

Анализ нормативных правовых актов субъектов РФ показал следующие пути устранения на региональном уровне данного пробела. Так, в 35 из 85 субъектов РФ отсутствуют какие-либо нормативно-правовые акты, регулирующие проведение Экзамена. В нормативных актах 34 субъектов (из 50 субъектов, в которых изданы нормативно-правовые акты, регулирующие проведение Экзамена) имеется отсылка к несуществующему акту Минобрнауки РФ (таким образом, требования к минимальному уровню знаний в этих субъектах также не установлены, что не мешает проводить Экзамен в 24 из них).

В нормативных актах Республики Карелия ^[4], Республики Саха ^[5], Томской области ^[6] отсутствуют какие-либо упоминания о минимальных требованиях, а вся региональная нормативная база Республики Татарстан ^[7] ограничивается лишь определением перечня уполномоченных организаций (форма и порядок Экзамена не установлены).

В 12 субъектах РФ региональные нормативные акты содержат отсылочные нормы, которые ссылаются на Приказ Министерства образования и науки РФ от 29 августа 2014 г. № 1156 «Об утверждении формы, порядка проведения экзамена по русскому языку как иностранному, истории России и основам законодательства РФ, требований к минимальному уровню знаний, необходимых для сдачи указанного экзамена» ^[8]. При этом необходимо еще раз обратить внимание, что данный приказ издан в соответствии с пунктом 4 ст. 15.1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» ^[2] и устанавливает минимальные требования к уровню знаний, необходимых для сдачи экзамена по федеральной системе. По сути, указанные субъекты пытаются восполнить пробел, прямо заимствуя положения федерального законодательства.

Согласно п. 2. ст. 3. Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ^[9], субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов. Однако данное право предоставляется субъектам РФ только до принятия соответствующих федеральных законов (т.е. до принятия Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ).

В результате, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, ссылаясь в региональных нормативно-правовых актах непосредственно на приказ Министерства образования и науки РФ от 29 августа 2014 г. № 1156, фактически противоречат п. 8 ст. 15.1. Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ, что приводит к коллизии норм федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, способствуют произволу и нарушению принципов законности.

Форма документа

Согласно п. 8 ст. 15.1. Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ, форма выдаваемого уполномоченными организациями документа должна устанавливаться Министерством образования и науки Российской Федерации ^[2]. В отличие от требований к минимальному уровню знаний, форма документа утверждена Приказом Минобрнауки России от 26 января 2015 г. № 21 «Об утверждении формы документа о прохождении экзамена на владение русским языком, знание истории и основ законодательства Российской Федерации» ^[10].

В настоящее время во всех субъектах РФ, проводящих Экзамен, форма выдаваемого документа совпадает с формой, утвержденной Приказом Минобрнауки России от 26 января 2015 г. № 21. Тем не менее, в 2016 г. в Нижегородской области в ряде организаций, входящих в перечень организаций, уполномоченных на проведение Экзамена, выдаваемый документ не соответствовал вышеупомянутому приказу, что являлось грубым нарушением федерального законодательства.

Следует обратить внимание, что в соответствии с приказом Минобрнауки РФ документ о прохождении Экзамена не является защищённой полиграфической продукцией, следовательно, не защищен эффективными механизмами противодействия подделке. В большинстве организаций документ изготавливается на офисной бумаге, предназначенной для лазерных принтеров, копировальных и факсовых аппаратов, без использования полиграфического оборудования.

Помимо отсутствия требований к степени защиты документа о прохождении Экзамена, в нормативном правовом акте Минобрнауки РФ имеются и иные пробелы. Так, полностью отсутствуют требования к порядку выдачи документа, сроке и территории его действия. Данные пробелы являются непростительными, поскольку необходимость в утверждении вышеуказанных требований была очевидна еще в момент подготовки нормативного правового акта и осталась незамеченной. Также хотелось бы отметить тот факт, что в изданном ранее для регулирования федеральной системы проведения Экзамена приказе Министерства образования и науки РФ от 29 августа 2014 г. № 1154 «Об утверждении формы, порядка выдачи сертификата о владении русским языком, знании истории России и основ законодательства Российской Федерации и технических требований к нему» ^[11] данные пробелы отсутствовали. В региональных нормативных документах срок действия документа также не указан.

Срок действия выдаваемого документа в исследуемых регионах варьируется от 1 года до 5 лет. Согласно информации, полученной в ходе телефонных опросов представителей уполномоченных организаций, в 9 субъектах РФ выдаваемый документ является бессрочным. Срок действия варьируется как между субъектами РФ, так и внутри регионов. Так, в 6 уполномоченных организациях Белгородской области сообщают, что документ действует в течение 1 года, в одной организации предоставляют информацию, что документ действителен в течение 5 лет, а еще в 9 организациях – что документ бессрочен.

В Алтайском крае представители КГБПОУ «Рубцовский аграрно-промышленный техникум» и КГБПОУ «Алтайский промышленно-экономический колледж» в ходе проведения телефонного опроса сообщили, что не осведомлены о сроке действия выдаваемого ими документа.

Аналогичная ситуация наблюдается и в отношении срока выдачи и территории действия документа. В 11 из 50 исследуемых субъектов РФ срок выдачи документа утвержден в нормативно-правовых актах субъекта (Республика Алтай, Республика Дагестан, Республика Мордовия, Республика Хакасия, Камчатский край, Курская, Иркутская, Орловская, Пензенская, Томская, Тюменская области). Согласно постановлениям Правительств Саратовской ^[12] и Ленинградской ^[13] областей, срок выдачи документа утверждается уполномоченной организацией. В остальных 37 субъектах срок выдачи документа в нормативно-правовых актах не установлен. Согласно проведенным опросам, срок выдачи документа в субъектах РФ варьируется от 1 рабочего дня до 2 недель. Так, в Алтайском крае, согласно информации представителей ФГБОУ ВПО «Алтайский государственный технический университет им. И.И. Ползунова», документ выдается в течение 10 рабочих дней. КГБПОУ «Барнаульский государственный педагогический колледж» выдает документ в день сдачи Экзамена. Представители других уполномоченных организаций Алтайского края не смогли определенно ответить на вопрос о сроках выдачи документа.

Сфера действия документа очерчена только в нормативно-правовых актах Амурской ^[14] и Архангельской областей ^[15]. В Белгородской области представители 4 организаций сообщают, что документ действует на всей территории Российской Федерации, в 6 организациях сообщают, что документ действителен на территории Белгородской области, представители ещё 4 организаций заявили, что не осведомлены о территории действия документа. В 35 исследуемых субъектах РФ документ действует только в пределах территории субъекта.

Поскольку вопрос о подтверждении владения русским языком, знания истории России и основ законодательства РФ иностранцами относится к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов, проблема определения территории действия документа является нетривиальной задачей. В результате, отсутствие прямого указания о сроке действия документа в нормативных правовых актах Министерства образования РФ и актах субъектов приводит к существенной неопределенности правового регулирования. Помимо того, отсутствие указания на срок действия, срок выдачи и территорию действия документа расширяет дискреционные полномочия органов МВД, что является коррупциогенным фактором.

Помимо проблем юридической техники, в реализации региональной системы проведения Экзамена можно наблюдать ещё одну, гораздо более серьезную проблему методологического характера. Так, любое языковое тестирование должно соответствовать ключевому принципу – принципу валидности. Валидность – это пригодность тестовых результатов для той цели, ради которой проводилось тестирование ^[16]. Наличие различных сроков действия документа, предназначенного для достижения единой цели (подтверждение владения иностранным гражданином всеми видами речевой деятельности, а также знания им истории России и основ законодательства РФ согласно требованиям к минимальному уровню знаний для получения разрешения на работу или патента) является прямым нарушением данного принципа. Более того, отсутствие минимальных требований к уровню знаний не позволяет вообще говорить о понятии валидности, как соответствия тестовых материалов целям измерения, поскольку цели измерения (соответствие минимальному уровню знаний) не заданы. В результате мы можем наблюдать отсутствие гарантий равенства иностранных граждан при прохождении Экзамена.

Перечень образовательных организаций

В отличие от формы документа и требований к минимальному уровню знаний, необходимых для сдачи Экзамена, право утверждения перечня «образовательных организаций, имеющих право на проведения экзамена на владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации» предоставлено высшим исполнительным органам государственной власти субъектов РФ.

При проведении исследования было выявлено, что перечни организаций утверждены в 50 субъектах, однако Экзамен фактически проводится только в 36 субъектах РФ. В Республике Дагестан, а также в Республике Мордовия информацию о проведении Экзамена выяснить не удалось, т.к. ни на телефонные звонки, ни на направленные электронные письма организации, уполномоченные на проведение Экзамена, не ответили. Информация о проведении Экзамена на сайтах этих лиц также отсутствует.

Общее количество организаций, уполномоченных на проведение Экзамена в 85 регионах, равно 234. В Белгородской области 4 организации уполномочены на проведение Экзамена в отношении всех иностранных граждан, тогда как 24 общеобразовательные школы проводят Экзамен только для граждан Украины (данные организации входят в число ранее названных 234 уполномоченных организаций). Подобная дифференциация по принципу гражданства не предусмотрена федеральным законодательством и противоречит принципам равенства.

По данным телефонных интервью, фактически проведением Экзамена занимаются лишь 44 % организаций (103 организации).

Из 234 уполномоченных организаций 70 % (163 организации) не имеют каких-либо структурных подразделений, специализирующихся на изучении, преподавании русского языка, русского языка как иностранного. Из числа уполномоченных организаций лишь в 25 организациях (11 %) имеется кафедра русского языка как иностранного, в 57 организациях (24 %) – кафедра русского языка (в некоторых организациях присутствует как кафедра русского языка, так и кафедра русского языка как иностранного).

41 % фактически проводящих Экзамен организаций являются профессиональными образовательными организациями (колледжи), 30% – образовательные организации высшего образования (вузы), 20 % – общеобразовательные учреждения (школы), 6% – организации дополнительного профессионального образования (институты повышения квалификации), 3% – организации дополнительного образования (см. Рис.1).

Рис. 1. Распределение проводящих Экзамен организаций

В открытых источниках сведения о проведении конкурсного отбора при определении перечня уполномоченных организаций отсутствуют. В отличие от федеральной системы проведения комплексного экзамена, где применяется заявительный порядок определения перечня образовательных организаций, проводящих комплексный экзамен согласно Приказу Минобрнауки России от 29 августа 2014 г. № 1153 «Об утверждении порядка и критериев включения образовательных организаций в перечень образовательных организаций, проводящих экзамен по русскому языку как иностранному, истории России и основам законодательства Российской Федерации» ^[17], порядок включения организаций в региональный перечень в настоящий момент законодательно не урегулирован ни на федеральном, ни на региональном уровне.

Представляется, что включение в региональный перечень организаций, уполномоченных проводить Экзамен, должно осуществляться таким образом, чтобы лица, имеющие намерение проводить вышеуказанный экзамен, обладали реальной возможностью принять участие в отборе. Иными словами, включение в перечень организаций должно происходить при условии обеспечения равного доступа для всех заинтересованных лиц. Данный тезис подтверждается и другими исследованиями.

Так, согласно статье, посвященной антиконкурентным требованиям к отбору лиц для оказания услуг по перемещению и хранению задержанных транспортных средств, «судебной и административной практикой были выявлены негативные последствия такой правовой неопределенности относительно порядка отбора лиц для оказания соответствующих услуг» ^[18]. В частности, в вышеуказанном исследовании приводятся позиции Арбитражных судов различных субъектов Российской Федерации «о недопустимости свободного выбора лица, которым будут оказаны соответствующие услуги в условиях, когда не обеспечен равный доступ для других участников рынка» [Там же. С. 50].

В сложившейся ситуации отсутствия законодательно установленного порядка включения организаций в региональный перечень можно также наблюдать признаки нарушения антимонопольного законодательства. Так, при издании нормативного правового акта о перечне образовательных организаций, имеющих право проводить Экзамен на территории соответствующего субъекта РФ, без указания порядка включения организаций в данный перечень, высший исполнительный орган государственной власти субъекта фактически ограничивает выбор организаций для иностранных граждан, желающих сдать Экзамен, и создает дискриминационные условия. Такие действия могут нарушать п. 5 и п. 8 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» ^[19]. Как следствие, должностные лица органов государственной власти субъектов РФ могут быть привлечены к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства на основании ст. 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях ^[20].

Здесь же следует упомянуть о неоднозначной квалификации Экзамена с точки зрения его правовой природы. С одной стороны, проведение Экзамена – это услуга, предоставляемая иностранным гражданам и лицам без гражданства с целью оценки их уровня владения языком и степени сформированности коммуникативной компетенции, для последующего получения ими разрешения на работу либо патента и осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации. Таким образом, проведение Экзамена можно отнести к так называемым публичным услугам (более подробно о публичных услугах см. исследования Э. В. Талапиной и Ю. А. Тихомирова ^[21], Л. К. Терещенко ^[22], Н. В. Путило ^[23]), поскольку проведение Экзамена «обеспечивает деятельность общезначимой направленности», «имеет неограниченный круг субъектов, пользующихся ими», а также «осуществляется либо органом государственной и муниципальной власти, либо другим субъектом» ^[24].

Вопрос определения и разграничения понятий публичных и государственных услуг достаточно нов как для теории права, так и для юридической практики. Зачастую в научных работах понятия публичных и государственных услуг используются как синонимичные (см., к примеру, статью И. Н. Барцица ^[25]). Другой теоретико-научный подход (Л. К. Терещенко ^[26], Н. В. Путило ^[27]) рассматривает государственные и публичные услуги как часть и целое. Так, согласно последнему, государственные услуги обладают теми же признаками, что и публичные, в том отличии, что «государственная услуга, в первую очередь, характеризует субъекта, оказывающего услугу: это всегда государственные органы» ^[28].

Таким образом, с теоретической точки зрения мы можем рассматривать проведение Экзамена как государственную услугу с одной стороны, и как негосударственную услугу, обеспечивающую деятельность общезначимой направленности, с другой. В результате, подходы к изучению и правовому анализу проведения Экзамена могут значительно варьироваться в зависимости от выбранного подхода.

При обращении к текущему законодательству обнаруживается смешение понятий государственных и публичных услуг. Согласно п. 2 д) ст. 1. указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» под функциями по оказанию государственных услуг понимается «предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами» ^[29]. Таким образом, государственные услуги могут оказываться иными по отношению к органам исполнительной власти организациями.

Однако, Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» устанавливает понятие государственных услуг следующим образом: «государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации <…>, - деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации <…>, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги» ^[30]

Иными словами, согласно Федеральному закону, передача полномочий по оказанию государственных услуг иным организациям органами государственной власти не предусмотрена. Различие подходов к определению государственных услуг в вышеуказанных нормативных правовых актах приводит к коллизии между федеральным законом и указом Президента Российской Федерации (данный факт был также отмечен в статье И. А. Руденко ^[31]).

Поскольку традиционно при противоречии федерального закона и подзаконных правовых актов преимущество имеет федеральный закон, целесообразно будет вести дальнейшее рассуждение о статусе и правовом регулировании Экзамена как о негосударственной публичной услуге. Выбор такого подхода обусловлен также практическими соображениями. Потенциальное введение в отношении проведения Экзамена режима государственной услуги предполагает, что Экзамен будет проводиться в рамках государственного задания – документа, устанавливающего требования к составу, качеству и порядку оказания государственных услуг. Следовательно, введение в отношении Экзамена режима государственной услуги должно согласовываться с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации (в частности, ст. 69.2, посвященной разработке и содержанию государственного задания) ^[32], а также нормами Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» ^[30].

Одним из неотъемлемых признаков публичной услуги является общезначимая направленность данной услуги. Проведение Экзамена безусловно является деятельностью общезначимой направленности. Обязательное прохождение языкового интеграционного тестирования для иностранных граждан, прибывающих в Российскую Федерацию, являются неотъемлемой частью интеграционного процесса иностранцев в российское общество, поскольку без владения языком и знаниями о культурных и исторических основах принимающей страны адаптация для вновь прибывших иностранцев практически невозможна. Ввод требований о подтверждении уровня знания языка способствует реализации основной государственной задачи – обеспечению общественной безопасности. Более того, данная мера, согласно статье А. А. Парфёнова, направлена «на сохранение национальной идентичности самого принимающего общества и служит обеспечению межнационального согласия внутри государства» ^[33].

В результате, отсутствие установленного порядка включения организаций в перечень не позволяет говорить об эффективной реализации публичной услуги (проведение Экзамена), и, как следствие, о решении вышеуказанной государственной задачи; ведет к ухудшению общественной безопасности, подрывает основы национальной идентичности, провоцирует нарушение принципа законности и равенства и не выдерживает критики с точки зрения юридической техники. На практике это приводит к тому, что фактически нивелируется сам процесс проведения Экзамена, игнорируются все существующие российские и международные стандарты проведения языкового тестирования.

Установив, что критерии и порядок включения организаций в перечень являются неотъемлемой частью всей системы проведения Экзамена, необходимо обратиться к вопросу о содержании данных критериев и о выборе определенного порядка включения организаций в перечень.

Поскольку право утверждения перечня предоставлено высшим исполнительным органам государственной власти субъектов РФ, формально в каждом конкретном субъекте критерии и порядок утверждения перечня организаций должны быть установлены самостоятельно. Однако с другой стороны, критерии включения организаций в перечень должны устанавливаться, исходя из требований к минимальному уровню знаний, необходимых для сдачи Экзамена (должны утверждаться Минобрнауки России согласно п. 8 ст. 15.1. Федерального закона № 115-ФЗ ^[2]), возможностей организаций, которые имеют намерение проводить Экзамен, а также потребности в проведении данного Экзамена каждого конкретного субъекта РФ ^[34].

Очевидно, что требования к минимальному уровню знаний, необходимых для сдачи Экзамена, должны быть едины для всех субъектов Российской Федерации. Заявительный порядок включения организаций в перечень наряду с рыночными механизмами (поскольку услуга проведения Экзамена является платной) позволят удовлетворить потребности каждого конкретного региона в проведении Экзамена. В этом смысле критерии включения организаций в региональный перечень также должны быть едины.

Применение различных критериев в разных субъектах РФ приведет к различному уровню тестирующих организаций в регионах с точки зрения их компетенций в сфере русского языка как иностранного и опыта проведения Экзамена и, следовательно, к различной оценке данными организациями уровня владения иностранными гражданами русским языком и степени сформированности их коммуникативной компетенции. В свою очередь, это приведет к неэффективной реализации основной государственной задачи проведения Экзамена, упомянутой выше.

Утверждение идентичных нормативных правовых актов о критериях включения организаций в перечень в каждом отдельном субъекте РФ представляется нецелесообразным в связи с объемом нормотворческой нагрузки, возложенной на высшие исполнительные органы субъектов Российской Федерации, а также последующими затратами на проведение контрольно-надзорных функций федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации (в том числе проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ).

В то же время, в рамках федеральной системы проведения комплексного экзамена существует приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 29 августа 2014 г. № 1153 ^[17], в котором перечислены критерии и порядок включения образовательных организаций в федеральный перечень. Данные критерии устанавливают минимальный уровень квалификации образовательных организаций, позволяющий им проводить комплексный экзамен для иностранных граждан, желающих получить патент или разрешение на работу, разрешение на временное проживание и вид на жительство. В связи с этим существует несколько способов преодоления пробела, связанного с отсутствием законодательных норм, устанавливающих критерии и порядок включения организаций в перечень.

Так, одним из способов может статьи прямое заимствование положений приказа Министерства образования и науки Российской Федерации от 29 августа 2014 г. № 1153 [Там же.]. В итоге, организации, имеющие намерение проводить Экзамен на территории какого-либо субъекта РФ, для включения их в перечень высшим исполнительным органом государственной власти данного субъекта должны будут соответствовать набору критериев, идентичному набору, актуальному для федеральной системы.

Однако при таком подходе у региональных организаций не должно остаться стимулов для включения в региональные перечни, так как критерии включения в федеральный перечень, позволяющий проводить комплексный экзамен на территории всей России, будут фактически идентичны критериям включения в региональные перечни. В то же время, вероятным мотивом отказа от включения в федеральный перечень в пользу региональной системы тестирования может стать наличие коррупциогенных факторов на уровне субъекта РФ. Таким образом, устранение пробела в законодательстве с помощью издания приказа, идентичного приказу № 1153, приведет к дублированию функций Министерства образования и науки РФ, повысит нормотворческую нагрузку на высшие исполнительные органы государственной власти субъектов, а также повысит риск возникновения коррупциогенных факторов на региональном уровне.

Разработка критериев включения организаций в перечень для региональной системы должна осуществляться компетентным органом, учитывая опыт издания аналогичных нормативных актов. Однако приказ № 1153 утверждает критерии включения организаций в перечень для проведения Экзамена для иностранных граждан, желающих не только получить разрешение на работу или патент, но также для желающих получить разрешение на временное проживание и вид на жительство. Таким образом, для организаций, имеющих намерение проводить Экзамен только для получения разрешения на работу или патента возможно смягчение определенных критериев. Учитывая отсутствие опыта у высших органов исполнительной власти субъектов РФ в разработке подобных критериев, приказ должен быть издан Минобрнауки РФ. Для этого, в свою очередь, необходимо внести изменения в п. 8 ст. 15.1 Федерального закона № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» ^[2], наделив Минобрнауки соответствующими полномочиями.

Форма и порядок проведения экзамена

Схожая с утверждением перечня ситуация складывается и с формой и порядком проведения Экзамена. Право утверждения формы и порядка проведения Экзамена предоставлено согласно п. 8 ст. 15.1. Федерального закона № 115-ФЗ ^[2] высшим исполнительным органам государственной власти субъектов РФ.

Форма и порядок проведения Экзамена установлены в 49 субъектах РФ, то есть во всех субъектах РФ, где утверждены перечни организаций, за исключением Республики Татарстан. Региональная нормативная база Республики Татарстан ^[7] ограничивается лишь определением перечня уполномоченных организаций, форма и порядок Экзамена не установлены.

В 31 субъекте РФ, согласно нормативным актам, Экзамен проводится в устной форме (в виде собеседования) и письменной форме (в виде тестирования), в том числе с использованием компьютерных и дистанционных технологий; в 9 субъектах утверждена аналогичная форма Экзамена, но без использования дистанционных технологий, в 3 субъектах РФ утверждена аналогичная форма Экзамена, однако без использования компьютерных и дистанционных технологий (Кировская область ^[35], Ханты-Мансийский автономный округ – Югра ^[36], Тюменская область ^[37]). В Амурской ^[14], Белгородской ^[38], Брянской ^[39] и Орловской ^[40] областях и в городе федерального значения Москва ^[41] установлена письменная форма в виде тестирования, в том числе, с использованием компьютерных и дистанционных технологий; часть Экзамена, проводимая в устной форме, отсутствует. В Тульской области Экзамен проводится в устной и письменной форме, утвержденная форма проведения устной части Экзамена – «Аудирование» ^[42]. Необходимо отметить, что данная форма предполагает проверку, прежде всего, аудитивных навыков восприятия и не позволяет в полной мере оценить уровень продуктивной речевой деятельности тестируемого. В Московской области по телефону была представлена информация о том, что весь Экзамен состоит из 20 вопросов.

В 39 из 50 субъектов РФ время, отведенное на выполнение заданий, устанавливается уполномоченными организациями. Информация о длительности проведения Экзамена, а также об органе, устанавливающем этот параметр, отсутствует в нормативно-правовых актах Республики Алтай ^[43], Ленинградской ^[13], Пензенской ^[44], Саратовской ^[12], Томской ^[6] областей, Республики Татарстан ^[7].

В таких субъектах Российской Федерации, как Республика Удмуртия ^[45], г. Москва ^[41], Орловская ^[40], Тюменская ^[37], Сахалинская ^[46] области длительность Экзамена устанавливается правительством данных субъектов.

Дальнейший анализ показал, что длительность проведения Экзамена варьируется в пределах территории региона даже в тех субъектах РФ, где время, отведенное на выполнение заданий, утверждено высшим органом исполнительной власти субъекта. Так, в Тюменской области согласно распоряжению Правительства Тюменской области от 20 апреля 2015 г. № 136-п «Об установлении порядка и формы проведения в Тюменской области экзамена на владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации» ^[37], длительность Экзамена составляет 75 минут. При этом информация, полученная в ходе изучения контрольно-измерительных материалов ГБОУ ВО «Тюменский государственный университет», свидетельствует о том, что длительность Экзамена составляет 100 минут.

В Сахалинской области представители уполномоченной организации ГБПОУ «Сахалинский техникум сервиса» в рамках проведения телефонного опроса сообщили, что длительность Экзамена составляет 30 минут, в то время как в нормативно-правовом акте Правительства Сахалинской области утверждена длительность Экзамена 90 минут ^[46].

При утверждении длительности Экзамена уполномоченными организациями, время проведения в регионах варьируется от 60 до 130 минут. Однако время, отведенное на выполнение заданий Экзамена, различается не только на межрегиональном уровне, но и на территории субъекта РФ. Так, в Ульяновской области время проведения Экзамена варьируется от 80 до 130 минут.

Существенные различия формы и порядка проведения тестирования, как между субъектами РФ, так и внутри отдельных субъектов, свидетельствуют об отсутствии единой системы проведения Экзамена. В результате, при утверждении формы и порядка проведения Экзамена на уровне каждого отдельного субъекта РФ складывается ситуация, схожая с утверждением критериев и порядка включения организаций в перечень. Различия в форме и порядке проведения Экзамена в разных субъектах РФ подразумевают различные подходы к оценке уровня владения иностранными гражданами русским языком и степени сформированности их коммуникативной компетенции. Это может привести, как было упомянуто выше, к неэффективной реализации основной задачи проведения Экзамена, к ухудшению общественной безопасности, подрыванию основ национальной идентичности, нарушению принципов законности и равенства.

Логичным решением данной проблемы может являться утверждение на федеральном уровне (Министерством образования и науки РФ) формы и порядка проведения Экзамена (потребует внесения изменений в п. 8. ст. 15.1. Федерального закона № 115-ФЗ ^[2]), либо проведение правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ с последующим внесением изменений и приведением формы и порядка проведения Экзамена во всех субъектах к единому стандарту. Последние мероприятия относятся могут быть отнесены к нормативно-методическим функциям Министерства образования и науки РФ и в таком случае потребуют дополнительного финансирования.

Иные проблемы региональной системы проведения экзамена

Помимо проанализированных выше пробелов и проблем законодательства, связанных с введением п. 8 ст. 15.1 Федерального закона № 115-ФЗ ^[3] региональной системе проведения Экзамена присущи и иные проблемы правового характера.

Стоимость экзамена

Одной из таких проблем является процедура установления стоимости проводимого Экзамена. В нормативно-правовых актах всех исследуемых субъектов РФ отсутствует информация об органе, устанавливающем стоимость проведения Экзамена. Так, в нормативно-правовых актах 42 субъектов из 50 отсутствует какое-либо упоминание о стоимости проведения Экзамена, в нормативно-правовых актах Белгородской области ^[38] и Забайкальского края ^[47] указано, что стоимость устанавливается в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, в Архангельской ^[15], Еврейской автономной ^[48] областях, а также в Республике Саха (Якутия) ^[5] размер платы за проведение Экзамена устанавливается организацией, проводящей Экзамен.

В Орловской области стоимость прохождения Экзамена устанавливается приказом Департамента образования Орловской области ^[40], а расчет рекомендуемой стоимости Экзамена в Республике Удмуртия осуществляет автономное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования Удмуртской Республики «Институт развития образования».

В 23 из 50 исследуемых субъектов РФ стоимость проведения Экзамена в пределах региона одинакова. В Белгородской области стоимость проведения Экзамена варьируется от 300 рублей (МБОУ «СОШ №2» – Экзамен для граждан Украины) до 1000 рублей (ФГБОУ ВО «Белгородский государственный национальный исследовательский университет»). В Кировской области стоимость проведения Экзамена варьируется от 1500 до 2700 рублей, в Ульяновской области – от 3500 до 4000 рублей, в Нижегородской области – от 1900 до 2500 рублей, в Забайкальском крае – от 1200 рублей (для граждан Украины) до 4000 рублей, в Сахалинской области – от 3200 до 4200 рублей, Алтайском крае – от 2000 до 2500 рублей, в Иркутской области – от 2000 до 3500 рублей, в Пензенской области – от 2500 до 3000 рублей, в Томской области – от 2500 до 3000 рублей. Минимальная стоимость проведения Экзамена для граждан Украины зафиксирована в Белгородской области, для всех иностранных граждан – в Ленинградской области (200 рублей). Максимальная стоимость проведения Экзамена составляет 6000 рублей (в Камчатском крае). Средняя стоимость проведения Экзамена на территории 50 исследуемых субъектов РФ составляет 1003 рубля.

Из 234 организаций только в 2 организациях (ГАОУ ДПО (повышения квалификации) специалистов Чукотского автономного округа «Чукотский институт развития образования и повышения квалификации», Государственное автономное образовательное учреждение Республики Хакасия дополнительного профессионального образования «Хакасский институт развития образования и повышения квалификации») в открытом доступе представлен расчёт стоимости Экзамена. Обоснование стоимости во всех остальных организациях отсутствует.

Выявленные в ходе исследования колебания в ценообразовании свидетельствуют о различном качестве осуществления основных и вспомогательных процедур при организации и проведении Экзамена, как в различных субъектах Российской Федерации, так и в пределах одного субъекта.

Согласно положениям ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» ^[19] высшим исполнительным органам государственной власти субъектов РФ запрещается совершать действия и издавать ограничивающие конкуренцию акты. Таким образом, прямое установление цены проведения Экзамена ведет к нарушению положений ст. 15 Федерального закона № 135-ФЗ.

При классификации Экзамена как услуги, которая является необходимой и обязательной для предоставления государственных или муниципальных услуг, порядок определения размера платы за оказание такой услуги устанавливается нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (согласно ст. 9. Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» ^[30]. При этом перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг, также утверждается нормативным правовым актом субъекта РФ. Отсутствие Экзамена в данных перечнях субъектов РФ не позволяет отнести данную услугу к необходимой и обязательной для предоставления государственных и муниципальных услуг.

Документу о владении русским языком, знании истории России и основ законодательства РФ объективно не является единственным и необходимым при подаче заявления на получение разрешения на работу или патент. Полный список документов, подтверждающих знание русского языка, истории России и основ законодательства Российской Федерации установлен в п. 1. ст. 15.1. Федерального закона № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан на территории Российской Федерации» ^[2]. В том числе, в данном списке находится и сертификат о владении русским языком, знании истории России и основ законодательства Российской Федерации, который выдается после успешной сдачи комплексного экзамена по федеральной системе.

Порядок разработки контрольно-измерительных материалов

Еще одной проблемой проведения Экзамена в субъектах РФ является отсутствие единых утвержденных требований к разработке методического обеспечения и контрольно-измерительных материалов (далее – КИМ).

В 29 из рассматриваемых 50 субъектов РФ установлена процедура создания КИМ. В 21 субъекте РФ информация о процедуре создания КИМ отсутствует. Проведенный анализ показал, что все процедуры создания КИМ можно разделить на три вида: создание КИМ специальной комиссией по разработке методического обеспечения, создание КИМ специально уполномоченной организацией, создание КИМ организациями, проводящими Экзамен.

В открытых источниках отсутствуют сведения об утверждении составов комиссий во всех 29 субъектах РФ, использующих данный механизм создания КИМ. В открытых источниках также отсутствуют сведения о проведении конкурсных процедур при утверждении специально уполномоченной на создание КИМ организации, отсутствуют критерии выбора вышеупомянутой организации, иные сведения, обосновывающие принятое решение. Во всех уполномоченных организациях отсутствуют структурные подразделения, специализирующиеся в области лингводидактического тестирования.

В тех регионах, в которых вопрос создания КИМ отнесён к полномочиям организаций, проводящих Экзамен, из 12 организаций лишь при 2-х имеются структурные подразделения, специализирующиеся на изучении и преподавании русского языка, в 1 есть структурное подразделение со специализацией в области русского языка как иностранного.

В Забайкальском крае Экзамен проводят 5 организаций, используя при этом 2 различных по своей структуре теста ^[48]. Так, в одной из образовательных организаций структура теста не включает субтесты «Говорение», «Письмо» и «Аудирование».

Во всех субъектах отсутствуют сведения о проведении какого-либо общественного обсуждения в процессе создания КИМ.

На основании вышеизложенного, имеются достаточные основания полагать, что при разработке КИМ не были привлечены все заинтересованные стороны, не был проведен сравнительный анализ КИМ на внутреннем региональном уровне. Процедуры, обеспечивающие соответствие всех имеющихся тестовых материалов существующим научно-методическим стандартам разработки тестовых материалов, также не были реализованы. Вышеуказанные сведения свидетельствуют о создании дискриминационных условий при разработке КИМ, и, следовательно, о нарушении п. 8 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» ^[19].

Ни в нормативных правовых актах субъектов РФ, ни в открытых источниках не представлено сведений о том, осуществлялось ли выполнение работ по разработке КИМ на возмездной основе. В случае, если деятельность по разработке КИМ осуществляется по заказу государственных орган на возмездной основе, то выбор организации-подрядчика, разрабатывающей КИМ должен осуществляться с учетом положений Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» ^[49].

Анализ нормативных правовых актов субъектов РФ также позволяет судить о возможных нарушениях законодательства о защите персональных данных иностранных граждан и лиц без гражданства, авторских прав. Так, в 21 субъекте РФ единственным требованием к хранению и передаче персональных данных является условие их хранения в уполномоченной организации. В 20 субъектах РФ персональные данные должны храниться в уполномоченных организациях в течение одного года, в Республике Северная Осетия-Алания ^[50] – 3 года, в Нижегородской области ^[51] – не менее 3 лет, в Республике Алтай ^[43], Вологодской ^[52] и Томской областях ^[6] – 5 лет. В Кировской области ^[35] и Ямало-Ненецком АО ^[53] информация о хранении персональных данных отсутствует в нормативно-правовых актах.

Ни в одном субъекте РФ не установлены требования к передаче персональных данных (в том числе через сеть «Интернет»). В результате проведенного исследования установлено, что согласие на обработку персональных данных берется в 11 субъектах РФ из 50. В остальных субъектах данные сведения не удалось получить ни в открытых источниках, ни у представителей уполномоченных организаций.

В 11 субъектах РФ в используемых уполномоченными организациями контрольно-измерительных материалах присутствуют прямые заимствования тестовых заданий (более 400), утвержденных и используемых в рамках проведения комплексного экзамена по федеральной системе (в рамках исследования изучались контрольно-измерительные материалы из 21 субъекта РФ).

Заключение

Таким образом, по результатам проведенного исследования, можно сделать следующие выводы о текущем состоянии региональной системы проведения Экзамена.

В результате анализа нормативных правовых актов субъектов РФ было выявлено большое число нарушений законодательства Российской Федерации, в том числе Федерального закона № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан на территории Российской Федерации», Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Были выявлены пробелы в ст. 15.1. Федерального закона № 115-ФЗ; коллизии федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, коллизия норм права федерального закона и указа Президента РФ.

Помимо этого, были обнаружены и проанализированы проблемы определения статуса деятельности по проведению Экзамена, её классификации в рамках существующих теоретических подходов и с учетом юридической практики. Были предприняты попытки решения обнаруженных коллизий и пробелов законодательства.

В результате можно сделать вывод, что региональная система проведения Экзамена в настоящий момент не выполняет свою основную функцию – дать объективную оценку уровня владения языком и степени сформированности коммуникативной компетенции иностранных граждан и лиц без гражданства, для последующего получения ими разрешения на работу либо патента и осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации. В различных субъектах РФ проводятся разные экзамены на владение русским языком, знание истории России и основ законодательства РФ, результаты которых не сопоставимы, что приводит к расслоению языковых компетенций, нарушению принципа равенства, возникновению коррупциогенных факторов, что, в свою очередь, ведет к ухудшению общественной безопасности, подрывает основы национальной идентичности, провоцирует нарушение принципа законности и равенства.

Описанные выше попытки решения каждой отдельной выявленной проблемы региональной системы неизбежно увеличивают объем нормотворческой нагрузки, контрольно-надзорной деятельности как федеральных исполнительных органов государственной власти, так и высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, что невозможно без дополнительного бюджетного финансирования, проведения многочисленных правовых экспертиз, мероприятий для общественного обсуждения изменений со всеми заинтересованными сторонами. Необходимо изменение законодательства не только на уровне субъектов РФ, но и на федеральном уровне (в частности внесение изменений в Федеральный закон № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан на территории Российской Федерации»). Более того, региональная система проведения Экзамена фактически «конкурирует с более эффективной и развитой федеральной системой проведения комплексного экзамена, дублирует её функции» ^[1].