Эволюция законодательства в области культуры

В сегодняшних условиях изменения типов существующих учреждений сферы культуры, особенно обострена проблема сохранения всей совокупности культурных ценностей, созданных предшествующими поколениями. Поэтому для понимания важнейших задач, стоящих перед государством в настоящий переходный период особенно важно при осуществлении управления культурой учитывать исторический опыт, накопленный за период с момента осознанной постановки вопроса о государственном регулировании сферы культурой.

Объектом исследования в статье являются общественные отношения в сфере государственно-правого регулирования культуры.

Предмет исследования составляет историко-правой анализ возникновения, развития, нормативно-правового регулирования сферы культуры в России.

Целью настоящего исследования является изучение исторического опыта деятельности государства по вопросам формирования нормативно-правовой базы сферы культуры. Это необходимо для создания целостной картины развития отношений государства и отрасли культуры. Для осуществления этой цели необходимо произвести анализ предпринимавшихся государственными, научными и общественными организациями попыток законодательной регламентации деятельности в сфере культуры, а также выявить роль общественности в формировании государственной культурной политики.

Ключевые слова: культурологи, культура, памятник культуры, государственное регулирование, объекты культурного наследия, Указы Петра I, Министерство внутренних дел, Министерство народного просвещения, Народный комиссариат просвещения РСФСР, Министерство культуры.

Главным механизмом государственного регулирования культуры является работа по созданию нормативно-правовой базы и ее практической реализации. Жизнь государства немыслима без последовательной реализации принципа управления через право.

Анализ мирового опыта и отечественной практики показывает, что правовое регулирование культурной жизни в любой стране имеет исключительное значение, особенно в переломные моменты общественного развития. Право в области культуры - это гарантии свободы культуры и культурной деятельности личности посредством гармонизации взаимоотношений различных субъектов культурного пространства личности, объединений граждан и государства.

Как показывает история, силу того, что главнейшим фактором интеллектуального развития древнейшего русского общества являлась церковь, развитие получило религиозно-нравственное направление, поэтому в течение всего московского периода не было ни одного нормативно-правового акта касающегося народного просвещения и культуры.

Государственным регулированием культуры государство стало заниматься лишь с начала 18 в. Указы Петра I 1718 и 1721 гг. предписывали собирать старинные предметы, "куриозные вещи", "что зело необыкновенно"^[9].

Из наиболее ранних указов Петра I, можно привести издание в 1701 году указа о строительстве цейхгауза в Московском Кремле, где Петр I предполагал устроить музей военных трофеев. Старое оружие представляло интерес с точки зрения, как его конструкции, так и возможного использования для вооружения регулярных войск в экстренных ситуациях.

В 1702 году Петр I приказал князю Одоевскому проверить все тайники Кремля и "взять прежние описи и описанные книги, осмотреть и описать, все ли это в целости. А, осмотрев и описав все, поставить под хорошую охрану". Указ царя узаконил основную функцию Оружейной палаты как древлехранилища фамилии Романовых.

Первым в России документом об охране памятников культуры, является указ Петра I, от 1722 о сохранении кораблей, которым предписывалось «Надлежит нам беречь остатки кораблей, яхт и галеры, а буде опустите, то взыскано будет на вас и на потомках ваших яко пренебрегших сей Указ. Петр. В Переславле в 7 день февраля 1722г».

Указом Петра I «О приносе родившихся уродов, также найденных необыкновенных вещей» была образована кунсткамера, музей антропологии и этнографии. Первоначально личные коллекции Петра I и коллекции по анатомии и зоологии хранились в Аптекарской канцелярии, в ведение которой находились дела пополнения и хранения коллекций, а также исследование экспонатов с научной точки зрения.

Духовный регламент от 21 января 1721г. подчинил вольные типографии в Киеве и Чернигове предварительной цензуре Духовной коллегии. В Духовном регламенте устанавливалось, что богословские сочинения до печати должны быть представлены в коллегиум, который был обязан рассмотреть письмо, чтобы выяснить, "нет ли в... оном погрешения, учению православному противного"^[12]. Данным документом была нормативно закреплена государственная цензура в сфере культуры.

В 1720-1724 Петр издает указы, в соответствии с которыми в Москву должны были присылаться древние рукописные книги. Это было необходимо для воссоздания исторического прошлого страны. Кроме того впервые на законодательном уровне был решен вопрос о формировании и пополнении книжного библиотечного фонда.

15 декабря 1702 года был подписан указ об открытии первой русской печатной газеты, названной «Ведомости», для извещения «оными о заграничных и внутренних происшествиях» русских людей.

Российское правительство в начале ХIХ в. начинает проявлять определенное внимание проблемам государственного регулирования культуры.

В эту эпоху всю государственную политику в области культуры можно разделить на два основных направления. Первое направление – это попытки создать, очень часто под давлением общественных организаций (например, археологических обществ), государственную систему отрасли культуры. А второе – создание инфраструктуры культуры (например, национальных музеев и театров) за счет благотворительной деятельности меценатов и членов императорской фамилии.

В XIX веке вопросы охраны памятников были поручены Министерству внутренних дел, где они распределялись между Департаментом общих дел, Центральным статистическим комитетом и Техническо-строительным комитетом. Охрана церковных памятников закреплялась за Синодальным ведомством, а в ведении Министерства народного просвещения находились музеи, библиотеки и учебные заведения сферы культуры. Кроме того, «наблюдение за сохранением остатков древних замков, крепостей и других зданий древности» на местах вменялось в обязанность Губернским строительным и дорожным комиссиям, находящимся в ведении Главного Управления путей сообщения и публичных зданий^[11].

В 1869 - 1871 г. был разработан проект Положения об охране памятников старины, одобренный II Археологическим съездом, проходившим в Санкт-Петербурге в декабре 1871 г. Этот проект был направлен в Министерство народного просвещения, которое разослало его на отзыв в другие ведомства. Получив отзывы, в 1876 году это министерство создало особую комиссию «для обсуждения предложений о мерах к охранению памятников древности»^[15]. К 1910 г. комиссией было разработано «Положение об охране древностей», внесенное в 1911 г. на рассмотрение Государственной Думы. Этот законопроект не был принят Государственной Думой, неоднократно был возвращен на доработку, в итоге к моменту февральской революции 1917 г. эта работа осталась незавершённой.

Не смотря на то, что до революции так и не удалось принять государственное законодательство в области охраны памятников культуры, благодаря общественному мнению и деятельности различных учреждений и обществ было остановлено разрушение национального наследия. Императорская семья, церковь, государственные учреждения, городские власти, дворянство и купечество принимали участие в сохранении церквей, монастырей, дворцов, усадеб, крепостных сооружений, городских особняков, музеев и галерей.

Советское государство c самого начала своего существования начало принимать меры к сбережению памятников искусства и культуры. Изданные по инициативе В. И. Ленина в 1918-24 декреты (более 20 декретов, в том числе декрет "Об учёте и охране памятников искусства, старины и природы" от 7 января 1924) заложили законодательную основу советской государственной системы охраны памятников культуры.

В военное время, а так же в последующие послевоенные годы, отношение к историко-культурному наследию изменилось. Охраной памятников стали заниматься различные государственные комитеты управления, при Министерстве культуры было образовано Управление музеев и охраны памятников, на местах охрана памятников возлагалась на отделы культуры местных Советов. В 1966 г. образовалось Всероссийское общество охраны памятников истории и культуры - общественная организация, объединившая многочисленных подвижников на местах. В последующие десятилетия были выявлены и взяты на учет тысячи памятников истории и культуры, однако средств на их ремонт и реставрацию государство отпускало мало. Идеология перестала воздействовать на отбор памятников. Вопросами нахождения и паспортизации памятников, их описания и реставрации занимаются сегодня многочисленные реставрационные мастерские, музеи, Государственный научно-исследовательский институт реставрации, Российский институт культурологи и др. ^[16].

Формирование рыночной экономики, строительство новой российской государственности потребовали уделить особое внимание строительству законодательного пространства деятельности в сфере культуры. Тем более, что до 1992 года в сфере культуры существовал лишь один специальный закон - Закон «Об охране и использовании памятников истории и культуры»^[7], принятый в 1978 году.

В переходный период были приняты важные подзаконные нормативные акты, способствовавшие сохранению культуры в рыночных условиях. Среди них можно отметить, принятое 25 декабря 1990 года Постановление Верховного Совета РСФСР «О неотложных мерах по сохранению национального культурного и природного наследия народов РСФСР»^[8], предусматривающее запрет на приватизацию ценностей, хранящихся в государственных музеях, архивах и библиотеках, а также их безвозвратный вывоз за рубеж.

Важную роль в сохранении отечественной культурной традиции сыграло Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 апреля 1991 года «О мерах по социально-экономической защите культуры и искусства в условиях перехода к рыночным отношениям», согласно которому сохранялись все виды налоговых льгот для творческих союзов.

Однако эти постановления не могли разрешить проблему отсутствия в государстве консолидированной системы законодательных актов, регулирующих отношения в сфере культуры.

В 1992 году были приняты «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (далее «Основы законодательства»)^[4], в которых впервые в развернутом виде определены права и свободы человека, народов и этнических общностей в сфере культуры. Установлены государственные гарантии в области культуры, уточнено разделение компетенции между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, определены принципы бюджетного финансирования культуры и регулирования экономической деятельности в этой сфере, основы участия России в международных культурных обменах.

Принятие «Основ законодательства» положило начало активной нормотворческой деятельности государства в сфере культуры. С 1992 года начинает вырабатываться законодательная база отрасли.

Можно выделить ряд наиболее значимых для развития отрасли нормативно-правовых актов и программ.

Федеральный закон от 29.12.1994 № 78-ФЗ «О библиотечном деле» явился правовой базой сохранения и развития библиотечного дела в Российской Федерации. Он установил основные принципы деятельности библиотек, гарантирующие права человека, общественных объединений, народов и этнических общностей на свободный доступ к информации, свободное духовное развитие, приобщение к ценностям национальной и мировой культуры, а также на культурную, научную и образовательную деятельность. Кроме того, данным Законом регулируются общие вопросы организации библиотечного дела, взаимоотношений между государством, гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями в области библиотечного дела в соответствии с принципами и нормами международного права. Действие Закона распространяется на библиотеки, финансируемые полностью или частично за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов РФ и средств местных бюджетов, а в части регулирования вопросов сохранения и использования библиотечных фондов как части культурного наследия народов Российской Федерации - на все библиотеки независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности.

Федеральный закон Российской Федерации "О библиотечном деле"^[1] - это один из первых "отраслевых" законов. Он является основой для формирования регионального законодательства в области библиотечного дела.

Вносимые, в настоящее время, изменения и дополнения в Федеральный закон "О библиотечном деле" обусловлены потребностью привести федеральное библиотечное законодательство в соответствие с требованиями Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений"^[2].

Необходимо отметить, что создание местных законов существенно обогатило законодательную практику в области библиотечного дела, и некоторые законодательные достижения субъектов Российской Федерации разумно было бы закрепить на федеральном уровне.

Библиотеки играют важную роль в развитие отечественного просвещения, науки и культуры, поэтому в связи с необходимостью дальнейшего повышения их значения в общественной жизни, Указом Президента РФ в 1995 году был установлен общероссийский день библиотек, который отмечается 27 мая.

Закон РФ от 26.05.96г. № 54-ФЗ «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации»^[5] определил особенности правового положения музейного фонда РФ. В связи с необходимостью конкретизации некоторых положений этого Закона Постановлением Правительства РФ 12 февраля 1998 года № 179 были утверждены Положение о музейном фонде Российской Федерации, Положение о государственном каталоге Музейного фонда Российской Федерации, Положение о лицензировании деятельности музеев в Российской Федерации.

Указом Президента РФ от 01.07.96г. № 1010 «О мерах по усилению государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации»^[6] были определены дальнейшие стратегические направления развития нормативно-правой базы культуры. Программе "Развитие и сохранение культуры и искусства в РФ (1997-1999 годы)" был присвоен статус президентской, учреждено 100 грантов Президента РФ для поддержки творческих проектов общенационального значения, повышены стипендии для выдающихся деятелей культуры и искусства, рассмотрены вопросы о передаче собственности, образован Совет при Президенте РФ по культуре и искусству. В октябре 1996 года было принято Положение о данном Совете, его состав. Это постоянно действующий консультативный орган, информирующий Президента РФ о процессах, происходящих в области культуры и искусства и обеспечивающий взаимодействие Президента Российской Федерации с организациями и деятелями культуры и искусства. Основных задач Совета является подготовка предложений Президенту РФ по определению направлений государственной политики в области культуры и искусства и конкретных мер по ее реализации.

Неотъемлемой частью культуры и искусства России является Кинематография, которая должна сохраняться и развиваться при поддержке государства. Закон РФ от 22.08.96г. №126-ФЗ "О государственной поддержке кинематографии в Российской Федерации"^[3] регламентировал основные направления деятельности государства по сохранению и развитию кинематографии и установил порядок государственной поддержки кинематографии.

В целях дальнейшего развития отрасли Постановлением Правительства РФ 18 декабря 1997 года принимается Концепция развития кинематографии Российской Федерации.

В 1998 году, в связи с тем, что не выполнялся Закон "О государственной поддержке кинематографии в Российской Федерации" были внесены поправки в Федеральный закон "О внесении дополнений в отдельные законы Российской Федерации о налогах", касающиеся развития национальных фильмов и национальной кинематографии.

Это значительный пласт законотворческой работы, в которой принимают активное участие и члены Комитета Совета Федерации по науке, культуре, здравоохранению и экологии^[13].

Необходимо вспомнить попытку законодательного регулирования отношений государства с творческими союзами - Постановление ГосДумы ФС РФ от 05.03.97г. № 1189-2 ГД «О проекте Федерального Закона «О творческих работниках и творческих союзах». В данном проекте были изложены основные положения, определяющие правоотношения государства с творческими работниками литературы и искусства, а также порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации их творческих союзов. Цель закона было обеспечение правовых гарантий деятельности творческих объединений в интересах развития литературы и искусства, сохранения художественных школ и традиций, повышения престижа творческих профессий в обществе, защиты прав творческих работников на свободное самовыражение, правовые, материальные, социальные и иные гарантии их конституционных прав. Кроме того, в проекте были обозначен правовой статус творческого работника, а также правовой статус специфического вида общественного объединения - творческого союза, порядок его создания, деятельности, реорганизации и ликвидации, его правоотношения с органами государственной власти и органами местного самоуправления, общественными объединениями, юридическими и физическими лицами. Однако, не смотря на назревшую необходимость, законодательного регулирования положения творческих союзов, данный закон так и не был принят.

В 1992-1993 годах обозначились проблемы, связанные с передачей памятников истории и культуры в собственность Церкви. Случалось, что выселяемым из этих зданий учреждениям культуры не предоставлялись необходимые для продолжения их работы помещения. Поэтому в мае 1994 годы было принято постановление Правительства, определившее порядок передачи религиозным объединениям имущества, относящегося к федеральной собственности. Постановлением были учтены интересы учреждений культуры, а также обеспечения охраны историко-культурного наследия. Так, например, в Тамбовской области местный краеведческий музей, который с 1937 был расположен в Покровском кафедральном соборе, был переведен в здание бывшего Дома политпросвещения.

Как показывает практика, на местах в большинстве регионов принимаются законы в сфере культуры с ориентацией на уже принятые федеральные законы. Это основы законодательства о культуре, о музеях, кино, библиотеках. В связи с чем, представляется, что федеральное законодательство сферы культуры нуждается в детализации и принятии специальных законов, регулирующих отрасли культуры, которые не урегулированы законодательными актами. В частности таких законов, как “О театре и театральной деятельности” и закон “О государственных музеях-заповедниках”. Поэтому в 1999 году Совет Федерации поддержал две законодательные инициативы Комитета Совета Федерации по науке, культуре, здравоохранению и экологии: "О театре и театральной деятельности в Российской Федерации" и "О государственных музеях-заповедниках", однако, не смотря на длительное обсуждение проекты законов, были отклонены.

Сегодня законодательство о культуре нуждается в значительном расширении своей нормативно-правовой базы. Только таким образом, возможно, разрешить внутренние проблемы сферы культуры, в том числе проблемы обеспечения ее материальными и человеческими ресурсами. Государственная поддержка и правовое регулирование в сфере культуры способны сохранить и приумножить богатейшее культурное наследие народов России.