Интеграционный потенциал деятельности объединений межпарламентского сотрудничества субъектов Российской Федерации в 1990-е гг.

Ширко Татьяна Ивановна кандидат исторических наук доцент Национального исследовательского Томского государственного университета 634050, Россия, Томская область, г. Томск, пр. Ленина, 36 Shirko Tatiana Ivanovna PhD in History Associate Professor of Tomsk State University 634050, Russia, Tomsk region, Tomsk, Lenin Ave., 36 strelk-s@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение

Для федеративных государств является характерным наличие разнообразных организационных форм межсубъектного сотрудничества. В 1990-х гг. в России на фоне развития общих дезинтеграционных процессов, возникших в ответ на неспособность федерального центра предложить целостный комплекс взаимосвязанных реформ во всех сферах общественной жизни и осуществлять правовое регулирование и контроль, создавались межпарламентские объединения субъектов Федерации ^{[1, с. 45]}. Актуальность налаживания взаимовыгодного сотрудничества региональных парламентов была связана с развитием интеграционного потенциала ^{[2, с. 131]}, обеспечивающего координацию и взаимодействие регионов в законодательной сфере, достижением общих целей в обеспечении единства правового и социально-экономического пространства субъектов Федерации, а также решением индивидуальных проблем участников объединения за счёт объединения ресурсов и извлечения преимуществ от совместной деятельности. Особенностями организации межпарламентских объединений в этот период было то, что формировались они по инициативе самих парламентов и по территориально-географическому принципу – в одном макрорегионе, реализовывали совещательные, координационные и консультативные функции, осуществляли свою деятельность в пределах совместного ведения центра и регионов и собственного ведения субъектов Федерации и их решения носили рекомендательный характер ^{[3, с. 16]}.

В 1990-х гг. в России действовали четыре межпарламентских объединения субъектов Российской Федерации – две ассоциации, образованные в 1994-1995 гг. – Северо-Западная парламентская ассоциация (СЗПА), парламентская ассоциация «Дальний Восток и Забайкалье», и два совета, созданные в 1997 г. – Межпарламентский совет республики Адыгея, Кабардино-Балкарской республики, Карачаево-Черкесской республики и Совет по координации деятельности законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации Уральского региона (Уральский Парламентский центр (УПЦ)) ^{[4, с. 128]}. Ассоциации, реализующие координационные и совещательные функции, ставили целью своей работы решение единых правовых проблем в сфере предметов совместного и собственного ведения субъектов Федерации, реализацию совместных законодательных инициатив, обобщение законодательной практики, разработки модельных законов. Советы, являющиеся консультативными образованиями, формулировали для себя задачу создания общих правовых условий реализации программ комплексного социально-экономического развития регионов. Поэтому, представляется важным обобщение и анализ опыта деятельности разных типов межпарламентских объединений в России в 1990-х гг. по реализации взаимовыгодного сотрудничества в законодательной сфере, а также складывания их интеграционных стратегий на основе общих и индивидуальных интересов участников.

Организация деятельности объединений межпарламентского сотрудничества

Деятельность Дальневосточной и Северо-Западной ассоциаций осуществлялась на основе годового планирования. Уточнение предстоящей повестки осуществлялось на предшествующей конференции или собрании и корректировалось между заседаниями. Программа работы Советов не носила долгосрочного характера и регулировалась на основе решений, принятых на предыдущих сессиях.

Для предварительного рассмотрения подготовки решений СЗПА формировала постоянные комитеты, решения которых вносились на рассмотрение конференции – высшего органа ассоциации. Каждый комитет имел своего координатора, которым являлся орган законодательной власти одного из участников. К примеру, постоянный комитет по правовым вопросам курировало Законодательное собрание Санкт-Петербурга, а комитет по социальной политике – Новгородская областная Дума (Парламентская Ассоциация Северо-Запада России. Постоянные комитеты. https://www.vologdazso.ru/interaction/paszr/#tab-9). Членами комитетов являлись депутаты, которых делегировали парламенты субъектов Федерации. Постоянные комитеты в СЗПА образовывались по мере актуальности правового урегулирования комплекса конкретных общественных проблем. В 1995 году были сформированы постоянные комитеты по правовым вопросам, по вопросам местного самоуправления, по социальной политике, по экологии, по экономической политике, в 1997 г. – по межпарламентским связям (позже переименован в комитет по вопросам парламентаризма и развития международных и межпарламентских связей), по бюджету и финансам, по науке и высшей школе (Парламентская Ассоциация Северо-Запада России. Постоянные комитеты. URL: https://www.vologdazso.ru/interaction/paszr/#tab-9). Комитеты действовали на основе положений и формировали отчёты о своей работе.

В Дальневосточной ассоциации, имевшей юридический статус некоммерческой организации, рассмотрение вопросов осуществляли консультативные советы. К примеру, в апреле 1996 г. был создан координационный совет по вопросам законотворчества и правообеспечения. Координацию деятельности ассоциации осуществлял секретариат ассоциации (Парламентская Ассоциация «Дальний Восток и Забайкалье». История ассоциации. URL: https://www.pa-dv.ru/about/history/). В свою очередь, УПЦ и Межпарламентский совет для организационного оформления решений заседаний использовали аппараты законодательных органов власти – участников советов.

Ассоциации и советы принимали решения в форме рекомендаций, обращений и заявлений, содержанием которых являлось:

1. Рекомендации членам объединения о принятии законопроектов или уже действующих законов субъектов Федерации в качестве модельных, либо рекомендация разработать соответствующий законопроект комитетам объединения или отдельным субъектам Федерации, чья законодательная деятельность признавалась наиболее удачной. Использование законов или законопроектов осуществлялось в пределах собственного ведения субъектов Федерации и имело первоочередное значение для межпарламентских объединений. Такие рекомендованные в качестве типовых нормативные акты можно было адаптировать под специфические условия субъекта Федерации и тем самым обеспечивать формирование общих унифицированных механизмов правового регулирования общественных проблем ^{[5, с. 112]}.

2. Совместные законодательные инициативы членов объединения, а также поддержка законодательных инициатив субъектов Федерации – участников межпарламентского объединения, формирующиеся по предметам совместного ведения центра и регионов;

3. Совместные обращения участников межпарламентского объединения, отдельные обращения законодательных органов субъектов Федерации – участников объединения, поддержанные объединением к Президенту, Государственной Думе и Совету Федерации, которые касались вопросов исключительной компетенции Федерации, а также совместного ведения центра и регионов.

4. Обобщение практики применения региональных и федеральных законов, изданных по предметам ведения Федерации, совместного ведения центра и регионов и собственного ведения субъекта Федерации. Результаты мониторинга правоприменения представлялись в форме аналитических записок, которые рассматривались на заседании соответствующих комитетов и затем вместе с предложениями комитетов представлялись для обсуждения на очередном заседании. Обобщение практики правоприменения и её анализ позволяли выявить достоинства и недостатки нормативных актов и направить замечания и предложения в Федеральное Собрание ^{[6, с. 129]}.

Все решения принимались с учетом профессиональных экспертных оценок. В заседаниях ассоциаций и в работе комитетов и советов участвовали ведущие и признанные эксперты – ученые и практики, а также руководители предприятий, главы администраций субъектов Федерации и городов, муниципальных образований, представители президента в субъекте Федерации, депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, сотрудники аппарата Совета Федерации.

Таким образом, ассоциации и советы формировали для обеспечения своей деятельности соответствующие целям сотрудничества механизмы принятия решений. Функционирование ассоциаций обеспечивала работа комитетов, имевших специализированный характер, а советов – аппараты законодательного органа, осуществлявшие организационное оформление принятых на заседаниях советов решений. Организация деятельности объединений межпарламентского сотрудничества была направлена на выработку совместных решений, форма и содержание которых зависели от принадлежности вопроса соответствующему уровню компетенции – исключительному ведению Российской Федерации, совместному ведению центра и регионов, а также предмету ведения субъектов Федерации.

Основные направления деятельности межпарламентских объединений

Наиболее актуальными темами для обсуждения на заседаниях ассоциаций в 1990-х гг. были проблемы, относящиеся к исключительной компетенции федерального центра – бюджетная политика и межбюджетные отношения, установление общих принципов бюджетного регулирования и определение нормативов налоговых отчислений в федеральный бюджет. Поэтому, в этом вопросе особо была важна консолидированная позиция субъектов Федерации и региональными законодателями использовались все возможности для артикуляции проблем и донесения их до федерального центра. Обе ассоциации в период с 1995 по 1999 гг. обсуждали проекты федеральных годовых бюджетов и высказывали свои замечания и предложения. СЗПА регулярно обращалась к палатам Федерального Собрания и Правительству России с предложениями внести изменения и дополнения в годовые федеральные бюджеты с учётом мнений и позиций регионов, выступая за общие, финансово обоснованные подходы и правила к отчислениям в федеральный бюджет для всех субъектов Федерации (1-ая конференция СЗПА. «О бюджетно-налоговом регулировании федеративных отношений в Российской Федерации». URL: https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/30f/30fec648a163ce9a7bf738a7d6c081b0.pdf). Основные вопросы федерального регулирования, находившиеся в фокусе внимания законодателей, были связаны с сокращением доходной базы бюджетов субъектов Федерации, перенесением основных расходов на социальную политику в региональные бюджеты, и, следовательно, увеличение их дефицитов, а также сокращение общего размера фонда финансовой поддержки регионов. В 1999 г. в обращении к Правительству и Федеральному Собранию ассоциация предложила радикально увеличить доли отчислений в бюджеты субъектов Федерации платежей по налогу на добавленную стоимость, подоходному налогу, платежей за пользование лесным фондом, сохранение доли расходов на сельское хозяйство и рыболовство (17-ая конференция СЗПА. Обращение к Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации по проекту федерального закона "О Федеральном бюджете на 2000 год" URL: https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/60d/60d96eb45ff17b2ea57d4ef11b733a33.pdf).

В ассоциации Дальнего Востока и Забайкалья в результате обсуждения федеральных законопроектов, регламентирующих бюджетный процесс, был разработан пакет изменений и дополнений в федеральное законодательство, устанавливающий льготный режим налогообложения для региона. Каждый год ассоциация отправляла в федеральный центр свои предложения по корректировке федерального бюджета и некоторые из них были учтены, как например, предложение ассоциации о включении Республики Саха (Якутия), Приморского и Хабаровского краев в перечень субъектов Российской Федерации, которые нуждаются в финансовой поддержке за счет средств федерального бюджета. Кроме того, ассоциацией в декабре 1994 г. в адрес Президента, Правительства и Федерального Собрания Российской Федерации была принято заявление, которым призывалось учитывать особенности географического положения Дальнего Востока и Забайкалья и скорректировать действующие тарифы на электрическую и тепловую энергию, а также обеспечить компенсацию из федерального бюджета тарифов на перевозку населения и транспортировку грузов (Парламентская Ассоциация «Дальний Восток и Забайкалье». История ассоциации. URL: https://www.pa-dv.ru/about/history/).

Параллельно с критикой федерального бюджета, региональные законодатели стремились изменить структуру формирования бюджетов субъекта Федерации. К примеру, в СЗПА пересмотреть структуры бюджетов в соответствии с программами социально-экономического развития субъектов Федерации и тем самым, «системно трансформировать бюджетный процесс» (10-ая конференция СЗПА. «О новых подходах к формированию бюджета субъекта Российской Федерации» URL: https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/671/671bb308eca7a5d5789b72e975eb986e.pdf), который должен служить «обеспечению экономического роста», привлечению инвестиций и способствовать снижению зависимости от федеральной помощи (11-ая конференция СЗПА. Решение «О системной трансформации бюджетного процесса и привлечении инвестиций в субъекты Российской Федерации Северо-Западного региона России». URL: https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/1d7/1d72c4aa89e2ae055d8bf44c2f3246d1.pdf). С этой целью был налажен регулярный обмен опытом, рекомендованы лучшие практики разработки региональных бюджетов и законодательной базы межбюджетных отношений субъекта Федерации, как это было, к примеру, с Закон г. Санкт-Петербурга «Об основах бюджетного процесса» (13-ая конференция СЗПА. URL: https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/363/363b28d19e51e6b44c05c0037a3d7995.pdf).

Вторыми по значимости для обсуждения вопросами для ассоциаций стала разработка законов, регламентирующих процесс государственного строительства и управления в субъектах Федерации – вопросы, находящиеся в совместной компетенции федерального центра и регионов, а также самих регионов. Преимущественно обсуждение сосредотачивалось вокруг проекта федерального закона об организации законодательных и исполнительных органов власти в субъектах Федерации. С одной стороны, межпарламентские объединения обращали внимание на вопрос скорейшего принятия федерального закона об организации законодательной и исполнительной власти в регионах – обе ассоциации регулярно принимали обращения к Федеральному собранию с требованием ускорить над ним работу и принять закон (11-ая конференция СЗПА. Решение «Об обращении СЗПА в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации по вопросу о подготовке и принятии федерального закона об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации». URL: https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/1d7/1d72c4aa89e2ae055d8bf44c2f3246d1.pdf). Но, с другой стороны, к законопроекту высказывалось много замечаний, которые направлялись в Государственную Думу, например, о том, что его нормы существенно ограничивают субъекты Федерации в формировании региональных органов власти, некорректно перераспределяют полномочия между законодательными и исполнительными органами, ограничивают права субъекта Федерации в вопросах учёта специфики региона. В этой связи актуализируются проблемы разработки региональных уставов и конституций, организации и деятельности уставных судов в субъектах Федерации (10-ая конференция СЗПА. Решение «О законодательных инициативах, связанных с принятием закона субъекта РФ», Решение «Об уставном суде», «Об анализе Уставов субъектов РФ Северо-Западного региона России». URL: https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/671/671bb308eca7a5d5789b72e975eb986e.pdf). При их обсуждении использовалась уже наработанная практика обобщения законодательного опыта субъектов Федерации, уже принявших уставы и сформировавших конституционные суды, как например, в республиках Коми и Карелия (См. напр: 16-ая конференция СЗПА. Решение «О практике работы Конституционного Суда Республики Карелия» URL: https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/40b/40b3fb6cc99e5f77c6b984f94c972c3e.pdf ). Для оформления региональных правовых систем СЗПА предложила использовать своим членам в качестве модельного акта проект закона г. Санкт-Петербурга «О правовых актах субъекта Федерации» (6-ая конференция СЗПА. Решение «О проекте модельного закона «О правовых актах субъекта Российской Федерации». URL: https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/7dc/7dcb42dbaa5cdb4ca96bd7013365db82.pdf).

В СЗПА много внимания уделялось организации местного самоуправления. Ассоциация поддержала отдельные законодательные инициативы, касающиеся особенностей его организации в разных типах субъектов Федерации. В частности, СЗПА было рекомендовано поддержать законодательные предложения парламента г. Санкт-Петербурга, касающиеся организации местного самоуправления в городах федерального значения (3-ая конференция СЗПА. Решение «О поддержке законодательных предложений Законодательного собрания Санкт-Петербурга». URL: https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/da2/da264a8911f7f13186d38dd0adef197c.pdf), а в другой законопроект «Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации» поддержала изменения, предложенные Новгородской областной Думой и Союзом российских городов, касающиеся снятия запрета выборным лицам местного самоуправления быть депутатами региональных собраний (11-ая конференция СЗПА. «О проекте Федерального закона «Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации». URL: https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/1d7/1d72c4aa89e2ae055d8bf44c2f3246d1.pdf). И, учитывая потребности субъектов Федерации, комитету по правовом вопросам было дано указание разработать проекты модельных законов «О нормативных актах местного самоуправления» (15-ая конференция СЗПА. Решение «О механизме реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации по делам о соответствии нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству». URL: https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/5cc/5ccc20e047f2f4f5fdd5910895fc39d5.pdf ), «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» и других (17-ая конференция СЗПА. «О правовых проблемах передачи государственных полномочий органам местного самоуправления» URL: https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/513/51399c7e1be993c5c79c72ef51d90fd2.pdf). С целью оценки эффективности реформы государственной службы в субъектах Федерации и обмена опытом обобщалась практика применения федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» (10-ая конференция СЗПА О практике выполнения ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» в субъектах РФ Северо-Западного региона России». URL: https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/671/671bb308eca7a5d5789b72e975eb986e.pdf).

В особом фокусе внимания ассоциаций было обсуждение вопросов совместного ведения федерального центра и регионов – социальной, экологической и экономической политики. Так, например, парламентская ассоциация Дальнего Востока и Забайкалья отправляла в Москву пакет изменений и дополнений в закон о «О государственных пенсиях в РФ», согласно которым, вдовы военнослужащих, погибших во время войны с Финляндий и Японией, имеют такие же льготы, что и участники ВОВ (Парламентская Ассоциация «Дальний Восток и Забайкалье». История ассоциации. URL: https://www.pa-dv.ru/about/history/)). В СЗПА тоже уделяли внимание пенсионному обеспечению, поддержав законодательную инициативу Новгородской областной Думы по внесению дополнений в федеральный закон «Об улучшении пенсионного обеспечения участников ВОВ и вдов военнослужащих, погибших в ВОВ, получающих пенсии по Закону РСФСР «О государственных пенсиях в РСФСР» (6-ая конференция СЗПА. «О законодательной инициативе Новгородской областной Думы по внесению дополнений в Федеральный закон «Об улучшении пенсионного обеспечения участников Великой Отечественной войны и вдов военнослужащих, погибших в Великой Отечественной войне, получающих пенсии по Закону РСФСР»О государственных пенсиях в РСФСР». URL: https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/7dc/7dcb42dbaa5cdb4ca96bd7013365db82.pdf), которые были отклонены Государственной Думой. Кроме того, ассоциация рекомендовала использовать как модельный Закон республики Коми «О дополнительных социальных гарантиях по охране материнства и детства» (3-ая конференция СЗПА. «О проекте закона субъекта РФ «О дополнительных социальных гарантиях по охране материнства и детства». URL: https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/da2/da264a8911f7f13186d38dd0adef197c.pdf), закон г. Санкт-Петербурга «Об адресной социальной помощи» (11-ая конференция СЗПА. Решение «О проекте закона Санкт-Петербурга «Об адресной социальной помощи». URL: https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/1d7/1d72c4aa89e2ae055d8bf44c2f3246d1.pdf), а также проводила мониторинг правоприменения регионального законодательства по вопросам минимальных социальных стандартов и направляла обращение в Государственную Думу с просьбой принять федеральный закон, определяющего такие стандарты (16-ая конференция СЗПА. «О практике регионального законодательства по вопросам государственных минимальных социальных стандартов». URL: https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/40b/40b3fb6cc99e5f77c6b984f94c972c3e.pdf ).

Вопросы экологии также постоянно обсуждались на заседаниях обеих ассоциаций. К примеру, для СЗПА были значимыми проблемы утилизации отработанного ядерного топлива с подводных лодок в г. Северодвинске, ядерного полигона на Новой земле в Ненецком автономном округе, работы целлюлозно-бумажных комбинатов в Архангельской области, использование космодрома Плесецк (См. напр.: 10-ая конференция СЗПА. Решение «О мерах по обеспечению бесперебойного процесса вывоза отработавшего ядерного топлива за пределы г. Северодвинска». URL: https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/671/671bb308eca7a5d5789b72e975eb986e.pdf). Особо обращалось внимание на проблему загрязнения Онежского озера (17-ая конференция СЗПА. «О проблеме сохранения Онежского озера». https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/513/51399c7e1be993c5c79c72ef51d90fd2.pdf). В качестве модельного закона ассоциация рекомендовала использовать проект закона Калининградской области «Об экологической политике в Калининградской области» (12-ая конференция СЗПА. «О проекте закона Калининградской области «Об экологической политике в Калининградской области». URL: https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/46e/46ea80ab7a0888a45a4ebb938e0df7a0.pdf). Парламентская ассоциация Дальнего Востока и Забайкалья обсуждала вопрос о загрязнения бассейна р. Амур сточными водами китайских предприятий. В апреле 1995 г. ассоциация одобрила общую концепцию экологической программы «Амур», что позволило привлечь внимание к проблеме Министерство иностранных дел России и активизировать переговоры с КНР по этому вопросу ^{[7, с. 136]}.

Особое выделяются чувствительные для субъектов Федерации вопросы экономического развития субъектов Федерации и проведение экономических реформ. Особенно активно в этом направлении работали ассоциация «Дальний Восток и Забайкалье» и межпарламентский совет трех кавказских республик. С 1997 г. с внедрением программно-целевых методов управления Дальневосточная парламентская ассоциация подключилась к процессу разработки и реализации Федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 и до 2010 года» (Собрание законодательства Российской Федерации. – 1996. – № 17. – Ст. 2007), разработке проекта федерального закона «О развитии Дальнего Востока и Забайкалья» ^{[8, с. 16]}. Для Дальнего Востока и Забайкалья социально-экономические реформы стали наиболее болезненными из всех российских макрорегионов. Особое значение здесь имело экономико-географическое положение Дальнего Востока – огромная удаленность региона от центра, запада страны и близость его ко многим странам АТР, что способствовало переориентации региона на внешнеэкономическую деятельность, что потребовало разработки соответствующего пакета нормативных актов. Кроме того, Дальневосточная ассоциация в этот период акцентирует внимание на проблеме топливно-энергетического комплекса Сахалина, критической ситуации с обеспечением территории Дальнего Востока и Забайкалья газом, нефтепродуктами, твердым топливом, вывозе лома и отходов черных и цветных металлов и сплавов за пределы России (Парламентская Ассоциация «Дальний Восток и Забайкалье». История ассоциации. URL: https://www.pa-dv.ru/about/history/). Для Межпарламентского совета Адыгеи, Кабардино-Балкарии и Карачаево-Черкессии и УПЦ вопросы законодательного обеспечения экономической интеграции субъектов Федерации, входящих в их состав был основным. К примеру, уже на III сессии Межпарламентского совета 20 ноября 1998 г., было принято решение о разработке единой программы экономического (интеграционного) взаимодействия Республики Адыгея, Кабардино-Балкарской Республики и Карачаево-Черкесской Республики, содержанием которой должно было стать реализация общих проектов (Собрание законодательства Республики Адыгея. – 1999. – № 3).

Практиковалась и взаимная поддержка отдельных инициатив субъектов Федерации, касающихся вопросов их развития. Так, Ассоциацией Дальнего Востока и Забайкалья была поддержана идея создания особой экономической зоны в Сахалинской области, а Северо-Западной ассоциацией – создание такой зоны в Калининградской области. При подготовке федерального бюджета 1998 г. Правительством был исключен пункт о таможенных льготах для Калининградской ОЭЗ, и ассоциация приняла заявление о поддержке обращения Калининграда о возвращении льготы, назвав ее ликвидацию «недопустимой» (13-ая конференция СЗПА. Об обращении к Президенту, Правительству и Государственной Думе Российской Федерации по Федеральному закону «Об особой экономической зоне в Калининградской области» URL: https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/363/363b28d19e51e6b44c05c0037a3d7995.pdf). В СЗПА было принято обращение к Совету Федерации с просьбой оказать содействие в переговорах Правительства с исполнительными органами власти субъектами Федерации по поводу подписания соглашения «Об оздоровлении государственных финансов в условиях оказания финансовой помощи из федерального бюджета». Региональных депутатов не устраивала унифицированность соглашения для всех субъектов Федерации и отсутствие процедуры согласования условий соглашения с законодательными органами власти регионов (13-ая конференция СЗПА. «Обращение Северо-Западной парламентской ассоциации к Совету Федерации Федерального Собрания». URL: https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/363/363b28d19e51e6b44c05c0037a3d7995.pdf ).

Не оставались межпарламентские объединения в стороне и от социально-политических событий, происходящих в стране, реагируя на наиболее важных из них заявлениями и обращениями. К примеру, парламентская ассоциация Северо-Запада в июне 1995 г. выступила относительно трагических событий в Буденновске (2-ая конференция СЗПА. «Заявление участников Северо-Западной парламентской ассоциации». URL: https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/691/6919f3e2fe5678950a015ec2a3645e85.pdf), а в мае 1998 г. – с обращением по поводу перекрытия дороги Воркута-Москва шахтерами Печорского угольного бассейна (12-а конференция СЗПА. Обращение к Главе Республики Коми, Председателю Государственного Совета Республики Коми и шахтерам Печорского угольного бассейна в связи с акцией по перекрытию железной дороги Воркута-Москва. URL: https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/2fc/2fcc9342485a69bcad07569da43c7e59.pdf). Межпарламентский совет Адыгеи, Кабардино-Балкарии и Карачаево-Черкесии обращался в 1997 г. с заявлениями по поводу событий в Чечне, а также в пограничных районах Ингушетии (Новый вариант. – Дело. – 1997. – №24).

Поскольку 1990-е гг. являются периодом активного законотворчества и строительства его базовых оснований, то пристальный интерес у ассоциаций вызывали кодифицированные акты, являющиеся сводом законодательных актов, регулирующие однородную группу общественных отношений. На заседаниях СЗПА региональные законодатели неоднократно обсуждали проект Налогового кодекса (9-ая конференция СЗПА. Решение «О выработке согласованной позиции по проекту Налогового кодекса Российской Федерации». URL: https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/9cc/9cc7be91801924a03299ad2616a77a2a.pdf), Гражданский кодекс (11-ая конференция СЗПА. «О законодательной инициативе законодательного Собрания Ленинградской области о внесении изменений и дополнений в пункт 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации». https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/1d7/1d72c4aa89e2ae055d8bf44c2f3246d1.pdf), Лесной и Бюджетный кодексы (См. напр. 17-ая конференция СЗПА. «О проекте федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Лесной кодекс Российской Федерации». URL: https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/513/51399c7e1be993c5c79c72ef51d90fd2.pdf) и др. и высказывали и направляли в Государственную Думу свои замечания и предложения. На конференциях и заседаниях ассоциаций и советов также обсуждались законодательные инициативы и проекты законов, регулирующих миграцию, борьбу с организованной преступностью, земельную реформу, молодежную политику. С учетом того, что отправленные в Государственную Думу предложения субъектов Федерации постоянно отклонялись, в 1998-1999 гг. в СЗПА получает распространение практика прямых обращений ассоциации в Совет Федерации, формирующейся в этот период из глав законодательной и исполнительной ветвей власти субъектов Федерации с предложениями оказания содействия внесения в Государственную Думу законодательных инициатив, касающихся вопросов исключительного ведения Федерации и совместного ведения центра и регионов.

К концу 1990-х гг. деятельность ассоциаций приобретает упорядоченный характер, и они активизируют стремление к сотрудничеству с другими интеграционными объединениями. К примеру, в зону интереса СЗПА попадают межпарламентские объединения Северной Европы и Канады, объединяющие государства, находящиеся в одной природно-климатической зоне и имеющие одинаковые или типичные проблемы. В феврале 1997 г. ассоциация одобрила участие своих членов в мероприятиях «Российско-канадской парламентской программы» и в апреле 1997 г. Парламентского центра Канады в г. Сыктывкаре был проведен семинар (6-ая конференция СЗПА) Решение «О Меморандуме о сотрудничестве между Парламентским центром Канады и Государственным Советом Республики Коми». URL: https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/7dc/7dcb42dbaa5cdb4ca96bd7013365db82.pdf). В 1998 г. 13 конференцию СЗПА посетила делегация Союза муниципалитетов округа Халланд, Швеция (13-ая конференция СЗПА. URL: https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/363/363b28d19e51e6b44c05c0037a3d7995.pdf), а представители ассоциации приняли участие в работе Балтийской ассамблеи (14-ая конференция СЗПА. Решение «Об участии СЗПА в работе Балтийской Ассамблеи». URL: https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/625/625ab53d538d5b33c31b675090bcd3a9.pdf), участниками которой являлись парламенты Эстонии, Латвии и Литвы. В 1999 г. было налажено сотрудничество с Северным Советом, участниками которого являлись законодатели пяти стран Северной Европы – Дании, Исландии, Норвегии, Швеции и Финляндии. Партнерами был организован семинар (16) и началась подготовка программы взаимодействия, предполагающая организацию совместного парламентского центра (17-ая конференция СЗПА. Решение «О развитии парламентаризма в России. ». URL: https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/513/51399c7e1be993c5c79c72ef51d90fd2.pdf).

Таким образом, стратегия деятельности ассоциаций была направлена на законодательное урегулирование наиболее важных вопросов государственного устройства, бюджетной, социально-экономической и экологической политики и др., советов – на создание правовых условий для реализации единой концепции экономических реформ в одном макрорегионе. Реализация стратегий ассоциаций осуществлялась путём выработки совместных решений, содержащих способы урегулирования общих для участников проблем – разработки модельных законов и законодательных инициатив, обобщение практики правоприменения, а также поддержки индивидуальных инициатив, являющихся ключевыми для субъекта Федерации – участника объединения. Содержание сотрудничества советов в основном было связано с согласованием субъектами Федерации законодательного обеспечения реализации программ социально-экономического развития субъектов Федерации. Особенностью деятельности объединений межпарламентского сотрудничества в 1990-х гг. было обсуждение и выражение консолидированной позиции относительно законодательства, относящегося к компетенции исключительного ведения Российской Федерации путём принятия обращений, заявлений и направления предложений в Федеральное Собрание. Для ассоциаций и советов принципиально важным являлась выработка общих позиций относительно федеральной повестки по поводу происходящих в стране социально-политических событий и донесение консолидированного мнения межпарламентского объединения до федерального центра.

Заключение

Можно заключить, что определение межпарламентскими объединениями целей и задач своей деятельности стало основой для формирования стратегии взаимовыгодного интеграционного сотрудничества субъектов Федерации в законодательной сфере и объединении их ресурсов, использование которых находило свое отражение в общих и индивидуальных выгодах и преимуществах для субъектов Федерации – участников объединений. Ассоциации и советы формировали различные стратегии деятельности в рамках ограничений и возможностей как общей политико-институциональной среды, так выбранных организационных моделей сотрудничества. Для реализации интеграционного потенциала межпарламентские объединения создавали соответствующую внутреннюю структуру, обеспечивающую выработку совместных решений. Основными направлениями взаимодействия, решающими как общие проблемы, так и специфические для каждого из субъектов Федерации стали: бюджетная политика федерального центра и регионов, основы государственного строительства в субъектах Федерации, социальная и экологическая политика, проведение экономических реформ, межпарламентское сотрудничество с другими интеграционными межпарламентскими блоками и объединениями. Деятельность ассоциаций осуществлялась по всем уровням разграничения компетенции – совместного ведения федерального центра и регионов, собственного ведения субъектов Федерации, в том числе и исключительного ведения Российской Федерации, регулирование которой осуществляет федеральный центр. В соответствии с отнесением обсуждаемого вопроса определенному уровню компетенции принимались правовые акты – решения в форме рекомендаций, предложений, заявлений или обращений.

Регламентация организации и деятельности объединения, как например в СЗПА, привела к расширению межпарламентского интеграционного сотрудничества, что выражалось в активном взаимодействии с межпарламентскими интеграционными объединениями зарубежных стран. Такая политика расширения интеграционного контура свидетельствует о зрелости межрегионального объединения в организационном и содержательном отношении и наличии у него правосубъектности ^{[9, с. 45]}. В целом реализация интеграционного потенциала деятельности межпарламентских объединений в 1990-х гг. способствовала преодолению правовой неопределенности в регионах, а также развитию между ними устойчивых взаимосвязей, информационному обмену и формировала опыт горизонтального сотрудничества субъектов Федерации.