Ответственность как принцип общественного контроля в Российской Федерации

Гончаров Виталий Викторович кандидат юридических наук доцент, декан факультета высшего образования, Политехнический институт (филиал), Донской государственный технический университет в г. Таганроге 347900, Россия, Ростовская область, г. Таганрог, ул. Петровская, 109а Goncharov Vitalii Viktorovich PhD in Law Associate Professor, Dean of the Faculty of Higher Education, Polytechnic Institute (branch), Don State Technical University in Taganrog 347900, Russia, Rostov region, Taganrog, Petrovskaya str., 109a niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора     Поркашян Маргарита Артуровна студент, кафедра "Теория государства и права", Институт сферы обслуживания и предпринимательства (филиал), Донской государственный технический университет" в городе Шахты 346500, Россия, Ростовская область, г. Шахты, ул. Шевченко, 147 Porkashyan Margarita Arturovna Student, Department of "Theory of State and Law", Institute of Service and Entrepreneurship (branch), Don State Technical University in Shakhty 346500, Russia, Rostov region, Shakhty, ul. Shevchenko, 147 niipg2010@mail.ru Другие публикации этого автора

Спектор Людмила Александровна кандидат юридических наук заведующая кафедрой "Теория государства и права", Институт сферы обслуживания и предпринимательства (филиал), Донской государственный технический университет» в г. Шахты 346500, Россия, Ростовская область, г. Шахты, ул. Шевченко, 147 Spektor Lyudmila Aleksandrovna PhD in Law Head of the Department "Theory of State and Law", Institute of Service and Entrepreneurship (branch), Don State Technical University in Shakhty 346500, Russia, Rostov region, Shakhty, ul. Shevchenko, 147 niipg2010@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение.

Анализу принципов организации и осуществления общественного контроля в Российской Федерации, закрепленных в российском законодательстве, посвящены многочисленные работы Р. Ю. Буримова, ^{[2, с. 84-90]} М. А. Килессо, ^{[7, с. 24-30]} С. В. Нарутто, ^{[8, с. 13-18]} С. Л. Нужновой, ^{[9, с. 89-92]} О. А. Околёсновой, ^{[10, с. 196-228]} И. В. Тепляшина, ^{[11, с. 100-103]} а также ряда иных авторов. Однако, анализ научной и учебной литературы, посвященной данному институту гражданского общества, показал, что недостаточное внимание, на наш взгляд, уделяется исследованию вопросов расширения перечня вышеназванных принципов общественного контроля, формализованного в российском законодательстве, чем и обусловлен выбор темы настоящего научного исследования, целью которого является не только анализ основных проблем, связанных с закреплением и реализацией ответственности как принципа общественного контроля, но и разработка системы мероприятий по их разрешению.

Основной текст.

Институт общественного контроля в Российской Федерации выступает в качестве одной из важнейших юридических гарантий реализации, охраны и защиты конституционных принципов народовластия и участия общества в управлении делами государства, так как посредством него граждане России, общественные объединения, иные негосударственные некоммерческие организации вправе осуществлять контроль за деятельностью, актами и решениями органов публичной власти, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, которые наделены федеральными законами правом осуществления отдельных публичных полномочий.

При этом, институт общественного контроля, как мы уже отмечали в ранее проведенных исследованиях, выступает в роли условия обеспечения паритета в модели современной российской власти, посредством которого достигается баланс государственных и общественных интересов при определении направлений развития российского общества и государства. ^{[5, с. 25-29]}

Организация и деятельность института общественного контроля строится на основе определенной системы принципов - основных, наиболее общих начал, определяющих содержание и основные направления регулирования данного института гражданского общества в Российской Федерации.

Российское законодательство на федеральном уровне закрепило основные принципы общественного контроля в статье 6 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Данные принципы по признаку их воздействия на процесс осуществления общественного контроля можно классифицировать на несколько групп: 1) принципы организации общественного контроля (в эту группу, в частности, следует отнести приоритет прав и законных интересов человека и гражданина, добровольность участия в осуществлении общественного контроля, многообразие форм общественного контроля); 2) принципы осуществления общественного контроля (в число которых входят, например, публичность и открытость осуществления общественного контроля и общественного обсуждения его результатов, недопустимость вмешательства в сферу деятельности политических партий).

На региональном уровне принципы общественного контроля закрепляются в законах субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы общественного контроля, а также посвященных организации и деятельности региональных общественных палат. При этом, анализ регионального законодательства об общественном контроле показывает, что его по степени формализации и детализации принципов общественного контроля можно классифицировать на три группы: 1) где в качестве образца для закрепления принципов общественного контроля были взяты принципы общественного контроля, закрепленные в статье 6 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ (например, Закон Свердловской области от 19.12.2016 № 151-ОЗ «Об общественном контроле в Свердловской области); 2) где данные принципы не закреплены вообще (в частности, Закон Республики Татарстан от 20.07.2017 № 62-ЗРТ «О регулировании отдельных вопросов, связанных с осуществлением общественного контроля в Республике Татарстан»); 3) где принципы общественного контроля закреплены не в региональных законах об общественном контроле, а в законах субъектов Российской Федерации, посвященных организации и деятельности региональных общественных палат (например, Закон Краснодарского края от 03.03.2017 № 3575-КЗ «Об Общественной палате Краснодарского края и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Краснодарского края»).

Анализ муниципальных нормативно-правовых актов о муниципальных общественных палатах (советах) показывает, что в большинстве из них принципы общественного контроля отдельно не выделяются, хотя и делается оговорка о том, что данные субъекты общественного контроля создаются, в частности, для реализации определенных принципов. В частности, в муниципальном образовании город Краснодар муниципальная общественная палата создана в соответствии с постановлением администрации муниципального образования город Краснодар от 18.08.2010 № 6214 «Об Общественной палате муниципального образования город Краснодар» для реализации демократических принципов развития гражданского общества, учета потребностей и интересов граждан, защиты их прав и свобод, эффективного решения вопросов местного значения.

Представляется, что перечень принципов общественного контроля, закрепленный в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» не является исчерпывающим и требует дополнения рядом иных принципов.

Во-первых, данный перечень необходимо дополнить принципами общественного контроля, посвященными процессам организации данного института гражданского общества, в частности, принципом централизма и децентрализации. Закрепление и реализация данного принципа позволит сочетать концентрацию вопросов координации процессов формирования и функционирования одних субъектов общественного контроля в руках других субъектов общественного контроля (например, Общественной палаты Российской Федерации) с закреплением перечня предметов ведения и полномочий за тем или иным субъектом общественного контроля, которые он должен осуществлять самостоятельно без вмешательства как со стороны других субъектов общественного контроля, так и органов публичной власти и их должностных лиц.

Во-вторых, вышеназванный перечень принципов общественного контроля следует дополнить принципами, закрепляющими систему требований к лицам, уполномоченным осуществлять деятельность по организации и проведению мероприятий общественного контроля, а также правила их поведения как в процессе осуществления вышеназванной деятельности, так и вне ее (в обычной жизни), в частности, принципом этики и профессионализма в деятельности представителей субъектов общественного контроля. Закрепление и реализация данного принципа общественного контроля позволит, с одной стороны, повысить уровень профессионализма лиц, осуществляющих организацию и проведение мероприятий общественного контроля, а с другой стороны, минимизировать риски нарушения ими правил этического долженствования, чтобы не дискредитировать репутацию института общественного контроля в Российской Федерации.

В-третьих, перечень принципов общественного контроля нуждается в дополнении общеправовыми принципами, направленными на обеспечение полноценного урегулирования общественных отношений в области общественного контроля, в частности, принципом ответственности, анализ проблем закрепления и реализации которого, а также путей их разрешения, и является целью настоящего научного исследования.

Под ответственностью как принципом общественного контроля следует понимать обязанность участников общественных отношений в области общественного контроля претерпевать неблагоприятные последствия своего противоправного поведения в случае нарушения правовых норм, регулирующих вопросы организации и осуществления мероприятий общественного контроля в Российской Федерации.

При этом, принцип ответственности распространяется как на деятельность представителей субъектов общественного контроля, так и на деятельность должностных лиц органов публичной власти, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, реализующих на основании федеральных законов отдельные публичные полномочия, чьи деятельность, акты и решения выступают в качестве объектов общественного контроля.

Закрепление и реализация ответственности как принципа общественного контроля в Российской Федерации связаны с многочисленными проблемами, в числе которых можно выделить следующие:

Во-первых, определенной проблемой в закреплении и реализации ответственности как принципа общественного контроля выступает отсутствие формализации данного института гражданского общества в Конституции Российской Федерации, что невыгодно отличает его от института народного контроля, который был закреплен в конституциях СССР 1977 года и РСФСР 1978 года. При этом, в данных конституциях детализировались основные принципы и цели организации и функционирования института народного контроля, что позволяло сформировать универсальное правовое поле для организации и проведения мероприятий народного контроля в отношении всей системы объектов народного контроля в СССР (РСФСР как его союз

Во-вторых, определенной проблемой выступает отсутствие унификации принципов общественного контроля в федеральном и региональном законодательстве об общественном контроле, а также в соответствующих муниципальных нормативно-правовых актах, что создает препятствия в формировании единого правового пространства в области формирования и функционирования института общественного контроля в Российской Федерации.

В-третьих, существенной проблемой в закреплении и реализации ответственности как принципа общественного контроля выступает то обстоятельство, что он не упомянут в статье 6 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», наряду с рядом иных принципов, о которых мы упоминали ранее в настоящем научном исследовании. Кроме того, указанный принцип общественного контроля, как правило, не упоминается в региональных законах об общественном контроле и об региональных общественных палатах, а также в соответствующих муниципальных нормативно-правовых актах.

В-четвертых, существенной проблемой в закреплении и реализации ответственности как принципа общественного контроля выступает, на наш взгляд то обстоятельство, что в отечественной научной и учебной литературе основной упор исследователей делается на анализе роли данного института общественного контроля в механизме привлечения к правовой ответственности тех или иных нарушителей действующего законодательства, ^{[1, с. 22-28]} либо на анализе роли данного принципа в привлечении к ответственности объектов общественного контроля, а также их представителей, в случае нарушения последними законодательства об общественном контроле. ^{[3, с. 6-8; 6, с. 42-48]} Однако, действующее законодательство об общественном контроле не содержит положений, посвященных ответственности должностных лиц и представителей органов публичной власти, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих на основании федеральных законов отдельные публичные полномочия, например, за противодействие деятельности представителей субъектов общественного контроля по организации и проведении его мероприятий, за сокрытие информации, которую они должны представлять субъектам общественного контроля по их запросам, за неполное представление данной информации, ее искажение, фальсификацию документов, содержащих указанную информацию, воспрепятствование доступа представителей субъектов общественного контроля к посещению объектов общественного контроля и т.п.

В-пятых, определенной проблемой в закреплении и реализации ответственности как принципа общественного контроля выступает не разработанность в учебной и научной литературе, а также в локальных нормативных актах субъектов общественного контроля, положений, посвященных ответственности представителей субъектов общественного контроля за не эффективное и недобросовестное исполнение своих обязанностей при организации и проведении мероприятий общественного контроля, что имело следствием срыв указанных мероприятий, проведение их с нарушением сроков, указанных в законодательстве об общественном контроле.

В-шестых, существенной проблемой в закреплении и реализации ответственности как принципа общественного контроля выступает отсутствие закрепления в законодательстве об общественном контроле механизма ответственности представителей субъектов общественного контроля за сокрытие информации от руководителей субъекта общественного контроля относительно имеющей место личной их заинтересованности, которая может повлиять на объективность и беспристрастность организации и проведения мероприятий общественного контроля.

Заключение.

Для разрешения вышеназванных проблем необходимо разработать и реализовать ряд мероприятий, в числе которых можно выделить следующие:

1. Следует закрепить институт общественного контроля в Конституции Российской Федерации, детализировав в ней основные принципы, формы, методы общественного контроля, перечень его субъектов и объектов, либо их идентифицирующих признаков. Это позволит провести унификацию российского законодательства об общественном контроле на федеральном и региональном уровне, а также соответствующих муниципальных нормативно-правовых актов.

2. Перечень принципов общественного контроля, закрепленный в статье 6 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», в целях обеспечения полноценного и оптимального правового регулирования общественных отношений, связанных с организацией и осуществлением мероприятий общественного контроля в России, нуждается в дополнении рядом принципов, в частности: централизма и децентрализации в организации и деятельности субъектов общественного контроля; этики и профессионализма в деятельности представителей субъектов общественного контроля; ответственности.

3. При этом, принципы общественного контроля, закрепленные в федеральном и региональном законодательстве об общественном контроле, а также в соответствующих муниципальных нормативно-правовых актах, нуждаются в унификации с одновременным включением в перечень принципов общественного контроля вышеназванных принципов, прежде всего - принципа ответственности.

4. В Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» следует закрепить положения, детализирующие вопросы реализации ответственности как принципа общественного контроля.

5. В связи с тем, что законодательство Российской Федерации не содержит механизма привлечения к правовой ответственности лиц, виновных в противодействии процессам организации и осуществления мероприятий общественного контроля, необходимо разработать и закрепить в действующем уголовном и административном законодательстве меры ответственности должностных лиц и официальных представителей органов публичной власти, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих на основании федеральных законов отдельные публичные полномочия, чья деятельность, акты и решения выступают в качестве объектов общественного контроля, за противодействие законной деятельности представителей субъектов общественного контроля.

Как мы уже отмечали в ранее проведенных исследованиях, в целях реализации ответственности как принципа общественного контроля, необходимо дополнить, в частности, Уголовный кодекс Российской Федерации статьей 149.1 «Воспрепятствование законной деятельности представителей субъектов общественного контроля», в которой следует предусмотреть меры уголовного наказания для виновных лиц. ^{[4, с. 184-185]}

В свою очередь, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях следует дополнить статьей 5.70 «Нарушение законодательства об общественном контроле Российской Федерации». ^{[4, с. 185]} В данной статье необходимо предусмотреть меры административно-правовой ответственности в отношении как представителей субъектов общественного контроля, так и представителей, а также должностных лиц, объектов общественного контроля, за нарушение законодательства об общественном контроле, например, в части сокрытия информации, необходимой для предоставления в ходе проведения мероприятий общественного контроля, ее искажения и фальсификации документов, содержащих указанную информацию, не допуска представителей субъектов общественного контроля для проведения указанных мероприятий на территорию объектов общественного контроля и т.п.

6. В законодательстве об общественном контроле следует детализировать институт конфликта интересов, закрепив в нем механизм ответственности представителей субъектов общественного контроля за сокрытие информации от руководителей субъекта общественного контроля относительно имеющей место личной их заинтересованности, которая может повлиять на объективность и беспристрастность организации и проведения мероприятий общественного контроля. В частности, необходимо формализовать возможность отстранения представителей субъектов общественного контроля, имеющих личный интерес при проведении соответствующих мероприятий общественного контроля, от участия в них. В случае неоднократного сокрытия подобной информации следует предусмотреть возможность запрета для указанных лиц на осуществление подобных полномочий, например, на срок от пяти лет. Если вышеназванная информация о личной заинтересованности неоднократно скрывается членом Общественной палаты Российской Федерации, региональных общественных палат, муниципальных общественных палат (советов), то это должно являться основанием для прекращения членства в данных субъектах общественного контроля указанных лиц.

Представляется, что реализация вышеназванных предложений и мероприятий позволит не только укрепить институт общественного контроля в Российской Федерации, но и повысить его авторитет и значимость в глазах общества.