Этика и профессионализм в деятельности представителей субъектов общественного контроля в Российской Федерации как его принцип

Гончаров Виталий Викторович кандидат юридических наук доцент, декан факультета высшего образования, Политехнический институт (филиал), Донской государственный технический университет в г. Таганроге 347900, Россия, Ростовская область, г. Таганрог, ул. Петровская, 109а Goncharov Vitalii Viktorovich PhD in Law Associate Professor, Dean of the Faculty of Higher Education, Polytechnic Institute (branch), Don State Technical University in Taganrog 347900, Russia, Rostov region, Taganrog, Petrovskaya str., 109a niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора     Спектор Людмила Александровна кандидат юридических наук заведующая кафедрой "Теория государства и права", Институт сферы обслуживания и предпринимательства (филиал), Донской государственный технический университет» в г. Шахты 346500, Россия, Ростовская область, г. Шахты, ул. Шевченко, 147 Spektor Lyudmila Aleksandrovna PhD in Law Head of the Department "Theory of State and Law", Institute of Service and Entrepreneurship (branch), Don State Technical University in Shakhty 346500, Russia, Rostov region, Shakhty, ul. Shevchenko, 147 niipg2010@mail.ru Другие публикации этого автора

Малютин Александр Данилович студент, кафедра "Теория государства и права", Институт сферы обслуживания и предпринимательства (филиал), Донской государственный технический университет» в г. Шахты 346500, Россия, Ростовская область, г. Шахты, ул. Шевченко, 147 Malyutin Aleksandr Danilovich Student, Department of "Theory of State and Law", Institute of Service and Entrepreneurship (branch); Don State Technical University" in Shakhty 346500, Russia, Rostov region, Shakhty, ul. Shevchenko, 147 niipg2010@mail.ru

Существование современного демократического государства предполагает закрепление и реализацию конституционных принципов народовластия и участия общества в управлении делами государства, которые нуждаются в сложной системе юридических гарантий их реализации, охраны и защиты, важнейшей из которых выступает институт общественного контроля. Данный институт гражданского общества был закреплен в Российской Федерации на федеральном уровне сравнительно недавно, с принятием Федерального закона от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», и посредством его функционирования граждане России, общественные объединения и некоммерческие негосударственные организации могут осуществлять контроль за деятельностью, актами и решениями органов публичной власти, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, реализующих на основании федеральных законов отдельные публичные полномочия.

Организация и осуществление общественного контроля в Российской Федерации строится на основе ряда принципов – основных, наиболее общих начал, определяющих содержание и основные направления правового регулирования данного института гражданского общества в России.

Принципы общественного контроля в Российской Федерации закреплены в федеральном и региональном законодательстве, а также в соответствующих нормативно-правовых актах органов местного самоуправления.

На федеральном уровне, например, принципы общественного контроля закреплены в статье 6 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Их можно классифицировать по различным основаниям. В частности, по признаку воздействия на процесс осуществления общественного контроля их можно классифицировать на принципы организации общественного контроля (например, принцип многообразия форм общественного контроля) и принципы осуществления общественного контроля (в частности, принцип публичности и открытости осуществления общественного контроля).

На уровне субъектов Российской Федерации принципы общественного контроля формализованы в региональных законах, как посвященных регулированию общественного контроля, так и организации, а также деятельности общественных палат субъектов России. При этом, региональное законодательство об общественном контроле (и региональных общественных палатах) закрепляет, как видно на примере Закона Краснодарского края от 03.03.2017 № 3575-КЗ «Об Общественной палате Краснодарского края и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Краснодарского края», меньшее количество принципов общественного контроля, чем федеральное.

Анализ муниципальных нормативно-правовых актов о муниципальных общественных палатах (советах) показывает, что в большинстве из них принципы общественного контроля отдельно не выделяются, хотя и делается оговорка о том, что данные субъекты общественного контроля создаются, в частности, для реализации определенных принципов. В частности, в муниципальном образовании город Краснодар муниципальная общественная палата создана в соответствии с постановлением администрации муниципального образования город Краснодар от 18.08.2010 № 6214 «Об Общественной палате муниципального образования город Краснодар» для реализации демократических принципов развития гражданского общества, учета потребностей и интересов граждан, защиты их прав и свобод, эффективного решения вопросов местного значения.

Представляется, что перечень принципов общественного контроля, закрепленный в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» не является исчерпывающим и требует дополнения рядом иных принципов.

Чем же обусловлена необходимость расширения перечня принципов общественного контроля, закрепленных в вышеназванном Федеральном законе, предлагаемыми нами принципами?

Во-первых, перечень данных принципов необходимо дополнить универсальным принципом ответственности (как представителей субъектов общественного контроля, так и органов публичной власти, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, наделенных федеральными законами правом осуществления отдельных публичных полномочий). Это позволит обеспечить, с одной стороны, организацию и осуществление общественного контроля представителями субъектов общественного контроля в полном соответствии с требованиями действующего законодательства под угрозой привлечения их к ответственности в случае, если они будут либо нарушать требования законодательства, либо использовать данный институт гражданского общества для реализации собственных целей и задач. С другой стороны, закрепление и реализация принципа ответственности позволяет мотивировать должностных лиц органов публичной власти, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, наделенных федеральными законами правом осуществления отдельных публичных полномочий, к соблюдению действующего законодательства об общественном контроле, например, в части не воспрепятствования процессам организации и проведения представителями субъектов общественного контроля его мероприятий (под угрозой привлечения их к различным мерам правовой ответственности).

Во-вторых, перечень принципов общественного контроля требует дополнения принципами, упорядочивающими процесс организации и осуществления мероприятий общественного контроля в рамках данного института гражданского общества в стране, в частности, принципом централизма и децентрализации в организации и деятельности субъектов общественного контроля. Включение в перечень данного принципа позволит сочетать в процессе функционирования системы общественного контроля концентрацию вопросов координации процессов формирования и функционирования одних субъектов общественного контроля в руках других субъектов общественного контроля (например, Общественной палаты Российской Федерации) с закреплением перечня предметов ведения и полномочий за тем или иным субъектом общественного контроля, которые он должен осуществлять самостоятельно без вмешательства как со стороны других субъектов общественного контроля, так и органов публичной власти и их должностных лиц.

В-третьих, система принципов общественного контроля должна быть дополнена принципами, закрепляющими систему требований к лицам, осуществляющим полномочия представителей субъектов общественного контроля и иных организационных структур общественного контроля (в части их профессионализма, а также соблюдения правил этического долженствования, соответствующих реализуемым полномочиям). При этом, как мы отмечали в ранее проведенных исследованиях, соблюдение вышеназванных требований выступает базовой гарантией реализации ряда иных принципов, обеспечивающих правовое регулирование тех или иных направлений жизнедеятельности в российском обществе и государстве. ^{[3, с. 28-35]}

В связи с этим, в рамках настоящего научного исследования рассмотрим более подробно этику и профессионализм в деятельности представителей субъектов общественного контроля как принцип общественного контроля.

Представляется, что под этикой в деятельности представителей субъектов общественного контроля следует понимать необходимость соблюдения лицами, осуществляющими организацию и проведение мероприятий общественного контроля системы моральных и нравственных норм, принятых и соблюдаемых в современном российском обществе.

Действующее законодательство об общественном контроле не содержит единого кодифицированного свода правил этического долженствования представителей любых субъектов общественного контроля, например, в виде Кодекса этики общественного контроля. Однако, Федеральный закон от 04.04.2023 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» закрепляет в статье 5 возможность разработки и принятия Общественной палатой страны Кодекса этики членов Общественной палаты Российской Федерации.

В свою очередь, анализ учебной и научной литературы, а также нормативных документов, принимаемых в рамках различных профессиональных сообществ, показывает, что в Российской Федерации активно разрабатываются как различные теоретико-методологические подходы в определении необходимого и достаточно перечня правил этического долженствования в рамках тех или иных профессиональных сообществ, ^{[2, с. 20-26; 5, с. 2-7; 9, с. 160-165]} так и нормативные документы, закрепляющие указанные правила (например, 8 Всероссийским съездом судей 19.12.2012 был утвержден Кодекс судейской этики).

При этом, данные документы закрепляют различные правила этического долженствования (как в процессе осуществления лицами своих полномочий в рамках своей профессиональной деятельности, так и вне ее).

В частности, упомянутый выше Кодекс судейской этики закрепляет: перечень общих требований, предъявляемых к поведению судьи (например, на протяжении всего срока пребывания в должности судья не должен осуществлять никакой деятельности, которая могла бы поставить под сомнение его независимость и беспристрастность и привести к конфликту интересов); принципы и правила профессионального поведения судьи (в частности, принципы объективности и беспристрастности, равенства, компетентности и добросовестности судьи, правила поведения судьи при осуществлении организационно-распорядительных полномочий, его взаимодействия со средствами массовой информации); принципы и правила поведения судьи во внесудебной деятельности (например, судья во внесудебной деятельности и во внеслужебных отношениях судья должен избегать всего того, что могло бы умалить авторитет судебной власти, вызвать сомнения в ее беспристрастности и справедливости). ^[6]

Законодательство об общественном контроле формализует отдельные правила этического долженствования представителей субъектов общественного контроля при организации и проведении мероприятий общественного контроля.

В частности, Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ закрепляет в части 2 статьи 10 обязанность субъектов общественного контроля соблюдать конфиденциальность полученной в ходе осуществления общественного контроля информации, если ее распространение ограничено федеральными законами.

Кроме того, отдельные субъекты общественного контроля, как упоминалось ранее, уполномочены на разработку и принятие кодексов этики. В частности, Кодекс этики членов Общественной палаты Российской Федерации, одобренный протоколом пленарного заседания Общественной палаты Российской Федерации от 08.12.2022 № 6, закрепляет основные принципы и этические правила поведения члена данного субъекта общественного контроля (например, запрет совершать определенные действия, вменение в обязанность совершение определенных действий при осуществлении своих полномочий как представителя субъекта общественного контроля), а также нормы ответственности членов Общественной палаты Российской Федерации норм вышеназванного Кодекса этики.

В свою очередь, под профессионализмом в деятельности представителей субъектов общественного контроля, на наш взгляд, следует понимать наличие у данных лиц совокупности свойств, благодаря которым они в состоянии систематически, эффективно и надежно осуществлять деятельность по организации и осуществлению мероприятий общественного контроля в любых условиях и в отношении любых объектов общественного контроля.

При этом, критерий эффективности проведения мероприятий общественного контроля, как отмечает ряд авторов, приобретает все большую актуальность в связи с тем, что субъекты общественного контроля обладают ограниченными финансовыми возможностями в организации и проведении общественного контроля. ^{[1, с. 94-98; 8, с. 24-30; 10, с. 315-317]}

Законодательство об общественном контроле закрепляет большую группу обязанностей представителей субъектов общественного контроля, направленную на обеспечение профессионализма в их деятельности при организации и проведении мероприятий общественного контроля.

Так, согласно статье 10 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» на представителей субъектов общественного контроля возложены обязанности по соблюдению законодательства об общественном контроле, ограничений, связанных с деятельности органов публичной власти, а также запрет на вмешательство в их деятельность.

Кроме того, как мы отмечали ранее, важное значение в реализации этики и профессионализма в деятельности представителей общественного контроля занимает функционирование института конфликта интересов при осуществлении данного института гражданского общества, ^{[4, с. 71-75]} назначение которого состоит в том, чтобы представители субъектов общественного контроля отказывались от участия в проведении мероприятий общественного контроля, если имеются основания предполагать наличие конфликта интересов, то есть ситуации, при которой личная заинтересованность вышеназванных лиц влияет, либо может влиять на объективность и беспристрастность осуществления общественного контроля и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью данных лиц и целями и задачами общественного контроля.

Закрепление и реализация принципа этики и профессионализма в деятельности представителей субъектов общественного контроля связаны с многочисленными проблемами, в числе которых можно выделить следующие:

Во-первых, значительной проблемой выступает отсутствие закрепления данного принципа общественного контроля как в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», так и иных федеральных и региональных законах, муниципальных нормативно-правовых актах, посвященных общественному контролю, либо организации и деятельности отдельных субъектов общественного контроля и иных организационных структур общественного контроля.

Во-вторых, определенной проблемой в закреплении и реализации принципа этики и профессионализма в деятельности представителей субъектов общественного контроля выступает отсутствие закрепления в вышеназванном Федеральном законе обязанности субъектов контроля разрабатывать и принимать кодексы этики членов данного субъекта общественного контроля, которые позволят определить, например: основные параметры этически должного поведения представителей субъектов общественного контроля; запреты совершать определенные действия и рекомендации воздерживаться от определенных видов действий (бездействия) как в процессе организации и осуществлении мероприятий общественного контроля, так и вне данного вида деятельности.

В-третьих, значительной проблемой выступает и отсутствие в законодательстве об общественном контроле перечня профессиональных и этических требований к представителям субъектов общественного контроля (лицам, претендующим участвовать в организации и проведении мероприятий общественного контроля).

В-четвертых, определенную проблему в реализации принципа этики и профессионализма в деятельности представителей субъектов общественного контроля представляет и отсутствие закрепления в законодательстве об общественном контроле системы оценки профессионализма и соблюдения правил этического долженствования в деятельности представителей субъектов общественного контроля, а также критериев оценки эффективности данного вида деятельности.

Для разрешения вышеназванных проблем следует разработать и реализовать систему мероприятий, в числе которых можно выделить следующие:

Во-первых, следует закрепить в статье 6 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» принцип этики и профессионализма в деятельности представителей субъектов общественного контроля.

Во-вторых, необходимо дополнить вышеназванный Федеральный закон положением относительно того, что субъекты общественного контроля обязаны разрабатывать и принимать кодексы этики членов данного субъекта общественного контроля, в которых они могут закрепить, в частности, этические принципы и правила поведения представителей субъектов общественного контроля как в процессе организации и осуществления ими мероприятий общественного контроля, так и вне данного вида деятельности.

В-третьих, в законодательстве об общественном контроле, в частности, в вышеназванном Федеральном законе следует закрепить перечень профессиональных и этических требований к представителям субъектов общественного контроля (лицам, претендующим участвовать в организации и проведении мероприятий общественного контроля). Например, необходимо закрепить запрет на участие в данной деятельности: лицам, имеющим не снятую или непогашенную судимость, гражданам иностранных государств, лицам без гражданства, лицам, осужденным за рубежом за определенные категории преступлений (например, преступления против личности, геноцид, экоцид и т.д.).

В-четвертых, в законодательстве об общественном контроле необходимо закрепить систему оценки профессионализма и соблюдения правил этического долженствования в деятельности представителей субъектов общественного контроля, а также систему критериев оценки эффективности данного вида деятельности.

Представляется, что оценка профессионализма и соблюдения правил этического долженствования в деятельности представителей субъектов общественного контроля должна осуществляться на общих заседаниях данных субъектов общественного контроля, либо вышестоящими по территориальности субъектами общественного контроля (например, оценка профессионализма и соблюдения правил этического долженствования представителей региональных общественных палат должна осуществляться Общественной палатой Российской Федерации).