Североевропейское оборонное сотрудничество в постбиполярный период

Бежина Юлия Викторовна ORCID: 0009-0006-8692-3974 студент, кафедра мировых политических процессов, Московский государственный институт международных отношений (университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации 119454, Россия, Москва, г. Москва, проспект Вернадского, 76 Bezhina Yuliya Viktorovna Student, Department of World Politics, MGIMO University 76 Vernadsky Avenue, Moscow, 119454, Russia, Moscow julia.bezhina@gmail.com

Введение. Проблемы безопасности, в первую очередь в их традиционной «жесткой» трактовке», исторически занимали ведущее место при разработке теоретических подходов к изучению международных отношений и мировой политики. Дания, Исландия, Норвегия, Финляндия и Швеция – эти североевропейские государства исторически имели «особый путь», в том числе и в сфере обеспечения национальной безопасности. В данной статье исследуются специфические особенности североевропейского оборонного сотрудничества и рассматриваются его дальнейшие перспективы.

Ю. И. Надточей замечал, что европейское субрегиональное сотрудничество в области безопасности и обороны является недостаточно полно исследованным ^[1]. Вопрос политического облика североевропейских стран не является малоизученным, однако, тем не менее, перечень научной литературы по данной теме нельзя назвать обширным. В особенности это касается узкоспециализированной темы оборонного сотрудничества, которая чаще всего остается на периферии исследовательских работ и затрагивается лишь частично (исключением могут являться труды таких авторов, как Ю. И. Надточей и В. П. Журавель). Вопросы региональной безопасности и развивающейся субрегионализации в целом и на севере Европы в частности изучали Б. Бузан и У. Уэвер ^[2], создавшие глубокие теоретические подходы к изучению этой темы. В российской научной среде можно выделить выдающихся исследователей, посвятивших фундаментальному изучению политических процессов на севере Европы множество трудов: Л. С. Воронкова ^[3] и К. В. Воронова ^[4]. Вопросы безопасности в североевропейском контексте вызывали особый интерес ряда зарубежных авторов, таких как Н. Грэгер ^[5], Н. Гледич ^[6], Н. Падельфорд ^[7] и Н. Орвик ^[8]. Особое внимание североевропейскому оборонному сотрудничеству уделили Ю. И. Надточей ^[1] и В. П. Журавель ^[9]. Существенный вклад в развитие отечественной школы внесли Институт Европы РАН ^[10] и Институт мировой экономики и международных отношений имени Е. М. Примакова РАН ^[11]. Исследуемой проблематике также посвящены работы Л. О. Бабыниной ^[12] и Н. С. Плевако ^[13].

Региональный процесс на севере Европы рассматривался через призму теории региональных комплексов безопасности (ТРКБ) Б. Бузана и У. Уэвера. Теория региональных комплексов безопасности имеет связи со многими тенденциями биполярного и постбиполярного периодов и представляет собой более глубокий взгляд на проблему функционирования регионов, нежели однополярный подход или выделение центра и периферии, и вместе с тем дополняет вышеназванные модели. Она одновременно имеет черты и реалистского, и либерального подхода с немалой примесью конструктивистского компонента. РКБ — это «группа акторов, чьи основные приоритеты в области безопасности, а также процессы секьюритизации и десекьюритизации крепко взаимосвязаны друг с другом таким образом, что их проблемы безопасности не могут эффективно рассмотрены или разрешены отдельно друг от друга ^[2]». Процессы секьюритизации и десекьюритизации, то есть социального (де)конструирования угроз, будут носить особую специфику в рамках регионального кластера. На формирование и функционирование РКБ решающую роль оказывают дружественные или враждебные отношения между компонентами комплекса, наличие или отсутствие признаков общей идентичности, которые в итоге и формируют взаимозависимость в вопросах безопасности.

На формирование РКБ большое влияние оказывают также следующие факторы: анархический характер мировой политики, возникающий в связи с ним баланс сил и географическая близость. Региональный уровень обеспечения безопасности является безусловным приоритетом для большинства государств мира: в рамках региона безопасность одного актора неразрывно связана с безопасностью другого, потому они не могут быть разделены и должны рассматриваться в комплексе. Важно отметить, что РКБ — это регион именно в области безопасности. Если мы пытаемся интерпретировать взаимосвязи акторов в других сферах (экономической, социальной, культурной и пр.), то в этом случае регион может и совпадать, и не совпадать с регионом в его понимании в рамках региональных комплексов безопасности.

Необходимо заметить, что процессы секьюритизации в странах Северной Европы действительно связаны между собой, что подтверждает существование североевропейского РКБ. Например, несмотря на ощутимые различия в миграционной политике, после 2015 г. скандинавские государства выбрали для себя одну и ту же стратегию в области миграции – ужесточили контроль за границами. Это та стратегия, которая влекла за собой определенные риски (к примеру, такой шаг мог быть расценен как нарушение положений Конвенции о статусе беженцев 1951 г.). Тем не менее, страны Скандинавии остановили свой выбор именно на этом подходе, для обоснования верности такого шага приводя схожие аргументы – и это с учетом изначально различных подходов к миграционному вопросу. Эти аргументы включали в себя нарратив о необходимости поддержания модели государства всеобщего благосостояния в стабильном состоянии, а также выражении солидарности с беженцами и привычном позиционировании государств как защитников гуманитарных принципов ^[14].

Процессы десекьюритизации в странах Северной Европы также перекликаются между собой. В государствах развивались схожие тенденции в области десекьюритизации как в биполярный, то и в постбиполярный период ^[15].

Научная новизна исследования обусловлена комплексным подходом при изучении политики всех пяти стран субрегиона в области взаимоотношений обороны и безопасности, а также анализом последних мирополитических тенденций и международных событий, оказывающих влияние на трансформацию этой политики. В работе принимаются во внимание последние тенденции развития внешнеполитических стратегий североевропейских стран. Особый вклад автора в исследование данной проблематики заключается в построении сценариев, учитывающих возможные перспективы развития субрегионального формата оборонного сотрудничества государств Северной Европы. Предложенные в работе сценарии могут быть изучены специалистами в области международных отношений для дальнейших исследований в данной области, а также в практической деятельности при изучении проблем международной безопасности.

Особенности североевропейского сотрудничества в области обеспечения национальной безопасности после окончания холоднолй войны. Государства Северной Европы, находящиеся на «стыке геополитических линий ^[11]», в первую очередь нацелены на поддержание состояния защищенности субрегиона. Североевропейские государства представляют собой единое стратегическое пространство, и кризис, который может возникнуть в его границах, окажет негативное влияние на все страны субрегиона ^[16]. Командующий финскими силами обороны Т. Кивинен указывал, что близость североевропейских государств (в историческом, социокультурном, политическом, экономическом и идеологическом смыслах) обуславливает общность угроз и вызовов ^[17]. Это замечание подтверждает существование регионального комплекса безопасности (РКБ) на севере Европы. Понимание взаимосвязанности угроз в субрегионе существует уже давно, и скандинавские политики неоднократно заявляли о том, что безопасность североевропейских стран не может оцениваться в каждом случае изолированно ^[18]. Исследователи также отмечали, что страны Северной Европы взяли на вооружение схожие подходы к новым угрозам постбиполярного периода, делая особый акцент на вопросах «мягкой» безопасности ^[15]. Существование общей же идентичности в Северной Европе также не ставится аналитиками под сомнение. К примеру, Ю. Вильхельмсен отмечает, что североевропейские государства стали единым целым, противопоставляющим себя «российскому Другому» ^[19]. Сложно также отрицать существование особой «североевропейской идентичности» и в более широком смысле, выходящем за границы вопросов безопасности. ^[20]

Группировки субрегионального уровня ранее рассматривались некоторыми странами как промежуточная ступень перехода к евроатлантическому или европейскому сотрудничеству ^[21]. Однако ввиду сложившейся международной обстановки субрегиональное сотрудничество, основанное на общности угроз, выходит на первый план. Большое внимание к внутрирегиональной системе безопасности обусловлено тремя основными группами причин ^[22]. Во-первых, внутрирегиональная оборонная политика оказывается более финансово эффективной. Во-вторых, нестабильная обстановка в Европе в связи с ухудшением отношений между Россией и Западом и обострением украинского вопроса вынуждает государства искать новые способы обеспечения собственной безопасности. В-третьих, волнообразное усиление внутрирегионального взаимодействия может объясняться периодическим нарастанием евроскептических и антиатлантических настроений в мире. Тем не менее, и по сей день оборонное направление сохраняет свои слабые позиции в общем интеграционном взаимодействии субрегиона, что не позволяет проводить полноценное сравнение с развитыми оборонными формами сотрудничества в НАТО и ЕС.

Малые североевропейские страны, объединенные общей судьбой и идентичностью, являются неоднородными по многим показателям, начиная от территории и населения и заканчивая неравномерным участием в различных международных объединениях. Швеция и Финляндия долгое время являлись нейтральными, внеблоковыми государствами (и на данный момент формально не являются членами Североатлантического альянса), в то время как Дания, Норвегия и Исландия — страны-основатели НАТО. Швеция, Финляндия и Дания входят в состав ЕС. Несмотря на общность многих взглядов и подходов североевропейских стран, эта близость не является абсолютной. Северной Европе удалось построить общее социокультурное пространство на своих территориях и установить эффективное и развитое сотрудничество по широкому кругу вопросов ^[7], однако их внешнеполитические интересы долгое время были разнонаправленными. Это стало одним из факторов неудачных попыток создания структур сотрудничества в области обороны в прошлом веке ^[4]. Но после окончания холодной войны страны смогли развить новые институты, пргаматично убирая с повестки дня «спорные» вопросы, но продуктивно сотрудничая по направлениям взаимного интереса. Государства Северной Европы стремятся представлять и на международной арене единую консолидированную силу с общей позицией, что позволяет им оказывать большее политическое влияние на международные процессы. Данная стратегия уже неоднократно доказала свою состоятельность.

Постбиполярный миропорядок принес с собой более универсализированные принципы политической жизни и гомогенизированные угрозы и вызовы. Североевропейским государствам приходилось трансформировать свой внешнеполитический курс на фоне развития таких центробежных тенденций мировой политики, как ослабление роли Запада в виде безусловного мирового лидера, сопровождающееся усилением других регионов мира, и снижение эффективности международных институтов ^[5]. Распад биполярной системы, с одной стороны, оказал негативное влияние на североевропейскую идентичность — исчез особый статус предлагаемого государствами субрегиона «третьего пути» между капитализмом и коммунизмом. Разрушилась особая североевропейская система безопасности, основанная на балансировании между двумя сверхдержавами и нейтралистских принципах (т.н. «северный баланс»). Это подсистема биполярного мира, выражающаяся в создании «буферной зоны» в контексте противостояния СССР и США. Она включала в себя следующие элементы ^[3]: 1) нейтральный статус Швеции; 2) нейтральный статус Финляндии, тесные финляндско-советские связи на основе Советско-финляндского Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи 1948 г.; 3) блоковые Дания, Исландия и Норвегия как члены НАТО, но придерживающиеся «внебазовой» политики ^[23] отказа от размещения ядерного оружия и иностранных вооруженных сил. Такой курс позволил Северной Европе избежать превращения в очередную арену противостояния между двумя центрами силы. Казалось, это было практически неминуемо, если учесть стратегическое географическое расположение субрегиона на прямой линии между СССР и США и в непосредственной близости от обоих ^[6].

Несмотря на то, что североевропейские государства являются неотъемлемой частью сообщества западных государств, их идентичность строилась во многом на обособлении от остального европейского пространства. Конфликт Запада и Востока был для государств региона осью развития политики безопасности: в этом кроется причина их внимания к военным аспектам безопасности ^[24]. Но с другой стороны – разрушение «северного баланса» оказало положительное влияние на сближение стран, пространство безопасности которых раньше было условно разделено. Такое разделение в условиях исторических и географических предпосылок кажется неестественным. Последовавшее расширение сотрудничества на сферу безопасности стало прорывом для государств Северной Европы — наконец они смогли перенести свои принципы высокоэффективной «паутинной» интеграции ^[8] с обилием разнонаправленных и разноуровневых, в том числе неформальных, связей в такую важную и чувствительную область. Новые принципы организации постбиполярного миропорядка и еще больше сплотивший североевропейские государства кризис европейской безопасности 2014 г. привели к тому, что к 2021 г. государства Северной Европы имели крайне схожие взгляды на вопросы обеспечения национальной и международной безопасности ^[25].

NORDEFCO как ключевой формат североевропейского оборонного сотрудничества. После неудачного опыт строительства североевропейского оборонного союза в XX в. повторная попытка состоялась лишь в новом тысячелетии. В 2009 г. бывший министр обороны и иностранных дел Норвегии Т. Столтенберг выступил архитектором новой комплексной структуры. Североевропейская интеграция с момента создания в 1952 г. Северного Совета прошла достаточный путь, чтобы созреть для углубления сотрудничества в области безопасности – «табуированной» зоне биполярного периода. C 2009 г., после подписания министрами обороны Меморандума о взаимопонимании, североевропейские страны совместно работают по оборонному направлению в рамках единой структуры — NORDEFCO (The Nordic Defence Cooperation). Эта низкоинституционализированная структура с незначительным уровнем формализации упорядочивала и объединяла другие виды военно-оборонного сотрудничества, существовавшие в регионе: Северное сотрудничество в сфере вооружений (NORDAC), Северный координационный механизм для поддержания мира (NORDCAPS) и Северную структуру поддержки (NORDSUP) ^[9], появившиеся после окончания холодной войны. Она стремилась разрешить узловую проблему североевропейского оборонного сотрудничества — неравномерную блоковость членов и их мозаичную принадлежность к ЕС.

Структура NORDEFCO имеет два уровня: политический и военный. Исландия участвует в деятельности объединения только на политическом уровне и не может председательствовать ввиду своей специфики — отсутствия собственных регулярных вооруженных сил и министерства обороны. Председатель сменяется на ротационной основе один раз в год. На политическом уровне организацией руководят министры обороны государств, на военном — Военно-координационный комитет, который работает по пяти основным направлениям (областям сотрудничества, COPAs): оперативная деятельность (COPA OPS), кадровые ресурсы и образование (COPA HR&E), военный потенциал (COPA CAPA), профессиональная подготовка и учения (COPA TEX), вооружения (COPA ARMA). На обоих уровнях встречи руководителей проходят как минимум дважды в год. В 2023 г. кресло председателя принадлежит Швеции. В роль председателя Стокгольм, что ожидаемо, сконцентрировался на дальнейшей помощи Украине и адаптации оборонного североевропейского сотрудничества к новым обстоятельствам ^[26], к которым, помимо острого кризиса европейской безопасности, можно отнести ожидаемое присоединение Швеции и Финляндии к НАТО и отмену сохранявшихся с момента вступления Дании в ЕС оговорок в области ОПБО ^[12].

Формат NORDEFCO — это внеблоковая форма сотрудничества. Низкий уровень формализации структуры обусловливает отсутствие постоянных институтов: помимо регулярных встреч, деятельность организации базируется на отдельных, в том числе неформальных, контактах. NORDEFCO — не военное объединение с жесткими обязывающими условиями участия, ведь североевропейским государствам ближе «британская модель» интеграции с сохранением всей полноты суверенитета ^[27]. Североевропейское сотрудничество как таковое отказывается от наднационального принципа, и исключением не является, разумеется, и более «чувствительная» оборонная сфера ^[1].

На NORDEFCO распространяются традиционные принципы североевропейского сотрудничества: добровольность участия и необязательность комплексной вовлеченности. Такое объединение действует скорее по принципу форума. В ходе деятельности NORDEFCO каждая страна-участница, по обыкновению, сама определяет направления сотрудничества и его объем: NORDEFCO ориентирована на обеспечение национальной обороны стран-участниц, объединение сил по направлениям взаимного интереса и разработку согласованных и результативных решений ^[28]. Это позволяло добиваться максимально возможной эффективности в оборонном вопросе с учетом различающихся взглядов государств субрегиона на вопросы национальной безопасности и их неравномерной блоковости.

NORDEFCO развивается, пусть и неспешными темпами, но в соответствии с изменяющими международно-политическими условиями. В условиях пандемии был введен в использование Механизм кризисных консультаций в рамках NORDEFCO ^[29]. В годовом отчете NORDEFCO за 2020 г. говорится о том, что оборонное сотрудничество в рамках структуры за прошедшие годы было значительно укреплено, а пандемия еще раз доказала необходимость существования такого института для обеспечения надежности и безопасности поставок ^[30]. Таким образом, пандемия коронавируса дала толчок к секьюритизации новых аспектов в сфере безопасности в рамках NORDEFCO. В 2020 г. была проведена первая официальная встреча представителей NORDEFCO и США по вопросам военного взаимодействия ^[31]. Это являлось закономерной реализацией одной из основных целей NORDEFCO в ближайшей перспективе – развития трансатлантических отношений и создания механизмов для совместных действий. Это обуславливается в том числе и желанием получить статусные выгоды от такого взаимодействия, что представляется весьма важной мотивацией для малых государств, существующих в условиях ограниченности ресурсов для конструирования своего имиджа и укрепления положения на международной арене ^[32]. Северная Европа и США исторически имеют крепкие связи друг с другом. США и НАТО представали в роли все более крупного центра притяжения для стран Северной Европы параллельно с тем, как усиливалась напряженность в отношениях с Россией. Несмотря на то, что «идейный вдохновитель» ^[33] североевропейского военного сотрудничества Т. Столтенберг подчеркивал, что оно должно развиваться в гармоничном сочетании со скандинавско-российским взаимодействием, мирополитические процессы проводят всё более явную разграничительную линию между Северной Европой и Россией. Это во многом подталкивает североевропейские страны, особенно Швецию, к наращиванию военной мощи и более тесному взаимодействию с НАТО. Помимо прочего, более глубокое сотрудничество с ЕС и НАТО в оборонном вопросе помогает малым государствам Севера частично нивелировать ограничения своего военного потенциала, которые существуют просто в связи с их статусом «малых государств» ^[34]. Таким образом, членство в НАТО стало всерьез оцениваться в прежде нейтральных государствах как один из эффективных путей обеспечения национальной безопасности ^[35], а действия Москвы уже давно расцениваются в субрегионе как ревизионистские и экспансионистские ^[36]. Подобная линия, по утверждению министра обороны Финляндии Ю. Ниинистё, подкреплена значительными ресурсами, возможностями и амбициями ^[37]. NORDEFCO видит РФ в качестве возмутителя международного порядка, от которого исходит опасность не только в традиционном военном смысле, но в и сфере новых угроз: киберпреступности, нелегальной разведывательной деятельности и т. д. Начиная с 2014 г., общеевропейский фокус отчетливо внимания сместился с кооперации на конфронтацию ^[38], и страны Северной Европы не стали исключением. В 2015 г. представители североевропейских государств заявили о намерении наращивать сотрудничество в оборонной сфере: «продолжающаяся агрессия на востоке Украины значительно ухудшила международную безопасность и обусловила наращивание военной мощи в нашем регионе ^[16]». Таким образом, после 2014 г. североевропейские страны сделали особый акцент на традиционные угрозы безопасности – например, военное сотрудничество в условиях возможного вооруженного конфликта ^[39]. После того, как украинский вопрос стимулировал секьюритизацию «восточной угрозы» для стран Северной Европы в рамках политического дискурса, государства субрегиона пересмотрели свои приоритеты сотрудничества в формате NORDEFCO, сместив фокус внимания с вопросов «мягкой» безопасности. Например, государства субрегиона начали планировать реализацию возможности свободного перемещения войск друг друга на всем североевропейском пространстве ^[40]. 24 февраля 2022 г. стало же переломным моментом для европейской безопасности, «разделив жизнь на «до» и после» ^[41]. Подтверждает этот тезис и сенсационное решение Финляндии и Швеции об отказе от доктринального нейтралитета, который за долгие годы нейтралистского курса стал важной традицией и элементов менталитета этих стран субрегиона ^[13]. Конфликт на Украине выступил как крупный импульс сплочения и углубления оборонного сотрудничества в Северной Европе. Ответом на действия России стали «единство, решимость и солидарность» ^[42].

Разработанная в 2018 г. в рамках NORDEFCO «Перспектива 2025» (Nordic Defence Cooperation Vision 2025) отмечает и актуальность новых гибридных угроз ^[43]. Любопытным приоритетом NORDEFCO является развитие «зелёной» обороны, учитывающей необходимость сохранения окружающей среды через сокращение углеродного следа, возникающего вследствие мероприятий военного характера (что соотносится с имиджем Северной Европы как актора, активно продвигающего экологическую повестку – так, М. Л. Лучко говорит об «экологическом менталитете» ^[44]). Также в зоне непосредственных интересов NORDEFCO лежат вопросы сотрудничества с государствами Балтии и в Арктике. Еще одним направлением деятельности для структуры стал поиск возможностей по использованию европейских инструментов в военной сфере на пользу североевропейскому сотрудничеству: например, механизмов Европейского оборонного фонда. С момента начала деятельности NORDEFCO организация основывалась на широком, не ограниченном лишь военными угрозами понимании безопасности.

Однако сокращение публичного освещения деятельности NORDEFCO на официальных ресурсах оборонного форума в 2022-2023 гг. позволяет предположить, что заинтересованность североевропейских государств в этом формате взаимодействия снижается, а фокус внимания все больше безальтернативно смещается в сторону Североатлантического альянса. Однако как данное положение дел могло бы измениться в будущем?

Построение сценариев развития североевропейского сотрудничества в сфере безопасности.
Изучение североевропейского оборонного сотрудничества и приоритетов стран Северной Европы в области безопасности позволяет применить метод политического прогнозирования для построения предположений о будущем статусе североевропейского РКБ и его элементов.

Таблица 1

Сценарии развития североевропейского сотрудничества в сфере безопасности

Scenarios for the furure of Nordic security cooperation

Заключение. В Финляндии неоднократно заявляли, что, несмотря на различные подходы к обеспечению национальной безопасности и фрагментированность региона в вопросе членства в важнейших международных организациях, эти особенности не вредят сотрудничеству, а делают его более гибким и прагматичным, что в целом способствует укреплению региональной безопасности ^[18]. NORDEFCO служит как дополнение, так и противовес обязательствам государств в НАТО и ЕС, с одной стороны, позволяя реализовывать уже достигнутые договоренности наиболее эффективным и результативным способом, а с другой — предотвращая доминирование более крупных группировок над малыми североевропейскими странами. NORDEFCO, неспособная самостоятельно конкурировать с общеевропейской и трансатлантической системами безопасности, создает вспомогательную местную систему безопасности.

В сфере военной кооперации североевропейские государства больше вовлечены во взаимодействие в рамках НАТО. Тем не менее, появление даже такого «вторичного» формата субрегионального взаимодействия являлось значительным достижением для североевропейских стран. Более того, существуют вопросы, которым североевропейские государства уделяют особое внимание, но в зоне интересов НАТО они занимают периферийное положение. Одним из ярких примеров долгое время являлся арктический вопрос, который в последние годы стремительно секъюритизируется и в дискурсе НАТО, однако приобретает новое значение и для все новых неарктических государств ^[45]. Сотрудничество по таким «уязвимым» направлениям на субрегиональном уровне закрывает пробелы в военно-оборонной сфере. Однако ввиду крайней напряженности в отношениях между Россией и сообществом западных стран наиболее вероятным является укрепление сотрудничества Северной Европы и НАТО для противостояния возможной угрозе со стороны «восточного соседа» североевропейского субрегиона. Такая динамика с высокой долей вероятности сделает самостоятельный субрегиональный формат оборонного сотрудничества несостоятельным и существующим лишь на бумаге, границы которого к тому же могут размыться до североевропейско-прибалтийского приложения к НАТО ^[46].

Несмотря на то, что важность NORDEFCO как механизма сглаживания неравномерной блоковости североевропейских государств падает, эта система сотрудничества потенциально может остаться важным элементом североевропейского сотрудничества для укрепления синергетических усилия стран в области безопасности, если государства субрегиона смогут реализовать заявленные амбициозные цели по выработке новой концепции развития NORDEFCO с учетом происходящих мирополитических сдвигов. Однако декларируемая адаптация NORDEFCO под новые условия зафиксирована лишь в нескольких узкоспециализированных программных документах и не является ключевой точкой риторики североевропейских политиков. На данный момент их основной фокус внимания лежит в атлантическом направлении – форматы сотрудничества более низкого уровня оказались во всепоглощающей тени НАТО.