О проблемах и перспективах развития института общественных советов при федеральных органах исполнительной власти: конституционно-правовой анализ

Гончаров Виталий Викторович кандидат юридических наук доцент, декан факультета высшего образования, Политехнический институт (филиал), Донской государственный технический университет в г. Таганроге 347900, Россия, Ростовская область, г. Таганрог, ул. Петровская, 109а Goncharov Vitalii Viktorovich PhD in Law Associate Professor, Dean of the Faculty of Higher Education, Polytechnic Institute (branch), Don State Technical University in Taganrog 347900, Russia, Rostov region, Taganrog, Petrovskaya str., 109a niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

В российской научной и учебной литературе проблемы организации и деятельности субъектов общественного контроля широко исследованы в работах В. В. Гриба, ^{[5, с. 3-13]} Г. Н. Чеботарева, ^{[19, с. 62-65]} Н. С. Рыболовлевой, ^{[15, с. 50-52]} А. И. Лапшиной, ^{[11, с. 136-140]} Т. Я. Хабриевой, ^{[18, с. 5-10]} С. А. Авакьяна, ^{[1, с. 3-17]} и многих других авторов.

В свою очередь, отдельным аспектам организации и функционирования общественных советов при федеральных и региональных органах исполнительной власти посвящены работы Е. А. Абаевой и М. А. Липчанской, ^{[13, с. 25-29]} А. В. Гавриловой, ^{[3, с. 133-137]} А. А. Гришковца, ^{[7, с. 3]} Е. Г. Дьяковой, ^{[8, с. 180-201]} А. В. Липунцовой, ^{[12, с. 45-47]} Е. В. Матвеевой и И. Ю. Ситдикова, ^[14] Е. С. Селивановой, ^{[16, с. 123-133]} В. В, Старчиковой, ^[17] и ряда иных авторов. Произведения данных ученых позволяют исследовать достоинства и недостатки процессов организации и осуществления мероприятий общественного контроля за отдельными видами органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровне различными субъектами общественного контроля, прежде всего, общественными советами при данных органах публичной власти.

Законодательство об общественном контроле предусмотрело возможность создания общественных советов при федеральных и региональных органах государственной власти. Государственный механизм в Российской Федерации преимущественно представлен исполнительными органами власти – наиболее многочисленной ветвью государственной власти. При этом, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с положениями Конституции страны составляют единую систему исполнительной власти во главе с Правительством Российской Федерации. В этой связи, представляет особенный интерес проведение конституционно-правового анализа проблем организации и деятельности общественных советов при федеральных органах исполнительной власти. Тем более, что Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» в статье 9 предусмотрел создание общественных советов только при федеральных органах исполнительной власти, не упомянув возможность их формирования при Федеральном Собрании Российской Федерации (как федеральном органе законодательной (представительной) власти), а также при федеральных органах судебной власти в стране.

Объектом настоящего исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности общественных советов при федеральных органах исполнительной власти в России. Предметом исследования является совокупность правовых норм, регулирующих указанные отношения, а также российская правовая доктрина общественного контроля. Цель исследования состоит не только в формализации и изучении основных проблем, препятствующих организации и деятельности общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, но и в разработке и обосновании системы мероприятий по их разрешению, включая предложений по совершенствованию действующего законодательства.

Достижение указанной цели исследования предполагает решение ряда исследовательских задач, в числе которых можно выделить следующие: 1) обоснование значения института общественного контроля как важнейшей юридической гарантии реализации, охраны и защиты конституционных принципов народовластия и участия общества в управлении делами государства; 2) анализ системы субъектов общественного контроля в Российской Федерации, а также места в ней общественных советов при федеральных органах исполнительной власти; 3) изучение механизма создания и деятельности данной разновидности субъектов общественного контроля, а также проведение авторской классификации их полномочий; 4) выявление и формализация основных проблем, препятствующих организации и функционированию общественных советов при федеральных органах исполнительной власти; 5) разработка и обоснование системы мероприятий по разрешению указанных проблем, включая предложений по совершенствованию действующего законодательства, которая позволит обеспечить дальнейшее развитие как указанной разновидности субъектов общественного контроля, так и в целом данного института гражданского общества.

Представляется, что избранная нами тема научного исследования имеет большую актуальность и практическую значимость, так как позволяет не только формализовать наиболее типичные современные проблемы, препятствующие организации и функционированию общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, но и разработать и обосновать систему предложений по их разрешению для того, чтобы обеспечить в целом развитие данного института гражданского общества (а также вышеназванной разновидности субъектов общественного контроля в частности).

Конституция Российской Федерации закрепила правовой статус многонационального народа России как носителя суверенитета и единственного источника власти в стране, который реализует свои властные полномочия как непосредственно (в частности, через институты свободных выборов и референдумов), так и опосредованно (например, через деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц). При этом, конституционные принципы народовластия и участия общества в управлении делами государства нуждаются в системе юридических гарантий, обеспечивающих их реализацию, охрану и защиту, в числе которых можно выделить, в частности: 1) конституционный запрет на захват власти и незаконное присвоение властных полномочий под угрозой привлечения виновных лиц к ответственности на основании федеральных законов; 2) механизм сдержек и противовесов, пронизывающий весь аппарат публичной власти и минимизирующий риски узурпации власти в руках какого-либо органа публичной власти, либо его должностного лица; 3) систему органов конституционного контроля, наиболее важными элементами которой выступают Конституционный Суд Российской Федерации (как федеральный орган конституционного правосудия), а также Президент Российской Федерации (как гарант Конституции России, прав и свобод человека и гражданина в стране); 4) систему институтов гражданского общества, важнейшим из которых выступает институт общественного контроля.

Данный институт гражданского общества позволяет гражданам Российской Федерации, общественным объединениям, иным негосударственным некоммерческим организациям участвовать в контроле за деятельностью, актами и решениями органов публичной власти, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, наделенных федеральными законами правами по осуществлению отдельных публичных полномочий.

Важнейшим элементом института общественного контроля выступают его субъекты. Перечень субъектов общественного контроля закреплен в статье 9 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Однако, из данной статьи не вполне ясно, относит ли законодатель к категории субъектов общественного контроля организационные структуры общественного контроля (общественные наблюдательные комиссии; общественные инспекции, группы общественного контроля, а также иные организационные структуры общественного контроля, перечень которых оставлен открытым), упомянутые в части 2 данной статьи, либо субъектами общественного контроля являются только 4 их разновидности, закрепленные в части 1 данной статьи. На наш взгляд, необходимо внести изменения в статью 9 вышеназванного Федерального закона, проведя более детальную классификацию субъектов общественного контроля, например, подразделив их на постоянно действующие субъекты общественного контроля (отнеся к ним субъекты, упомянутые в части 1 данной статьи), а также создаваемые в соответствии с нормативно-правовыми актами на определенный срок (к ним можно отнести организационные структуры общественного контроля, упомянутые в части 2 данной статьи, оставив перечень данных структур открытым).

Общественные советы при федеральных органах исполнительной власти занимают особое место в системе субъектов общественного контроля: 1) это одни из наиболее многочисленных субъектов общественного контроля; 2) они обладают возможностью организации и проведении мероприятий общественного контроля не только в отношении деятельности, актов и решений данных федеральных органов исполнительной власти, но и их территориальных подразделений, региональных органов исполнительной власти, а также иных объектов общественного контроля в данной сфере публичного управления; 3) в состав данных субъектов общественного контроля входят наиболее опытные специалисты, эксперты данных сфер публичного управления в стране.

Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ закрепил правовые основы механизма формирования общественных советов при федеральных органах исполнительной власти. Так, в части 5 статьи 13 данного Федерального закона закреплен приоритетный конкурсный порядок их создания (под руководством Общественной палаты России, разрабатывающей совместно с соответствующими органами публичной власти систему требований к кандидатам в вышеназванные общественные советы).

При этом, состав вышеназванных общественных советов хоть и утверждается руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти, но должен быть согласован с советом Общественной палаты Российской Федерации (при этом, председатель общественного совета избирается из состава его членов на заседании общественного совета).

Анализ нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти, закрепляющих механизм создания при них общественных советов показывает, что при издании данных нормативно-правовых актов вышеназванные органы публичной власти руководствовались Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08.2005 № 481, кроме тех их них, руководство которыми осуществляет Президент Российской Федерации (например, Федеральной службы безопасности).

Так, например, Федеральное агентство железнодорожного транспорта в своем приказе от 19.10.2018 № 378 (в ред. от 22.07.2021), посвященном утверждению общественного совета при агентстве, продублировало и детализировало положения о создании общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, указанные в вышеназванном постановлении Правительства Российской Федерации, а также статье 13 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ.

В свою очередь, федеральные министерства, службы и агентства, подчиненные главе государства, руководствуются в разработке и принятии ведомственных нормативно-правовых актов об общественных советах Указом Президента Российской Федерации от 04.08.2006 № 842. При этом, анализ данных нормативно-правовых актов показал, что данные федеральные органы исполнительной власти более свободны в выборе членов общественных советов.

Так, общественный совет при Министерстве обороны Российской Федерации (согласно раздела III Приказа Министра обороны Российской Федерации от 16.11.2006 № 490 «Об образовании Общественного совета при Министерстве обороны Российской Федерации») формируется заместителем Министра обороны и начальником аппарата Министра обороны по результатам проведения консультаций с общественными объединениями, объединениями некоммерческих организаций, а также Общественной палатой Российской Федерации, а затем утверждается Министром обороны. Отчасти, это обусловлено тем, что деятельность вышеназванных федеральных органов исполнительной власти связана с государственной и иной охраняемой законом тайной. Кроме того, характер данной деятельности предъявляет дополнительные требования к профессионализму, деловой репутации, морально-этическому облику членов подобных общественных советов.

Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ не закрепил специальных полномочий для общественных советов при федеральных органах исполнительной власти. Общие полномочия для всех видов субъектов общественного контроля закреплены в статье 10 данного Федерального закона.

Более детально полномочия общественных советов при федеральных органах исполнительной власти закреплены в нормативно-правовых актах, принимаемых данными органами публичной власти, посвященные организации и деятельности указанной разновидности субъектов общественного контроля.

Анализ нормативно-правовых актов, регулирующих организацию и деятельность общественных советов при федеральных органах исполнительной власти показал, что их функции можно классифицировать на ряд групп: 1) по организации и проведению мероприятий общественного контроля (как правило, общественной экспертизы как направлений деятельности, так и проектов нормативно-правовых актов в конкретной сфере государственного управления); 2) консультационно-совещательные; 3) научно-исследовательские; 4) информационно-просветительские; 5) по выдвижению и поддержке гражданских инициатив в конкретной сфере государственного управления; 6) по работе с общественностью; 7) воспитательные.

Однако, как справедливо отмечает ряд авторов, организация и деятельность общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, связаны с многочисленными проблемами объективного и субъективного характера, ^{[9, с. 32-39; 6, с. 370-384]} которые требуют разработки системы мероприятий по их разрешению, включая предложения по совершенствованию федерального законодательства об общественном контроле. В числе вышеназванных проблем можно выделить следующие:

Во-первых, определенной проблемой, нивелирующей общественный характер общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, выступает то обстоятельство, что механизм их формирования не предполагает отбора членов в указанные общественные советы исключительно общественными объединениями, а также негосударственными некоммерческими организациями. В лучшем случае, они выдвигают кандидатов в данные общественные советы, но решение принимается руководителями данных федеральных органов исполнительной власти. При этом, в большинстве министерств, служб и агентств так называемого «силового блока» их руководители (а зачастую - просто ответственные должностные лица) ограничены лишь необходимостью проведения консультаций с вышеназванными некоммерческими негосударственными организациями (например, при формировании общественного совета при Министерстве обороны Российской Федерации). Это порождает в отечественной научной литературе споры относительно правового статуса и правовой природы общественных советов при федеральных органах исполнительной власти. ^{[10, с. 24-31]}

Во-вторых, существенной проблемой в организации и деятельности общественных советов при федеральных органах исполнительной власти выступает отсутствие у данных субъектов общественного контроля реальных полномочий по пресечению, предупреждению и профилактике нарушений должностными лицами федеральных органов исполнительной власти прав и свобод граждан Российской Федерации, а также прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций, в отличие, например, от органов народного контроля в РСФСР, которые обладали рядом реальных полномочий, например, предусмотренных статьей 22 Закона СССР от 30.11.1979 № 1159-X «О народном контроле в СССР», о чем мы указывали в ранее проведенных исследованиях. ^{[4, с. 169-185]}

В-третьих, на наш взгляд, дискуссионный характер носят и предусмотренные в ряде нормативно-правовых актах об общественных советах при федеральных органах исполнительной власти полномочия данных субъектов общественного контроля, которые достаточно условно можно отнести к общественному контролю. Например, это - полномочия, предусмотренные пунктами 5.3 и 5.7 приказа Министра внутренних дел Российской Федерации от 13.09.2001 № 812 «Об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации» (по укреплению связей министерства со СМИ, участию в проведении научных исследований в сфере государства и права).

В-четвертых, определенной проблемой в организации и деятельности общественных советов при федеральных органах исполнительной власти является отсутствие закрепления в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ положений о возможности создания общественных советов при территориальных подразделениях данных органов публичной власти. Это порождает, по мнению ряда авторов, определенные проблемы в организации и деятельности данных общественных советов. ^{[2, с. 88-91]}

Представляется, что для разрешения вышеназванных проблем следует осуществить следующие мероприятия:

Во-первых, представляется необходимым исключить в части 5 статьи 13 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» слова «если иной порядок формирования общественных советов при отдельных федеральных органах исполнительной власти не предусмотрен нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации», обязав, таким образом, формировать все общественные советы при федеральных органах исполнительной власти на конкурсной основе, где организатором конкурса будет выступать Общественная палата Российской Федерации. Реализация данного предложения повысит легитимность и общественную значимость данных субъектов общественного контроля в глазах народа.

Во-вторых, представляется необходимым расширить перечень полномочий субъектов общественного контроля в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», предоставив им ряд реальных полномочий, например, по временному отстранению от должности должностных лиц, совершивших, либо совершающих преступления, нарушающие права и свободы граждан Российской Федерации, а также права и законные интересы общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций (до решения данного вопроса по существу соответствующими правоохранительными органами, а также вышестоящими должностными лицами).

В-третьих, следует внести изменения в нормативно-правовые акты об общественных советах при федеральных органах исполнительной власти, например, приказ Министра внутренних дел Российской Федерации от 13.09.2001 № 812 «Об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации», уточнив и детализировав соответствующие полномочия данных субъектов общественного контроля, исключив из их состава полномочия, не относящиеся к общественному контролю.

В-четвертых, следует дополнить статью 13 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ положениями, предусматривающими возможность создания общественных советов при территориальных подразделениях данных органов публичной власти.

Это позволит: придать новую динамику в развитии общественных советов при федеральных органах исполнительной власти; осуществлять данным субъектам общественного контроля полноценный контроль за деятельностью, актами и решениями вышеназванной разновидности органов публичной власти.