Экспертиза как контрольно-надзорное действие: пробелы законодательства

Корепина Анна Викторовна кандидат юридических наук заведующий кафедрой, кафедра административного и финансового права, Северо-Западный институт (филиал), Московский государственный юридический университет им. О.Е. Кутафина (МГЮА), доцент 160021, Россия, Вологодская область, г. Вологда, ул. 5-я Садовая, 28 Korepina Anna Viktorovna PhD in Law Associate professor, Head of the department of Administrative and Financial Law, Northwest Institute of Kutafin Moscow State Law University 160021, Russia, Vologodskaya oblast', g. Vologda, ul. 5-Ya sadovaya, 28 anna.corepina@yandex.ru Другие публикации этого автора

Институт экспертизы достаточно широко распространен в сфере публичного управления. Его задачей является правовая регламентация использования профессиональных знаний для оценки юридически значимых обстоятельств, необходимых при принятии государственно-управленческих решений. Проведение экспертных исследований предусмотрено в рамках административных правоотношений, складывающихся в различных отраслях экономической, социально-культурной и административно-политической деятельности. Как верно подмечено Ю. А. Крашенинниковой, в российском контексте «малозаметная, но массовая экспертная деятельность» составляет существенную часть жизни нашего государства ^{[1, с. 88]}. Законодательством проведение государственных экспертиз осуществляется при совершении регистрационных, лицензионных, разрешительных, аккредитационных, административно-юрисдикционных и других государственно-властных управленческих действий.

Значительную часть административно-правовых отношений составляют контрольно-надзорные отношения. Они возникают в процессе деятельности уполномоченных на то органов исполнительной власти, направленной на предупреждение, выявление и пресечение нарушений законодательства со стороны субъектов права. В науке контроль и надзор характеризуются как «универсальные инструменты административно-правового регулирования» ^{[2, с. 30]}, а реализация контрольно-надзорной деятельности – «важной частью стабильного, непрерывного функционирования государства» ^{[3, с. 312]}.

В первых документах стратегического планирования, посвященных административной реформе в Российской Федерации, совершенствование института экспертизы было напрямую связано с реформированием контрольно-надзорной деятельности [Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах» // Собрание законодательства РФ. 14.11.2005. № 46. Ст. 4720; Распоряжение Правительства РФ от 09.02.2008 № 157-р «О внесении изменений в распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р» // Собрание законодательства РФ. 18.02.2008. № 7. Ст. 633]. Обусловлено это тем, что одной из важных задач экспертной деятельности в сфере государственного управления является обеспечение соответствия объекта экспертизы обязательным для соблюдения на территории Российской Федерации нормативным правовым актам. Именно поэтому экспертизу рассматривают в качестве формы контроля ^{[4, p. 153]}, либо вспомогательного элемента (способа, средства) механизма государственного контроля ^{[5, с. 107-108]}. Ее применение предусмотрено при проведении отдельных видов контрольно-надзорных мероприятий. При этом, доля привлечения экспертов и экспертных организаций при осуществлении государственного контроля (надзора) в Российской Федерации составляет примерно 1/5 часть от проведенных проверок [Доклад Министерства экономического развития РФ «Об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)». Москва, 2019 // URL: godovoy_doklad_mer_rf_po_itogu_2018.pdf (дата обращения: 03.01.2023); Доклад Министерства экономического развития РФ «Об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)». Москва, 2020 // URL: *Доклад Минэко (размещен 23.06.2020).pdf (дата обращения: 03.01.2023)].

Реализация основных направлений административной реформы в части контрольно-надзорной деятельности связана, прежде всего, с принятием системообразующих федеральных законов [Федеральный закон от 08.08.2001 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (утратил силу с 01.05.2009 г.) // Собрание законодательства РФ. 13.08.2001. № 33 (часть I). Ст. 3436; Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ. 29.12.2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249], важность которых трудно переоценить. На их значение в создании правовых основ осуществления государственного контроля и надзора в Российской Федерации неоднократно указывалось в юридической литературе ^{[6, с. 58; 7, с. 14; 8, с. 7-8; 9, с. 14]}.

Вместе с тем, положения федеральных законов относительно экспертизы, применяемой при осуществлении контрольно-надзорной деятельности, были весьма лаконичны. Они сводились к определению места экспертизы в системе мероприятий по контролю, а также возможности продления срока проведения проверки в исключительных случаях, связанных с необходимостью ее применения. Первый закон о контроле и надзоре содержал и противоречащие нормы, устанавливающие возможность взыскания расходов органов государственного контроля (надзора) на осуществление экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований, с субъектов предпринимательской деятельности. В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 18.07.2008 № 10-П [Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2008 № 10-П «По делу о проверке конституционности положений абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" в связи с жалобой гражданина В.В. Михайлова» // Собрание законодательства РФ. 04.08.2008. № 31. Ст. 3763] они были признаны не соответствующими Конституции РФ и утратили силу с 1 января 2009 г­. Можно предположить, что законодательные пробелы стали причиной отсутствия научных исследований вопросов организации и проведения экспертиз в работах, посвященных защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении контроля и надзора.

Принятие Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 03.08.2020. № 31 (часть I). Ст. 5007] (далее – ФЗ № 248) вызвало неоднозначные оценки со стороны научного сообщества ^[10-13]. Вместе с тем, в части регламентации порядка организации и проведения экспертиз в рамках контрольно-надзорной деятельности его положения следует признать продвинутыми.

Новеллой ФЗ № 248 стало определение экспертизы в качестве самостоятельного контрольного (надзорного) действия, предусматривающего проведение исследований по вопросам, разрешение которых требует специальных знаний в различных областях науки, техники, искусства или ремесла. В юридической литературе такого рода действие рассматривается как один способов получения оптимальной (полной и качественной) информации о подконтрольном объекте ^{[14, с. 77]}.

Возможность привлечения экспертов ограничено рамками шести контрольных (надзорных) мероприятий (мониторинговой закупки, выборочного контроля, рейдового осмотра, документарной проверки, выездной проверки, выездного обследования), и введением специального режима постоянного государственного контроля (надзора). Нарушение данного требования признается грубым, влекущим признание результатов контрольно-надзорного мероприятия недействительными.

Несомненным плюсом нового ФЗ № 248 является закрепление понятий «экспертиза», «эксперт» и «экспертная организация». Их объединяет область, в которой они формируются, а именно «область экспертизы», под которой понимается сфера науки, техники, хозяйственной деятельности, в рамках которой проводится экспертное исследование [Постановление Правительства РФ от 29.12.2020 № 2328 «О порядке аттестации экспертов, привлекаемых к осуществлению экспертизы в целях государственного контроля (надзора), муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ. 04.01.2021. № 1 (часть II). Ст. 180].

Сформулированные нормативные дефиниции позволили автору статьи систематизировать положения об экспертной деятельности в сфере контроля и надзора.

Во-первых, налицо специальная цель экспертизы, которая опосредована целью контрольно-надзорного мероприятия - оценка соблюдения контролируемым лицом обязательных требований, и в конечном итоге, целью контрольно-надзорной деятельности - достижение общественно значимых результатов, связанных с минимизацией риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, вызванного нарушениями обязательных требований. Для достижения указанной цели в ч. 2 ст. 84 ФЗ № 248 определены задачи экспертизы, основу которых составляет предмет экспертного исследования.

Масштабная реформа контроля и надзора, проводимая в последние годы в Российской Федерации, коснулась многих правовых институтов, реализация которых способствует достижению целей, поставленных перед контрольно-надзорными органами в сфере публичного управления. Так, по данным Министерства экономического развития РФ, в результате реформирования были внесены изменения в 132 отраслевых закона, принято 12 общих и более 70 отраслевых постановлений Правительства РФ, введены в действие 2500 положений о видах контроля на региональном уровне и более 20000, на муниципальном. Количество видов государственного и муниципального контроля уменьшилось почти в половину, а количество контрольных мероприятий - в 1,7 раза. Административные издержки бизнеса сокращены на общую сумму от 160 до 180 млрд. рублей [Сводный доклад о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле в Российской Федерации в 2021 году, Москва, 2022 // URL: svodnyy_doklad_o_gosudarstvennom_kontrole_nadzore.pdf (дата обращения: 03.01.2023)]. Вместе с тем, в научной литературе отмечается, что снижение административных издержек должно зависеть не только от сокращения количества контрольно-надзорных мероприятий. Главной целью государственного контроля и надзора и его реформирования является минимизация рисков причинения вреда значимым для граждан и бизнеса ценностям. Проведенный учеными социологический анализ показал важность оценок эффективности контрольно-надзорной деятельности именно с этих позиций ^[15]. В этой связи уместным представляется суждение о том, что государство должно быть сильно заинтересовано в том, чтобы и экспертные знания применялись на благо людей ^{[16, p. 448]}.

Во-вторых, основанием проведения экспертизы является поручение контрольного (надзорного) органа, которое в формулировке ч. 3 ст. 84 ФЗ № 248 можно рассматривать как властное управленческое действие должностного лица контрольного (надзорного) органа, направленное на решение задач экспертизы. Вид акта, содержащий такое поручение, ФЗ № 248 определяет только для мониторинговой закупки. В ч. 8 ст. 68 указано, что это протокол о проведении мониторинговой закупки и направлении продукции (товаров), результатов выполненных работ, оказанных услуг на инструментальное обследование, испытание или экспертизу, составляемый в двух экземплярах в порядке, установленном положением о виде контроля.

При проведении других контрольных (надзорных) мероприятий, форма решения о проведении экспертизы ФЗ № 248 не определена. В 2021 г. Минэкономразвития России были утверждены типовые формы решений о проведении контрольных (надзорных) мероприятий [Приказ Минэкономразвития России от 31.03.2021 № 151 «О типовых формах документов, используемых контрольным (надзорным) органом» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru, 01.06.2021 (дата обращения: 03.01.2023)]. Их образцы содержат разделы, предусматривающие обязательное указание на привлечение экспертов и экспертных организаций при проведении контрольных (надзорных) мероприятий. Такой образец утвержден и для мониторинговой закупки, хотя для нее, как уже отмечалось, ФЗ № 248 определяет совершенно другую форму принятия решения о проведении экспертизы (протокол).

По мнению автора статьи, решение о проведении экспертизы, принятое в ходе проведения контрольного (надзорного) мероприятия (например, при проведении документарной проверки), должно быть оформлено отдельным актом. При этом, вполне понятно, что закреплять форму решения на законодательном уровне необходимости нет, однако ФЗ № 248 в этой части может содержать бланкетную норму, отсылающую к положению о виде контроля.

Акт контрольного (надзорного) органа, предусматривающий проведение экспертизы, должен включать экспертное задание. Его содержание ФЗ № 248 не определяет, ориентируя правоприменителя лишь на задачи экспертизы. Безусловно, экспертное задание должно включать вопросы, которые ставит инспектор перед экспертом, на которые последний, обладая специальными знаниями, должен дать обоснованные, однозначные и понятные ответы.

ФЗ № 248 не определяет форму, срок и способ направления такого задания эксперту, а также срок и способ представления в экспертное учреждение образцов для исследований. Представляется необходимым закрепить указанные положения нормативно, т.к. определение указанных сроков способствует своевременному проведению контрольно-надзорных мероприятий, в рамках которых применяется институт экспертизы. Способ представления в экспертное учреждение образцов для исследований необходимо установить в положении о виде контроля.

На основании ч. 1 ст. 21 ФЗ № 248 документы, оформляемые контрольным (надзорным) органом, а также экспертами, привлекаемыми к проведению контрольных (надзорных) мероприятий, составляются в форме электронного документа и подписываются усиленной квалифицированной электронной подписью. Это положение начнет применяться с 31 декабря 2023 года (по решению Правительства Российской Федерации такое правило для отдельных видов государственного контроля (надзора) может начать действовать ранее указанного срока). В этой связи следует полагать, что до указанного срока экспертное задание, уведомление о проведении экспертизы, могут быть направлены субъектам не только в электронной форме, но и на бумажном носителе.

В-третьих, субъекты, которые проводят экспертизу, должны обладать специальными знаниями и опытом в соответствующей сфере науки, техники, хозяйственной деятельности. Они необходимы им для проведения экспертного исследования в целях оценки соблюдения контролируемым лицом обязательных требований. Наличие специальных знаний у эксперта является общепризнанным фактом не только в российской науке, но и в зарубежной литературе ^{[17, p. 26; 18, p. 45; 19, p. 10]}.

ФЗ № 248 предъявляет к ним требования: 1) отсутствие заинтересованости экспертной организации и эксперта, привлекаемых контрольным (надзорным) органом к осуществлению экспертизы, в результатах контрольного (надзорного) мероприятия; 2) подтвержденный в установленном порядке специальный правовой статус, дающий право на проведение экспертизы.

В качестве экспертной организации могут выступать юридическое лицо либо индивидуальный предприниматель, аккредитованные в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации. Профессионализм экспертов должен быть подтвержден прохождением аттестации, порядок проведения которой определяется ведомственными актами [Например, Приказ Росприроднадзора от 14.03.2022 № 157 «Об утверждении Порядка аттестации экспертов, привлекаемых Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (ее территориальными органами) к осуществлению экспертизы в целях государственного контроля (надзора)» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru, 05.05.2022 (дата обращения: 03.01.2023)].

Регламентация содержания правового статуса эксперта и экспертной организации (прав, обязанностей, оснований ответственности), закрепленные в ст. 33 ФЗ № 248, позволяет определить границы профессиональной деятельности данных субъектов.

В-четвертых, гарантией законности проведения экспертизы в сфере контроля и надзора выступают права контролируемых лиц при ее проведении, которые нашли отражение в ч. 5 ст. 84 ФЗ № 248.

В большинстве случаев возможность привлечения экспертов предусмотрена в ходе проведения так называемых «контактных» контрольно-надзорных мероприятий, осуществляемых при взаимодействии с контролируемым лицом. Вместе с тем, ФЗ № 248 не определяет форму, сроки и порядок уведомления контролируемого лица о проведении экспертизы. По мнению автора статьи, это серьезный законодательный пробел, восполнение которого усилит систему гарантий соблюдения прав контролируемого лица, закрепленных в ч. 5 ст. 84 ФЗ № 248.

В-пятых, результаты экспертизы оформляются экспертным заключением. ФЗ № 248 не предъявляет требований к содержанию и оформлению данного документа, в том числе отражающие мнение экспертов, согласных или несогласных с выводами экспертизы. Не определены статус экспертного заключения, его обязательность (или рекомендательный характер) при принятии решения контрольным (надзорным) органом, порядок ознакомления контролируемого лица с результатами экспертизы.

Обжалование результатов экспертизы законодательством не предусмотрено. Как, впрочем, не предусмотрено и обжалование актов контрольного (надзорного) мероприятия, поскольку они являются средством фиксации выявленных нарушений [Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» // Российская газета. № 149. 13.07.2022]. Однако положением о виде контроля может быть предусмотрен порядок альтернативной экспертизы в случае несогласия контролируемого лица с результатами экспертизы, осуществленной в рамках контрольного (надзорного) мероприятия, включающий, в том числе, сроки и порядок принятия решений по итогам ее осуществления.

В-шестых, организацию проведения экспертизы в сфере контрольно-надзорной деятельности следует рассматривать в качестве одного из важных полномочий должностного лица контрольно-надзорного органа, реализация которого позволяет получить профессиональную оценку соблюдения обязательных требований контролируемым лицом. В этой связи, по мнению автора статьи, ч. 2 ст. 29 ФЗ № 248 может быть дополнена положением о праве инспектора привлекать эксперта или экспертную организацию к проведению экспертизы при осуществлении контрольного (надзорного) мероприятия. А реализация данного полномочия должна быть обеспечена установлением гарантий прав контролируемых лиц при ее проведении в рамках контрольно-надзорной процедуры.

Таким образом, нормативные положения о контрольно-надзорной деятельности, в части регламентации применения экспертизы, требуют совершенствования. В законодательном обеспечении нуждаются те из них, которые закрепляют права и обязанности должностных лиц контрольно-надзорных органов и права контролируемых лиц при проведении экспертизы. Процедурные вопросы применения экспертизы следует детализировать на уровне подзаконных актов, регулирующих порядок проведения контроля и надзора в установленных отраслях и сферах. Также хотелось бы отметить, что общие положения об экспертной деятельности, закрепленные ФЗ № 248, не распространяют свое действие на многие виды государственного контроля и надзора, что вызывает споры в судебной практике [Апелляционное определение Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 29.06.2022 № 66а-954/2022 // URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 03.01.2023)]. Поэтому согласимся с учеными, которые указывают на возможность регламентации вопросов, касающихся организации и проведения экспертиз в сфере контрольно-надзорной деятельности, едиными нормативными правовыми актами ^{[20, с. 99]}.