Выбор одного из вариантов новой редакции Федерального закона «О землеустройстве» окажет влияние на дальнейшее развитие земельного права и на успешность решения практических задач в сфере продовольственной безопасности

Липски Станислав Анджеевич доктор экономических наук доцент, заведующий кафедрой земельного права, Государственный университет по землеустройству 105064, Россия, г. Москва, ул. Казакова, 15 Lipski Stanislav Andzheevich Doctor of Economics Associate Professor, Head of the Department of Land Law of The State Land Development University 15 Kazakova str., Moscow, 105064 lipski-sa@yandex.ru Другие публикации этого автора

Для отечественного землеустройства нынешняя ситуация с его нормативным обеспечением и фактическим состоянием противоречива.

С одной стороны, для России это традиционный инструмент земельного управления, причем урегулированный нормами права куда более подробно, чем иные (контроль, учет, процедуры возникновения, перехода и прекращения земельных прав). Ключевые факторы, под воздействием которых шло становление землеустройства (определили на разных этапах векторы его развития) в своем большинстве действуют и сейчас. Перечислим лишь основные из них. Это:

- (первый по хронологии и своим последствиям фактор) огромные (в сравнении с европейскими государствами) пространства и меньшая плотность населения, из-за чего у землевладений длительное время не было четких границ, и их установлением в дореволюционной России занималось государство (а не самостоятельно частные лица – как в странах Европы). Из этого вытекает особый – государственный статус землеустроителей-межевиков. Что выразилось, например, в военизации корпуса межевых инженеров во второй половине XIX в. Впрочем, тогда землеустройства в его нынешнем понимании (как комплекса организационно-экономических мер по организации территорий и охране земель) еще не было – землемеры, как их тогда называли, выполняли межевые работы, занимались различными описаниями земель и их оценкой. Это постоянно существующий фактор. Ведь и при текущем весьма высоком уровне технологический оснащенности (аэрокосмические методы обследования, искусственный интеллект, оцифровка данных о землях и участках, различные возможности модификации этих данных) информационное обеспечение земельной сферы и точность имеющихся данных все еще несопоставимы с европейскими странами;

- национализация всех земель, как ключевое следствие революции 1917 г., приведшая к тому, что на протяжении семи десятилетий любые возникавшие в СССР земельные правоотношения приобретали особый (абсолютно неимущественный) характер, а все земли стали входить в Единый государственный земельный фонд. Это еще больше укрепило публично-правовой характер регламентации землеустроительных работ. И хотя их содержание и методы осуществления схожи с западно-европейскими Flurbereinigung (консолидация земель), Land Use Planning и Amеnagement Foncier (планирование землепользования); Land Management (земельный менеджмент), Land Survey (межевание); Land Administration (управление земельными ресурсами). Physical Planning (территориальное планирование), да и принадлежит Россия к единой со странами континентальной Европы германо-романской правовой семье (где вышеперечисленные работы, даже когда они выполняются ассоциированной с публичной властью организацией, регламентируются, скорее, нормами частного права), правовое регулирование землеустройства в нашей стране всегда было публично-правовым;

- послевоенная индустриализация сельхозпроизводства, потребовавшая комплексного подхода к организации землепользования, что выразилось не только в укрупнении колхозов, которое произошло в начале 1950-х гг., но и, в большей мере, – в освоении в середине того же десятилетия целинных и залежных земель. Это стало основанием для двоякого понимания землеустройства. Во-первых, – узкое, ограниченное совокупностью мер организационного, технического экономического и иного характера, позволяющих приспособить имеющиеся земельные ресурсы к возможностям их использования под определенные потребности. В первую очередь это, конечно же, относилось к землям, предоставленным агрохозяйствам. Поэтому наиболее развитой составляющей разноаспектного советского землеустройства была его внутрихозяйственная – проекты внутрихозяйственной организации территории были разработаны практически для всех агрохозяйств. Этими работами занимались государственные проектные организации (Гипроземы) – к концу 1980-х гг. в наиболее крупной общероссийской земле-устроительной организации – РосНИИземпроекте (с учетом его институтов и филиалов) работали более 10,5 тыс. специалистов ^[5]). Кроме того, такое («узкое») землеустройство было ключевым компонентом в системе управления земельным фондом. Ведь остальные инструменты (земельные учет и контроль, предоставление и изъятие участков) либо непосредсвтенно входили в состав землеустройства, либо обеспечивали его. Так, предоставление (отводы) земель осуществлялись согласно землеустроительным проектам, контроль за землепользованием почти совпадал с авторским надзором за выполнением таких проектов, а учет земель – фиксировал проектные решения. Это дало основание П.Ф.Лойко отождествить советское землеустройство с системой всех мер госуправления землепользованием (правовых средств, регулирующих земельные отношения ^[7] ) – в его понимании кадастр, контроль, мелиорация и т.п. входили в состав такого «широкого» землеустройства как его компоненты (он назвал все это «системой землеустройства» ^{[6, c. 13]} ). Соответственно, во-вторых, – в широком понимании – землеустройство многие годы воспринималось в качестве синонима всей названной системы госуправления земельным фондом;

- действующий по сей день фактор – это аграрно-земельная реформа начала 1990-х гг., когда произошел отказ от принципа исключительности госсобственности на землю, а выполнение традиционных видов землеустроительных работ – разработка проектов внутрихозяйственного и межхозяйственного землеустройства – практически прекратилась. В результате этого роль землеустройства как инструмента госуправления снизилась – кадастр, регистрация прав на землю, госконтроль в этой сфере и т.п. не просто «вышли» из его состава, но и приобрели более важное, как тогда казалось, значение – обеспечивая защиту земельных прав, взимание земельных платежей и гражданский оборот участков. Причем регулирование всех их носило, скорее, частно-правовой характер;

- свое дальнейшее развитие это получило в 2007 г., когда были реформированы кадастровые отношения. Тогда от землеустройства к кадастровой деятельности «ушли» межевые работы в отношении земельных участков (Федеральный закон от 13 мая 2008 г. № 66-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» // Собр. законодат. Рос. Федерации – 2008 – № 20 – ст. 2251). В последующие же годы происходило как законодательное, так и фактическое сужение сферы землеустроительной деятельности, которое привело к дискуссионности самого понятия землеустройства (и возникающих при его проведении отношений) как предмета правового регулирования. Это относится и к объекту землеустройства (только в целом земли или также и межевание границ отдельных участков; только земли сельхозназначения или всех целевых категорий земель), и к его характеру (обязательность или добровольность), и к составу его исполнителей (только госучреждения или только физические лица – как кадастровые инженеры; допуск к проведению землеустроительных работ на основании лицензии, разрешения, аккредитации и т.п. или возможность их выполнения любыми лицами; разного рода квалификационные требования к исполнителям этих работ) ^{[3, с. 14-18]}.

Текущая фаза в развитии отечественного землеустройства и его правового регулирования определяется теми задачами и проблемами, которые сейчас решаются в сфере АПК:

- налицо общественно-политический запрос на изменение посредством специального землеустроительного механизма сложившегося отношения к национальному богатству – земле (в т.ч. реосвоить значительные заброшенные площади – по некоторым данным до 25-30% пахотных земель, выбывших из хозоборота) ^[11];

- сделать так, чтобы этот механизм был удобен и выгоден земледельцам;

- увязать вновь реализуемые землеустроительные меры с общим развитием аграрного хозяйства страны и регулирующим участием в этом государства;

- задействовать для успешного осуществления всех составляющих этого механизма мощь государства (софинансирование расходов, оперативное обновление правовой базы, задействование научного потенциала).

Причем текущий момент для землеустройства во много схож с его преобразованием в ходе проведенной более века назад агарной реформы П.А.Столыпина: тогда было важно решить проблему малоземелья и разрушить крестьянскую общину. Для этого всячески стимулировалось освоение новых угодий и создание на них хуторских хозяйств. Такое освоение (и тогда, и сейчас) требует землеустроительного обеспечения. Не случайно именно в ходе столыпинской реформы изменился характер прежде сугубо технических землемерных работ (межевания и учета земель для целей налогообложения), что положило начало становлению отечественного землеустройства в его нынешнем понимании. Тогда землемерам пришлось заниматься уже не просто упорядоченностью границ земельных владений и укреплением прав на них, а совершенно по-новому организовать их использование (в основном – на новых, еще только обживаемых территориях). Именно землеустроительные меры позволили тогда более продуманно, в комплексе с другими важными для выходящего из общины крестьянина-единоличника условиями (наличие прудов и других водных объектов, жилые и хозяйственные постройки, размещение угодий и их конфигурация, места реализации собранного на полях урожая и животноводческой продукции) организовать ведение хозяйств на новых местах. Это новое организационно-управленческое и хозяйственно-экономическое содержание землеустройства нашло свое отражение в первом в нашей стране соответствующем специальном законе – «О землеустройстве» (от 29 мая 1911 г.). Преувеличивать значение землеустройства в результатах той реформы и «успокоении» крестьянства (после событий 1905-1907 гг.), вероятно, не следует, но все-таки большевики вплоть до своего прихода к власти негативно оценивали землеустройство именно по этой причине – наличие благодаря землеустройству положительных результатов реформы (общую оценку ей мы в данном случае не даем). Так, судить об отношении большевиков к землеустройству того времени можно по работе В.И.Ленина 1913 г. «Землеустройство и деревенская беднота» – по его мнению, тогда оно помогало только сильным крестьянам, тогда как слабых, забитых (потенциальных союзников большевиков), наоборот, – лишь подавляло: «землеустройство – это колесница, в которой сидит сильный и давит пораженных» ^{[2, c. 6]}. Впрочем, почти сразу же после прихода к власти большевики не только национализировали все земельные угодья, но и согласились с особой ролью землеустройства в советской системе управления землепользованием.

Характеризуя современную систему нормативных регуляторов землеустройства, отметим, что она базируется на нормах ст. 68 и ст. 69 Земельного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» (далее, соответственно, ЗК РФ и Закон о землеустройстве). Если сравнивать их изначальные редакции (2001 г.), то нельзя не отметить, что оба они значительно изменились: для первого действующая редакция является 142-ой, а для второго – 13-ой. Но то, как и почему они менялись, различно по своей сути. Так правки Кодекса стали следствием продолжавшегося развития и усложнения земельных отношений (в нем появились 10 новых глав, в результате всех этих правок ЗК РФ увеличился более чем вдвое текстуально). И логика такого его дополнения проистекала из объективных потребностей экономики, общественной жизни, вскрывшихся в правоприменительной практике проблем, связанных с его нормами.

Тогда как почти все изменения Закона о землеустройстве свелись к исключению из него таких объектов и видов работ, которые традиционно были в сфере землеустройства, а теперь их «кому-то передали» – часть теперь «ушла» к кадастровым инженерам, другие, исключенные из Закона о землеустройстве виды работ, вообще неясно, кто будет выполнять (например, определять границы различных зон). То есть в нынешнем виде Закон о землеустройстве не работает, и его надо как-то «восстанавливать», на что уже давно указывал целый ряд исследователей и практиков ^{[1, 8, 9]}.

13 июня 2018 г. федеральным министром экономического развития был издан приказ № 305 о создании специальной рабочей группы для совершенствования института землеустройства (автор данной статьи являлся ее членом). Итогом ее наработок (важно, что впоследствии во многом измененных) стал первый из рассматриваемых в данной статье законопроект – Вариант Минэкономразвития России (2018).

Этот вариант ориентировался на западный опыт и «уводил» регулирование землеустройства в сторону частного права (вслед за кадастровыми инженерами). Наиболее последовательными противниками этого варианта оказалась не столько юридическая, сколько землеустроительно-профессиональная среда.

После реформы федерального Правительства в 2020 г. этот вариант «достался» Росреестру (к нему перешли все полномочия и функции Минэкономразвития России в сфере землеустройства), наработки которого, впрочем, весьма незначительно отличались от предыдущего – по сути это был тот же проект, лишь формально номинированный другим разработчиком.

Концептуально несогласные же с ним ученые, практики и преподаватели ВУЗов разработали свой вариант (вариант Государственного университета по землеустройству – ГУЗа – Федеральный закон «О землеустройстве» (проект). Под ред. академика РАН С.Н. Волкова. – М.: ГУЗ, 2020. – 144 с.). После того, как в конце 2021 г. Правительство изменило головного разработчика законопроекта от федеральных органов, которым вместо Росреестра стал федеральный Минсельхоз именно вариант ГУЗа был взят этим министерством за основу. Причем, предложения Минсельхоза (https://regulation.gov.ru/projects#npa=126300) по всем содержательным моментам (предмет и объект землеустройства, статус землеустроителя и др.) стали компромиссными, а терминологически и по составу предусмотренной им документации этот законопроект получился понятным профессионалам. Также им предусмотрена последующая разработка целого ряда подзаконных актов, которые в случае их принятия обеспечат развернутое и детализированное регулирование проведения землеустройства (речь идет о правилах проведения госэкспертизы землеустроительной документации, составе, содержании и правилах ее оформления, нормативах землеустройства, порядке ведения фонда полученных при землеустройстве данных и их использования, формирования и хранения землеустроительных дел, требованиях к описанию границ и др.).

Таким образом, сейчас возникла явная развилка в дальнейшем развитии отечественного законодательства о землеустройстве – существует сразу вариантов новой редакции соответствующего закона, отличающиеся: 1) степенью преемственности по отношению к ключевым подходам к отечественному землеустройству, сформировавшимся за многолетнюю (если – не многовековую) историю его развития (в наибольшей мере эта преемственность характерна вариантам ГУЗа и Минсельхоза); 2) объемом заимствований зарубежного опыта (в наибольшей мере он присутствует в законопроекте Минэкономразвития); 3) учетом текущих проблем в землепользовании, в первою очередь – в сельскохозяйственном (в той или иной мере все рассмотренные варианты сориентированы на эти проблемы, иное дело – приоритетность таких проблем в видении разработчиков вариантов законопроекта); 4) степенью преемственности, или, наоборот, новаторства в отношении терминологии и состава документации (более консервативные варианты ГУЗа и Минсельхоза и отвергнутые професисональным сообществом – во многом именно по этой причине – законопроекты Минэкономразвития и Росреестра). В действительности таких вариантов больше, так как их разработчики постоянно взаимодействуют, и какие–то подходы, в т.ч. и принципиальные, в них меняются. Например, вопрос о статусе землеустроителя, который в действующем законодательстве вообще не определен, а согласно п.6 ст. 69 ЗК РФ все виды землеустроительных работ свободно выполняются любыми юридическими лицами и предпринимателями-индивидуалами (причем, без каких-либо специальных разрешений). В изначальном варианте Минэкономразвития им признавалось физическое лицо, имеющие соответствующее образование, которое будет работать по найму у юридического лица или быть предпринимателем (по аналогии с кадастровым инженером); а в его же варианте конца 2019 г. – только одна единственная организация (бюджетное учреждение), подведомственная Росреестру. В вариантах Росреестра и ГУЗа – это работник такой организации. А последний вариант Минсельхоза признает им как работника организации (причем любой – частной, муниципальной или госучреждения) так и предпринимателя-индивидуала. Но ключевым различием между указанными вариантами является преобладание в регулировании землеустройства публично-правовых начал (традиционных для нашей страны) или частно-правовых (по опыту стран Северной Европы).

То, что таких вариантов несколько, с одной стороны, расширяет возможности в кратчайший срок обновить всю систему законодательного регулирования землеустройства, а с другой – конкуренция этих вариантов (и их разработчиков), конечно же, тормозит этот процесс (напомним – первый вариант был готов уже в 2018 г.). Мало того, из-за этого нельзя исключать того, что работа над этим законопроектом примет такой же затяжной характер, как над законодательной формализацией идеи отменить категории земель (здесь «счет идет» на десятилетия). Конечно же, общеэкономический и даже социально-политический «вес» этих законопроектов несопоставим (идея отмены категорий всколыхнула широкие слои самых разных ученых и практиков; а дискуссия о новом векторе развития землеустройства затронула лишь узкий слой профессионалов), но исключать сходства их судьбы нельзя (не случайно вариант Минэкономразвития 2018 г. продвигался в одном пакете с очередной законодательной инициативой по отказу от категорий земель).

То, какой из этих вариантов получит приоритет, повлияет и на вектор дальнейшего развития земельного законодательства в целом: хотя бы по причине того, что регулирование землеустройства – это она из немногих сфер, развивающих конституционное положение о совместном федерально-региональном ведении в земельно-правовых вопросах, – в разных регионах было принято почти два десятка «своих» законов о землеустройстве (сейчас институт землеустройства (его регулирование) выступает в качестве одного из немногих, подтверждающих эту конституционную особенность земельно-правовой отрасли).

Важно это и для правовой науки: оставаясь элементом участия государства в управлении земельными ресурсами и проведения им своей земельной политики, землеустройство «уравновешивает» в современном отечественном земельном праве укоренившиеся за последние десятилетия частные начала – это и гражданский оборот участков, и договоренности их правообладателей о согласовании границ, и многое другое (не случайно разработка и принятие в 1990-е гг. новых земельно-правовых актов больше охватывала вопросы, регулируемые частно-правовым методом). Ведь решая даже, казалось бы, частный вопрос организации (оптимизации) землепользования любого фермера или агрохозяйства, землеустроитель делает все, чтобы его решения не привели к спорам по границам, к изъянам в организации землепользования, к его нерациональности. Это все – защита интересов общества, а, соответственно, – довод с пользу выполнения земельно-правовых исследований в рамках научной специальности 5.1.2. «Публично-правовые (государственно-правовые) науки» (направление исследований – «Публично-правовое регулирование охраны окружающей среды, природопользования, земельных отношений и градостроительства»).

Практические же аспекты выбора варианта дальнейшего законодательного развития землеустройства связаны с:

- проводимой с 2011 г. работой по переходу к муниципалитетам невостребованных земельных долей (пока этот процесс завершен в отношении лишь немногим более половины их суммарной площади ^{[4, c. 198; 10]} ). Здесь важно, чтобы формирование массивов, соответствующих таким долям, шло с соблюдением землеустроительных требований;

- реализацией принятой в 2021 г. госпрограммы реосвоения заброшенных сельхозземель (О Государственной программе эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 14 мая 2021 г. № 731 // Собр. законодат. Рос. Федерации –2021 – № 21 – ст. 3583). Ведь именно: 1) обследования и инвентаризации, предваряющие проектные наработки землеустроителей, позволят получить необходимую информацию о состоянии земель (это позволит снизить риски невыявления заброшенных угодий и сконцентрироваться на наиболее перспективах с хозяйственно-экономической точки зрения); 2) судебные тяжбы при необходимости будут подкреплены материалами землеустроительных экспертиз (а опыт «работы» с невостребованными долями свидетельствует, что здесь есть свои риски); 3) на основании землеустроительных проектов по реосвоению брошенных земель, увязанных с пригодностью земель, запросами рынка, логистикой и другими факторами, учитываемыми (сбалансированными) при землеустройстве, не только упростится поиск новых правообладателей для таких земель, но и будет организовано их рациональное использование.

В конечном итоге один вариантов нового Закона о землеустройстве все-таки будет принят. В таком случае, он станет основой для последующего развития российского землеустройства на многолетнюю перспективу (как это было и ранее в ходе других земельных реформ, проведенных в России «сверху»). Если же ни один из вариантов новой редакции Закона о землеустройстве так и не получит развития, то надо будет оперативно «восстанавливать» действующий федеральный закон, в первую очередь, – регулируя землеустроительное обеспечение работы с невостребованными долями и заброшенными угодьями.