Проблемы правового обеспечения охраны объектов всемирного природного наследия в России

Мальханова Елена Валерьевна старший преподаватель кафедры гражданского права Восточно-сибирского филиала Российского государственного университета правосудия, пенсионер органов прокуратуры, ранее занимавшая должность старшего помощника Байкальского межрегионального природоохранного прокурора по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе, старший советник юстиции. 664074, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Ивана Франко, 23а Malkhanova Elena Valerevna Senior lecturer at the Department of Civil Law of the East Siberian Branch of the Russian State University of Justice, retired prosecutor, previously held the position of senior assistant to the Baikal Interregional Environmental Prosecutor to ensure the participation of prosecutors in civil and arbitration proceedings, senior Adviser to Justice. 664074, Russia, Irkutsk region, Irkutsk, Ivan Franko str., 23a malxanovaa@mail.ru

Дицевич Ярослава Борисовна кандидат юридических наук ведущий научный сотрудник кафедры теории и истории государства и права Иркутского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации 664035, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Шевцова, 1 Ditsevich Yaroslava Borisovna PhD in Law Leading Researcher of the Department of Theory and History of State and Law, Irkutsk Law Insitute (branch) of the University of Prosecutor's Office of the Russian Federation 664035, Russia, Irkutsk region, Irkutsk, Shevtsova str., 1 yaroslavadi@mail.ru Другие публикации этого автора

Охрана объектов всемирного природного наследия является одним из направлений концепции устойчивого развития государства и его национальной безопасности.

В преамбуле Конституции Российской Федерации упоминается ответственность перед нынешним и будущим поколениями за свою Родину. Право граждан на благоприятную окружающую среду является неотъемлемым и включающим в общую систему гарантий прав человека охрану уникальных по своей ценности природных комплексов и объектов, сохранивших естественное состояние экологических систем, для последующих поколений.

В условиях промышленного развития и роста ресурсопотребления особо остро стоит вопрос стабилизации экологической ситуации, снижения воздействия и сохранения природных объектов, обладающих уникальной ценностью мирового значения. Указанное обусловило развитие системы отношений между странами, заключение международных договоров и деятельность организаций в сфере охраны окружающей среды.

Ранее высказывалось мнение, что дальнейшее развитие и укрепление отношений партнерства и сотрудничества между государствами, определение подходов к созданию механизмов их решения на взаимовыгодной основе возможны при создании международно-правовой базы для решения экологических проблем ^[1]. Более чем полувековая история отношений России с ЮНЕСКО подтверждает эффективность и перспективность данного сотрудничества ^[2].

Вместе с тем, особенностью универсальных международных документов, прежде всего, касающихся экологических прав, обязанностей человека, принципов охраны окружающей среды, является то, что они часто не содержат юридически обязывающих норм ^[3]. Такие документы в теории международного права традиционно относятся к «мягкому праву» (soft law) и используются в международных отношениях для закрепления обязательств, имеющих большую силу, чем просто политические заявления, но меньшую, чем действительно юридические документы ^[4],[5].

Отсутствие обязательной юридической силы вышеуказанных международных норм восполняется национальным правовым регулированием государств-участников. Устойчивое сочетание международного и внутригосударственного права способно обеспечить режим сохранности объектов всемирного наследия ^[6].

Статьей 22 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» предусмотрено, что в случае наличия в международном договоре правил, требующих изменения отдельных норм Конституции России, «решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации или пересмотра ее положений в установленном порядке».

В соответствии со статьей 27 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г. «участник не может ссылаться на положение своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения договора» ^[7]. Согласно пункту «b» части 3 статьи 31 Венской конвенции «при толковании международного договора, наряду с его контекстом, должна учитываться последующая практика применения договора, которая устанавливает соглашение участников относительно его толкования».

Изменения, внесенные законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ и федеральным законом от 08 декабря 2020 г. № 429-ФЗ, ограничивают влияние решений межгосударственных органов на выполнение Российской Федерацией международных обязательств. В статью 79 Конституции Российской Федерации введены нормы, блокирующие действие решений межгосударственных органов, принятых на основе субъективного толкования международных договоров Российской Федерации, противоречащего Конституции Российской Федерации.

Указанные законодательные изменения определили необходимость развития и совершенствования внутригосударственного правового регулирования обязательств по выполнению международных договоров. Правовой статус объектов, включенных в Список всемирного природного наследия, урегулирован Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия (далее – Конвенция), в 1988 г. ратифицированной СССР ^[8]. Положениями ст. 4 данной Конвенции предусмотрено, что государства-участники признают возложенную обязанность по сохранению и передаче следующим поколениям культурного и природного наследия. Таким образом, бремя ответственности за выполнение Конвенции, как и за ее нарушение, возложено непосредственно на государство.

Государства, присоединившиеся к Конвенции, без ущемления прав, предусмотренных национальным законодательством, признают, что, объекты, обладающие универсальной ценностью, являются мировым наследием и способствуют проведению общей политики, направленной на придание объектам функций в общественной жизни, урегулированию методов работы, нацеленных на предотвращение опасности, угрожающей культурному и природному наследию, расположенному на их территории. С целью охраны, популяризации и восстановления этого наследия стороны Конвенции принимают юридические, научные, технические и финансовые меры, учреждают специализированные службы, уполномоченные на выполнение указанных мер (ст. 4, 5, 6).

Россия в рамках исполнения вышеуказанных обязательств 25 июня 2002 г. приняла Федеральный закон № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Определение понятия «объекты культурного наследия» содержится в статье 3 данного федерального закона. К объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры ^[9].

Объекты культурного наследия в соответствии с настоящим Федеральным законом подразделяются на следующие виды: достопримечательные места, ансамбли и памятники. Любому законному владельцу такого объекта устанавливаются обязанности по его сохранению и выдается паспорт (статьи 21, 40, 44, 45, 48 федерального закона от 25 июня 2002 г. №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»). Указанный федеральный закон также содержит положения, относящиеся к охране природных объектов, однако имеющиеся нормы направлены на их сохранение как неотъемлемой части объектов культурного наследия, а не непосредственно на охрану элементов природной среды ^[10].

В нем регламентированы условия, непосредственно необходимые для включения объекта культурного наследия в Список всемирного культурного и природного наследия. Включенные в Список всемирного наследия объекты признаются особо ценными в приоритетном порядке. Их выдающаяся универсальная историческая, археологическая, архитектурная, художественная, научная, эстетическая, этнологическая или антропологическая ценность свидетельствует о придании более высокого охранного статуса таким объектам.

Согласно пункту 2 Положения об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1992 г. № 1487, предусматривается отнесение природных комплексов, представляющих собой ценности эталонного или уникального характера с точки зрения истории, археологии, культуры, архитектуры, науки и искусства к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации. Указанный статус предполагает государственную поддержку и включение подобных объектов в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации ^[11].

Вместе с тем, ни один из расположенных на территории России объектов природного наследия, включенных в Список всемирного наследия ЮНЕСКО, не входит в свод особо ценных по причине того, что Федеральный закон № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» не распространяет свое действие на объекты природного наследия, несмотря на наличие у многих из них уникальной, природной, эстетической, археологической, научной значимости и соответствие критериям выдающейся универсальной ценности, определенным Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия.

Российские природные объекты, включенные в Список всемирного природного наследия ЮНЕСКО, представлены 20 культурными и 11 природными объектами. Статус объекта Всемирного природного наследия в России имеют: Девственные леса Коми; Озеро Байкал; Вулканы Камчатки; Золотые горы Алтая; Западный Кавказ; Центральный Сихотэ-Алинь; Убсунурская котловина; Остров Врангеля; Плато Путорана; Ленские столбы, Ландшафты Даурии. Общая площадь объектов природного наследия более 200 млн. га ^[12].

В системе российского права охрана указанных уникальных природных территорий специальным федеральным законом не регламентирована и регулируется единичными нормами в системе экологического права, в том числе, содержащимися в федеральных законах, принятых в отношении конкретного объекта охраны, как, например, Федеральный закон от 01 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал».

Положения Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ содержат определение объекта природного наследия - природные объекты, природные памятники, геологические и физиографические образования и строго ограниченные зоны, природные достопримечательные места, подпадающие под критерии выдающейся универсальной ценности и определенные Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия; объекты всемирного природного наследия - объекты природного наследия, включенные в Список всемирного наследия.

В соответствии со статьей 66 Водного кодекса Российской Федерации водные объекты или их части, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, могут быть признаны особо охраняемыми водными объектами. К ним отнесены только водные объекты, правовое положение которых определено законодательством об особо охраняемых природных территориях и законодательством Российской Федерации об объектах культурного наследия.

Указанное свидетельствует, что при включении в Список всемирного наследия природного объекта, не обладающего статусом особо охраняемой природной территории, регулируемым Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» или объекта культурного наследия, порядок придания ему особого правового статуса и режима охраны в законодательстве не установлен. Расположенные на такой территории водные объекты не могут быть признаны особо охраняемыми по причине отсутствия законодательной взаимосвязи между объектами всемирного природного наследия и объектами культурного наследия.

К примеру, озеро Байкал с прилегающей к нему территорией по границам центральной экологической зоны Байкальской природной территории отнесено к объектам всемирного природного наследия ЮНЕСКО ^[13]. Байкал относится к числу самых древних водоемов нашей планеты. Его возраст насчитывает 25 миллионов лет, а площадь водной поверхности — 31,7 км2. Это самое глубокое озеро на планете (около 1700 м) и крупнейший естественный резервуар пресной воды, составляющий 20% всех мировых запасов. На Байкале сформировалась уникальная пресноводная экосистема, изучение которой имеет особое значение для понимания эволюции жизни на Земле ^[14].

В бассейне озера наличествуют условия для существования различных видов растений и животных, некоторые из которых являются эндемиками, встречаются примеры основных этапов земной истории и выдающихся геологических особенностей ^[15]. Прилегающая к озеру территория уникальна и в историко-культурном отношении, связанном с историей формирования народов и иных этнических общностей, религиозно-исторических мест. Согласно содержанию текста номинации на включение в Список всемирного наследия бассейна озера Байкал, объект одновременно соответствует четырем критериям выдающейся универсальной ценности. На указанной территории сохранились многочисленные природоведческие, этнографические культовые памятники. История и культура Северной Азии представлена здесь массово и разнообразно, имеются сохранившиеся памятники первоначального освоения Сибири. Одним из наиболее интересных факторов культурного наследия является традиционная культура бурят и эвенков. Культурное наследие Байкальского региона видится не менее важным, чем развалины Трои, памятники культуры древних этрусков, майя, инков и, таким образом, является не только национальным богатством России, но и имеет уникальное значение для всего человечества (критерий выдающейся универсальной ценности III).

В этой связи видится необходимым задействовать и развивать различные направления правовой охраны Байкала как объекта всемирного наследия, в том числе, посредством создания и совершенствования законодательных основ деятельности по сохранению озера Байкал как культурной ценности.

В территорию рассматриваемого объекта всемирного наследия входят само озеро и прилегающие к нему территории с расположенными на них водными объектами. Вместе с тем, водные объекты, питающие озеро и необходимые для поддержания его уникальной экосистемы, как и сам Байкал, не отнесены к особо охраняемым водным объектам и не включены в реестр объектов культурного наследия, равно как и в свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации.

Отсутствие системной законодательной связи правового статуса объектов всемирного природного и культурного наследия, а также отсутствие правовых предпосылок для охраны Байкала как объекта культурного наследия не позволяет распространить действие норм Федерального закона № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» на прилегающую к озеру Байкал территорию, обладающую уникальными археологическими памятниками, наскальными рисунками и иными культурными ценностями, позволяющими проследить эволюцию человека и развитие народов.

Включение центральной экологической зоны Байкальской природной территории в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, как представляется, создаст правовые основания для выдачи охранных обязательств собственникам и пользователям земельных участков и объектов недвижимости, расположенных в границах объекта природного наследия, предусматривающих конкретные мероприятия по сохранению природной ценности и снижению антропогенной нагрузки на экосистему озера, создаст правовые условия для сохранения, использования, популяризации уникального природного комплекса озера Байкал.

Ситуация, сложившаяся в сфере охраны озера Байкал, рассмотрена в качестве примера, характерного для подавляющего большинства российских природных объектов, включенных в Список всемирного природного наследия. Отсутствие специального правового регулирования вопросов обеспечения сохранности указанных объектов обуславливает основные проблемы их охраны, свидетельствующие о недостаточности целенаправленной внутренней политики и необходимости более подробного законодательного регулирования правового статуса объектов всемирного природного наследия на федеральном уровне. К числу указанных проблем можно отнести: отсутствие универсальной модели управления объектами; планирования мероприятий и распределения ресурсов для их научного изучения и охраны; отсутствие кадастрового отображения и определения на местности (в некоторых случаях) четких границ объектов всемирного наследия и их зон; отсутствие единых информационных ресурсов (в том числе, картографических) о границах, зонах охраны, режимах и установленных ограничениях на территории таких объектов и, как следствие, низкая эффективность правовой пропаганды и популяризации их значения среди населения.

В завершение полагаем целесообразным отметить важность дальнейшего осуществления углубленного анализа правовых моделей, способствующих усилению охраны природных объектов, включенных в Список всемирного наследия, возможным итогом которого станет принятие закона об объектах природного наследия либо (что более вероятно) внесение изменений в федеральные законы «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и «Об особо охраняемых природных территориях» в целях создания специального правового регулирования деятельности по сохранению соответствующих объектов.