Меры социальной поддержки и защиты материнства и детства на территории Иркутской области и Б-МАССР (1936-1953 гг.)

Бурдина Дарья Александровна аспирант, кафедра международных отношений и таможенного дела, Байкальский государственный университет 664003, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Ленина, 11 Burdina Daria Aleksandrovna Postgraduate student, Department of International Relations and Customs, Baikal State University 664003, Russia, Irkutsk region, Irkutsk, Lenin str., 11 lisa-udachi@yandex.ru Другие публикации этого автора

Социальная политика во все времена была ключевым компонентом общего политического курса государства. В наиболее широком смысле под ней стоит понимать способ удовлетворения потребностей граждан, а в узком смысле – инструмент для разрешения противоречий в социальной сфере. Чаще всего в понятие «социальная политика» исследователи включают следующие четыре основных сектора жизни общества: демографию, труд, личные доходы и социальную инфраструктуру.

Особое место в социальной политике отводится разработке мер, направленных на поддержку материнства и детства. В Советском союзе данный вопрос был актуален как никогда, поскольку с момента создания государства регулирование семейных отношении и демографической обстановки стало одной из ведущих задач страны.

Среди исследователей данной тематики важно отметить работы Е. Н. Афанасовой, Е. В. Банзаракцаевой, А. В. Шалака ^{[1, 2, 3]}. Авторы внесли значительный вклад в изучение социальной истории Восточной Сибири. Е. Н. Афанасовой подробно рассмотрены вопросы защиты детства в Иркутской области и Красноярском крае в довоенный период ^[1]. Е. В. Банзаракцаева провела исследование мер поддержки семей с детьми в Бурятии в период Великой Отечественной войны ^[2]. А. В. Шалак рассматривал изучаемый вопрос в контексте положения населения Восточной Сибири в военный период ^[3].

Социальная политика в области материнства и детства регулировалась нормативно-правовой базой советского государства, которая фактически поделила изучаемый предмет на три основные этапа его реализации. Так, целесообразно рассматривать социальную политику, ограничиваясь следующими периодами:

- 1936-1940 гг. – период становления мер социальной поддержки материнства и детства, а также их конституционного закрепления;

- 19441-1945 гг. – период Великой Отечественной войны, в который государству понадобилось мобилизовать все средства для поддержки не только фронта, но и тыла;

- 1946-1953 гг. – послевоенная социальная политика в области материнства и детства, направленная на увеличение рождаемости и улучшение материального положения семей с детьми.

Важным толчком в развитии социальной сферы СССР стало принятие Конституции 1936 г. В ст. 122 документа были впервые гарантированы охрана интересов матери и ребенка со стороны государства, помощь страны многодетным и одиноким матерям. Женщинам также впервые стал предоставляться отпуск по беременности с сохранением содержания. Акцент делался на развитие широкой сети родильных домов, детских яслей и садов. Конституция СССР 1936 г. стала основой для начала принятия нового законодательства, регулирующего основы социальной политики в отношении материнства и детства.

В рамках законодательно закрепленных гарантий было издано Постановление ЦИК СССР № 65, СНК СССР № 1134 от 27.06.1936 «О запрещении абортов, увеличении материальной помощи роженицам, установлении государственной помощи многосемейным, расширении сети родильных домов, детских яслей и детских садов, усилении уголовного наказания за неплатеж алиментов и о некоторых изменениях в законодательстве о разводах». Данное Постановление определило следующие особенности социального обеспечения материнства и детства, а также основ семейной политики государства:

- введен запрет на аборты, за исключением случаев, когда существует угроза жизни и здоровью матери, при тяжелых наследственных заболеваниях, а также исключительно в условиях родильных домов. За нарушение законодательства введено наказание до двух лет тюремного заключения в отношении врача (до 3 лет в случае, если медицинское образование отсутствовало), а также общественное порицание, а при второй попытке – штраф в размере до 300 р. для женщин, совершивших деяние;

- для матерей-колхозниц введены алименты в трудоднях. Данная мера предполагает, что если оба бывших супруга работают в одном колхозе, то трудодни отца вычитаются в качестве алиментов на счет трудодней матери. При этом за неуплату алиментов отцу ребенка грозило до двух лет тюрьмы с оплатой расходов по розыску нерадивого родителя;

- определены основные меры социальной защиты несовершеннолетних. В отношении них определено применение мер медико-педагогического характера, а не судебно-исправительного. Применение мер судебно-исправительного характера стало возможным по отношению к несовершеннолетним от 14 до 16 лет в случае, если комиссией по делам несовершеннолетних будет признана необходимость применения таких мер;

- введены меры социальной защиты, носящие принудительный характер: принудительное лечение, помещение в лечебное заведение в изоляцию;

- к мерам медико-педагогического характера были признаны отдача на попечение родителей, родственников, если таковые имеют возможность содержать несовершеннолетнего, а также помещение в специальное лечебно-воспитательное заведение;

- увеличена материальная помощь государства роженицам и установлена государственная помощь многодетным родителям. Пособия были увеличены с 32 до 45 рублей, а также выплачивалось пособие матери на кормление ребенка в размере 10 рублей. Незастрахованным лицам выплаты производились из касс взаимопомощи;

- устанавливалось пособие многодетным матерям в зависимости от количества детей, рожденных в семье [ЦИК СССР № 65, СНК СССР № 1134 от 27.06.1936].

В Прибайкалье одним из первых выплаты пособий начал Баргузинский аймисполком. Выплаты в декабре 1936 г. получили пять многодетных матерей, для четверых из которых они составили 2000 руб., а для одной – 4000 рублей ^[4]. В Куйтунском районе подобные выплаты были адресованы Госбанком 10 женщинам. В свою очередь, многодетные матери обратились с письмами благодарности лично к И. В. Сталину. За 1940 г. многодетные матери Иркутского района получили 750 тыс. руб. пособий. В среднем с 1936 г. по 1940 гг. им было выплачено по 12-18 тыс. Только в Иркутском районе в 1940 г. данное пособие получали 360 матерей ^[5]. Во всех официальных документах, касающихся женщин и детей, подчеркивалось, что воспитание детей – будущих строителей коммунизма – признается ответственной и почетной задачей советской женщины.

Постановление ЦИК СССР № 65, СНК СССР № 1134 от 27.06.1936 провозгласило меры, которые были действительно необходимы государству. Основные направления поддержки института семьи, материнства и детства показали следующие тенденции в развитии советского общества: в противовес политике первого послереволюционного десятилетия началась активная пропаганда культа материнства и детства, поощрялась многодетность, в том числе посредством материального стимулирования.

При изучении социальной политики в области материнства и детства в 1936-1940 гг. стоит также рассмотреть политику в отношении несовершеннолетних лиц. Так, продолжало действовать Постановление ЦИК СССР №3, СНК СССР №5 от 07.04.1935 «О мерах борьбы с преступностью среди несовершеннолетних», в котором было определено, что уголовной ответственности подлежат деяния, совершенные несовершеннолетними, достигшими возраста 12 лет, уличенными в краже, причинении насилия, телесных повреждений, увечий, в убийстве или в попытках к убийству. Также вводилось наказание за подстрекательство несовершеннолетних к перечисленным деяниям.

Некоторые особенности правовой ответственности несовершеннолетних определялись нормами Уголовного Кодекса РСФСР. Ст.50 было определено уменьшение срока лишения свободы или принудительных работ для несовершеннолетних в зависимости от возраста преступника: вдвое сокращался срок, если несовершеннолетнему было от 14 до 16 лет, от 16 лет – на одну треть.

Для несовершеннолетних открывались специализированные трудовые дома, в которых они должны были отбывать наказания до момента исправления. Однако по достижению 18 лет пребывание в трудовых домах уже было невозможным, поэтому на практике применялось досрочное освобождение или перевод в колонию.

Как отмечает Д. А. Краснов, в 1940 г. из общей численности судимых несовершеннолетних 77% было осуждено именно за кражи, только 4% за хулиганство, а общая численность совершенных ими тяжких насильственных преступлений была незначительна ^{[6, с. 97]}. Однако общее положение дел вызывало тревогу, которая полностью оправдалась в военные годы.

В общих чертах, в 1936-1940 гг. был сделан значительный скачок в материальной поддержке материнства и детства, который стал фундаментом для развития социальной сферы, социальных защиты и обеспечения.

В годы Великой Отечественной войны в законодательстве произошли изменения, продиктованные условиями военного времени. Решениями исполнительного комитета Иркутского областного совета депутатов трудящихся от 4 февраля 1942 г. №175 и от 11 февраля 1942 г. № 212 в Иркутской области для многодетных матерей было назначено пособие в размере 2000 р. ежегодно до достижения ребенком 5 лет [Решения исполкома Иркутского облсовета от 4 февраля 1942 г. №175, от 11 февраля 1942 г. № 212].

Указом Президиума ВС СССР от 10 апреля 1942 г. о местных налогах и сборах были введены пошлины за регистрацию браков, разводов, изменение имен и фамилий, за восстановление и изменение записей актов гражданского состояния. Исключение составили выдача свидетельств о рождении и смерти, а также усыновлении.

Поскольку в военное время вся социальная сфера была ориентирована на мобилизацию трудовых ресурсов, нельзя не упомянуть Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 июня 1941 года «О режиме рабочего времени рабочих и служащих в военное время». Согласно ст.2 данного Указа, лица, не достигшие 16 лет, могут привлекаться к обязательным сверхурочным работам продолжительностью не более двух часов в день. Также указ запрещал привлекать к обязательным работам беременных женщин, начиная с 6 месяца беременности, а также кормящих матерей в течение 6 месяцев кормления. Данным категориям населения оплата сверхурочного труда производилась в полуторном размере.

Важную роль играл Указ от 8 сентября 1943 г. «Об усыновлении». Указом была определена возможность присвоения фамилии и отчества усыновителя по просьбе его самого, а также записи усыновителя в качестве родителя. Помимо этого, определялось, что усыновление детей, достигших десятилетнего возраста, присвоение им фамилии и отчества по имени усыновителя, а также запись усыновителей в качестве родителей без согласия усыновляемых не допускается ^[7].

В Иркутской области широко распространилось принятие в семьи детей, потерявших связь с родителями. Еще в январе 1942 г. Совнаркомом СССР было издано постановление №75 «Об устройстве детей, оставшихся без родителей». В частности, в Киренске, Тулуне, Черемхово и многих других районных центрах семьи обращались к председателям органов местного управления с просьбой направить к ним на воспитание детей, нуждающихся в присмотре и опеке. Люди готовы были принять сразу нескольких детей, обеспечив им должный уход. За дни войны только из Иркутского Дома матери и ребенка и Детского дома №4 были взяты на усыновление более ста детей ^{[8, с. 4]}. В Бурятии такого широкого распространения приемных семей не было.

В Иркутской области и БМАССР с целью предупреждения детской беспризорности создавались республиканские и областные комиссии по работе с детьми, оставшимися без родителей. Главной задачей региональной комиссии стало устройство детей, организация контроля над их жизнью в условиях усыновления или беспризорности. Эти же органы оказывали помощь НКВД в установлении и постановке на учёт беспризорных детей. В Иркутске и Улан-Удэ была развернута справочно-адресная служба детских столов ^{[2, с. 63]}.

5 марта 1942 г. в Бурятии было издано Постановление Совнаркома БМАССР «Об устройстве детей, оставшихся без родителей». В состав комиссии вошли местные руководители таких органов, как отдел народного образования, милиция, представители профсоюзов и комсомола. Во главе с товарищем Болсохоевым шла активная работа по распределению детей по детским учреждениям или приемным семьям. Детские дома работали в беспрерывном режиме, а вот семейная опека над детьми, потерявшими связь с родственниками, не была столь масштабна, как в соседней Иркутской области. Начиная с подросткового возраста, все трудоспособные дети направлялись на промышленные предприятия, где для них организовывались условий труда. Обязательным было обеспечение таких детей жильем ^{[9, оп. 3, д. 244, л. 26]}.

На плечи местных органов управления была возложена обязанность облегчить бытовое существование работающих женщин-матерей. И в Иркутской области, и в БМАССР женщины регулярно получали пособия, могли прикрепиться к местам общественного питания, имели продовольственные карточки, получали гарантии устройства детей в ясли и детские сады при их наличии. Для улучшения питания нуждающихся детей Совнарком Бурятии в 1943 г. выделил средства на открытие 6 дополнительных детских столовых в г. Улан-Удэ, Нижнеангарске, Кяхте и Усть-Баргузине. Для истощенных детей и детей, имеющих заболевания, выдавался дополнительный паек. Как отмечает А. Н. Соболева, в городах ситуация была намного благоприятнее, нежели в деревнях и селах. Даже при наличии собственных огородов люди не могли прокормить детей ^{[10, с. 64]}. Постоянный голод приводил к тому, что дети не испытывали ни горестных, ни радостных чувств. В воспоминаниях М. Федорова отмечает: «Гости веселились, пели, а в конце вечера разговаривали о войне, плакали и мечтали о победе. А мы ждали, когда они уйдут, сядем за стол и поедим, что останется» ^{[11, с. 51]}.

Очередным шагом в правовом регулировании института материнства и детства стал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 июля 1944 г. Указ постановил выплаты государственного пособия многодетным семьям (в том числе и семьям, в которых только один родитель) в случае рождения третьего и последующих детей. Ранее подобные выплаты были возможны лишь при рождении седьмого ребенка в семье. Пособие выплачивалось ежемесячно, но только со второго года рождения ребенка на период до достижения им пятилетнего возраста. Меры поддержки одиноких матерей позволяли им получать выплаты до достижения детьми возраста шестнадцати лет, а в случае нахождения на обучении – до восемнадцати лет.

Указом также был установлен отпуск по беременности и родам, который увеличился с 63 до 77 календарных дней, увеличивались нормы трудового пайка для беременных женщин и кормящих матерей, расширялась система льгот для оплаты детских садов.

В целях активной реализации Указа, Улан-Удэнским горкомом была проведена проверка условий труда беременных женщин и кормящих матерей. Проверкой ПВЗ, стеклозавода и мясокомбината установлено, что ограничения для данных категорий работников полностью соблюдаются, однако отдельного учета таких работников не производится. Для женщин на предприятиях организованы комнаты гигиены, однако полностью отсутствует помощь для заболевших лиц. Также не велся учет многодетных и одиноких матерей, семей, нуждающихся в помощи. В отчете указано, что не в полной мере оказывается материальная и продовольственная помощь ^{[12, оп.2, д.1113, л. 58]}. Также Указ вводил новые меры поощрения, награды для матерей.

Вручение медалей и орденов в Прибайкалье было организовано не сразу. По состоянию на ноябрь 1944 г. в Бурятии не было представлено ни одного дела по награждению матерей. Горкомом Улан-Удэ данный факт расценивался, как недостаточность внимания по отношению к многодетным женщинам, поскольку до 1944 г. только в столице республики насчитывалось 178 матерей, имеющих по 7-9 детей, возраст которых уже достигал 5 лет ^{[12, оп.2, д.1113, л. 62]}.

Особое внимание уделялось поддержке семей военнослужащих. На первичные парторганизации и исполкомы сельских советов была возложена обязанность вовремя передавать в райсобес сведения о назначении пособий для женщин и детей из семей бойцов-красноармейцев ^{[13, оп. 3, ед. хр. 269, л. 39]}. Постановлением бюро Иркутского обкома ВЛКСМ «О работе комсомольских организаций по оказанию помощи детям фронтовиков» от 24 августа 1942 г. создавались специальные бригады, которые должны были обеспечить проверку правильности выплат пособий семьям военнослужащих, оценить уровень жизни семей и выявить проблемные стороны их обеспечения ^{[13, оп. 3, ед. хр. 269, л. 39]}.

Данные меры позволили поддерживать минимально необходимый уровень жизни населения в то время, когда большинство мужчин было на фронте. В период Великой Отечественной войны женщины и дети как никто другой нуждались в помощи государства, которую оно оказывало в тех возможных пределах, которые позволяла война.

Согласно отчету Иркутской областной комсомольской организации, за период войны в Иркутской области было выделено 900 тыс. р. на выплату пособий для школьников ^{[14, оп. 1, ед. хр. 369, л. 43]}. По отдельным районам принимались дополнительные меры поддержки, направленные в основном в адрес семей погибших фронтовиков, а также детей-сирот. Так в Усольском районе была предоставлена помощь для женщин и детей в виде материальной поддержки общей суммой на 471 тыс. руб., а также 1300 кг муки, 85 литров молока, 7 кг масла, 11 центнеров картофеля ^{[14, оп. 5, ед. хр. 93, л. 55]}.

После окончания войны перед государством стояла важнейшая задача – восстановление страны. Главной целью проведения политики в области материнства и детства стали повышение рождаемости и стабилизация демографической обстановки.

В 1947 г. был установлен новый размер государственных пособий многодетным и одиноким матерям. Согласно Указу государство уменьшило выплату денежных пособий почти наполовину, официально объяснив этот шаг повышением покупательной способности рубля, однако можно предположить, что данная мера была связана с повышением рождаемости в первые послевоенные годы [Указ Президиума Верховного Совета СССР от 25 ноября 1947 г.]. Пособие для одиноких матерей устанавливалось в размере от 50 руб. до 100 руб. в месяц в зависимости от количество детей в семье.

Важным изменением послевоенного времени стало принятие Указа Президиума Верховного Совета СССР от 19 мая 1949 года «Об улучшении дела государственной помощи многодетным и одиноким матерям и улучшении условий труда и быта женщин» ^{[16, с. 256]}. Согласно ст. 4 Указа, уголовная ответственность наступала по отношению к лицам, которые отказывались принимать на работу матерей, кормящих грудью, или снижали им заработные платы по этим мотивам. Данный указ также устанавливал, что при передаче ребенка одинокой матери опекуну пособие выплачивалось опекуну. Беременным женщинам предоставлялась возможность перехода на другую работу по месту жительства с сохранением непрерывного трудового стажа. Также одиноким матерям с доходом ниже 600 рублей предоставлялась скидка на оплату детского сада.

На региональном уровне уделялось особое внимание охране здоровья детей и матерей. В БМАССР значительно расширилась сеть родильных домов и женских консультаций, детских лечебно-профилактических и оздоровительных учреждений. Для детей в больницах по состоянию на 1950 г. было развернуто 504 койки, что почти в 10 раз больше, чем в 1940 г. Открыли свои двери новые пионерские лагеря, появились специальные оздоровительные группы в детских садах. В 1949 г. в пионерских лагерях проводили летние каникулы 6750 обучающихся. В 1,5 раза выросло число мест в родильных домах. В больницах росла численность врачей-педиатров и акушеров-гинекологов. Значительно снизилась заболеваемость в республике и младенческая смертность ^{[17, оп. 1, д. 150, л. 40]}.

В Иркутской области здоровью матерей также стали уделять больше внимания. С начала 50-х гг. регулярно проводились обследования женского здоровья, которые показали, что будущие матери страдают от недостатка витаминов С и D, в результате чего их иммунитет становится ослабленным, а рожденные дети часто имеют хронические заболевания и слабое здоровье. В Нижнеудинском районе в 1953 г. по инициативе женсовета был объявлен конкурс на самого чистого ребенка. Это была творческая попытка повысить уровень санитарно-гигиенического состояния населения в послевоенные годы ^{[18, с. 78]}.

В Прибайкалье сильнее всего ощущалась нехватка медицинских учреждений и персонала, медикаментозное лечение не всегда было эффективным. Высокая смертность и низкая рождаемость побуждали правительство расширять круг социальных мер. Продолжалась борьба с беспризорностью и детской преступностью, шел активный поиск родственников, потерянных в годы войны. Вопросы борьбы с беспризорностью были одними из самых актуальных для страны в данный период ^{[19, 20]}.

В целом курс социальной политики в послевоенные годы претерпел значительные изменения, но упор на поддержку и защиту института материнства и детства сохранялся вплоть до 1953 г., а уже после смерти И. В. Сталина был полностью пересмотрен и изменен.

Таким образом, нормативно-правовое обеспечение социальной политики в области материнства и детства стало развиваться с принятием Конституции СССР 1936 г. Вводились новые пособия, социальные гарантии для матерей, меры поддержки и защиты материнства и детства. Все законодательные акты СССР, которые легли в основу социальной политики страны содержат правовые нормы, применяемые на практике органами власти и местного самоуправления, регулирующие взаимоотношения в сфере поддержки и защиты института материнства и детства. Рассмотренная нормативно-правовая база стала основой советской социальной политики, однако механизм ее реализации на местах часто был затруднен, что делает данную тему актуальной для рассмотрения в региональном контексте.

Поддержка материнства и детства в СССР была одним из приоритетных направлений социальной политики, которому уделялось достаточное внимание на уровне принятия решений и законодательного регулирования. Органами местного управления даже в кризисных условиях военного времени создавались гарантии для улучшения социального и материального положения матерей и детей. На территории Прибайкалья – в Иркутской области и Республике Бурятии – социальная политика в области материнства и детства имела свою специфику. Ее реализация во многом зависела от органов местного самоуправления, а также от отношения людей друг к другу, к проблемам своей страны. Активная советская пропаганда, сплоченность, неравнодушие способствовали тому, что государство смогло пережить один из сложнейших периодов своего существования и всеобщими усилиями восстановить инфраструктуру из разрухи.

Опыт советской социальной политики в отношении материнства и детства является ярким примером того, как государство мобилизует все силы и средства для решения общественно важных задач. Заложенный Конституцией СССР 1936 г. фундамент мер социальной поддержки позволил создать оплот для дальнейшего развития социальной сферы. В последующие периоды курс социальной политики в отношении материнства и детства не раз подвергался коррекции, но он содержит ценный опыт, который во многом актуален и по сей день.