Налоговые инструменты в системе факторов воздействия государства на неравенство

Статья подготовлена при финансовой поддержке гранта Президента Российской Федерации для молодых российских ученых №МК-2397.2022.2

Введение

Бедность и неравенство в России являются одними из основных социально-экономических проблем. В условиях возрастания рисков глобальной геоэкономической неопределенности и геополитической напряженности эти внутренние проблемы для России потребуют еще большего внимания с учетом как сокращения ресурсов для их преодоления, так и социальных реакций. Президентом Российской Федерации необходимость преодоления неравенства и бедности поставлена в ранг национальных приоритетов, что закреплено Указом Президента Российской Федерации от 21.07.2020 №474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года», а также Посланием Президента Федеральному Собранию от 21.04.2021 ^{[1, 2]}. В октябре 2021 г. Президент на встрече с депутатами Государственной Думы вновь подчеркнул: ««главный наш враг, угроза для стабильного развития, для демографического будущего – это низкие доходы наших граждан, миллионов наших людей» ^[3]. 16 марта 2022 года Президент на совещании по социально-экономической поддержке субъектов Российской Федерации особо отметил: «даже в текущей непростой ситуации по итогам года нам необходимо добиться снижения уровня бедности и неравенства». ^[4] Совет безопасности России также считает эти проблемы ключевыми среди современных социально-экономических проблем России. ^[5]

Проблемы неравенства и бедности сегодня остро стоят во многих странах мирах. Неслучайно сокращение неравенства как между странами, так и внутри них является одной из 17 целей в области устойчивого развития до 2030 г., закрепленных Генеральной Ассамблеей ООН. ^[6]

Таким образом, преодоление монетарного неравенства и бедности граждан сегодня становятся условиями обеспечения национальной безопасности для России и устойчивого развития во всем мире.

Неравенство как социально-экономическая категория

Неравенство в обществе, предельно обобщая, проявляется в его разделении. Социальное неравенство рассматривается сегодня как специфическая форма социальной стратификации, при которой отдельные индивиды, социальные группы, слои или классы находятся на разных ступенях вертикальной социальной иерархии и обладают неравными возможностями удовлетворения своих материальных, социальных или духовных потребностей ^{[7, с. 127]}.

Сегодня неравенство становится многомерным, находит новые проявления, например, в неравенстве доступа к качественным продуктам питания, здравоохранению, образованию, цифровым ресурсам и технологиям и т.д. Оно охватывает качество различных составляющих жизни человека - бытовой, профессиональной, культурной и т.д. Однако, определяющим для названных проявлений неравенства остается неравенство по уровню доходов, различие уровня доходов для социальных группы или индивидов. Неравенство по уровню доходов часто отождествляют с экономическим или монетарным неравенством. На наш взгляд, это не вполне корректно. Требуется различать указанные дефиниции. Экономическое неравенство – это неравенство по уровню благосостояния граждан в целом. Оно включает в себя как неравенство по доходам (или точнее текущим доходам), неравенство граждан по накопленному капиталу или богатству, так и неравенство потребления. Неравенство по накопленному капиталу – это монетарное неравенство.

Неразрывно с категорией неравенства связана категория бедности. С экономической точки зрения, бедность характеризуется отсутствием ресурсов для удовлетворения минимальных потребностей граждан. Бедность также является серьезной и актуальной для России социально-экономической проблемой. Высокий уровень бедности будет сопряжен с также высоким уровнем неравенства. Сокращение неравенства и бедности – это взаимосвязанные задачи, поскольку для сокращения неравенства необходимо повысить уровень доходов наименее обеспеченных граждан, то есть сократить уровень бедности. Вопросы определения бедности и изменения подходов к оценке уровня бедности требуют отдельного исследования, поэтому они остаются за скобками настоящей статьи.

Вопросы оценки неравенства и исследование возможностей его преодоления на протяжении нескольких столетий стоят перед учеными. Рассмотрим отдельные подходы к исследованию неравенства, а также определению рычагов воздействия государства на неравенство, отраженные в работах экономистов и социологов XX-ХХI века.

Обзор исследований

В XX веке успехов в исследовании неравенства достиг нобелевский лауреат С. Кузнец. Он на эмпирических данных доказал, что индустриализация вначале привела к существенному экономическому росту, сопровождавшемуся ростом неравенства примерно до 1920-х гг., а затем, степень неравенства стала сокращаться при продолжившемся экономическом росте. Такие изменения неравенства характерны для любого общества, вставшего на путь индустриального экономического роста, а снижение неравенства сопровождается значительным ростом реальных доходов населения ^[8].

Нарастание неравенства во многих странах и включение преодоления неравенства в цели устойчивого развития до 2030 г. ООН ^[6] привлекло внимание многих ученых к исследованию соответствующих проблем.

Графическое выражение зависимости благосостояния и неравенства представляет собой параболу ветвями вниз или перевернутую U-образную кривую, названную кривой Кузнеца. Впоследствии с использованием более широкого статистического материала Т. Пикетти показал, что этот график представляет собой горизонтальную S-образную кривую, поскольку с 1970-х гг. кривая резко пошла вверх, возобновился рост неравенства при росте благосостояния ^[9].

Нобелевский лауреат Джозеф Стиглиц в своем фундаментальном исследовании доказывает, что неравенство присуще рыночной экономике, возникнув однажды, оно является самопродуцирующимся, а для его преодоления необходимо государственное регулирование ^[10].

Энтони Аткинсон утверждает, что проблема состоит не только в нарастании неравенства, но и в том, что сегодня отсутствуют действенные решения по борьбе с бедностью. Для снижения неравенства необходимы новые инструменты помимо государственной поддержки бедных и налогообложения. Он выделяет 5 областей реализации политики снижения неравенства: технологии, занятость, социальное обеспечение, совместное использование капитала и налогообложение. ^[11] Это на сегодня один из наиболее системных подходов к определению факторов воздействия государства на неравенство.

Команда исследователей Лаборатории мирового неравенства (World Inequality Lab) приходит к выводу, что показатели прироста активов среди беднейшей половины населения по всему миру варьировались между от 3% до 4% в год в 1995-2021 гг. Поскольку рост активов данной группы начался с очень низких уровней, абсолютные уровни роста в этом случае оставались очень низкими. На беднейшую половину населения мира пришлось лишь 2,3% всего прироста активов с 1996 г. 1% людей с самым высоким доходом получали доходы с высоким темпом прироста (3–9 % в год). Эта группа получила 38% всего прироста активов в указанный период. ^[12] Исследователи полагают, что необходимо повышение прогрессивности налогообложения, формирование всемирного перечня активов для противодействия уклонению от уплаты налогов, а также инвестиции в образование, здравоохранение и обеспечение транспарентности рынка труда.

Предметом исследования для ученых становились те или иные факторы воздействия государства на монетарное неравенство и определение потенциальных направлений его преодоления. Чаще всего рассматриваются в качестве таковых налоговые инструменты, и в частности, подоходное налогообложение. Так, например результаты исследования T. Piketty, E. Saez, G. Zucman о взаимосвязи социального расслоения и степени прогрессивности шкалы подоходного налога в США на протяжении 100 лет свидетельствуют о том, что рост неравенства в США коррелирует со снижением прогрессивности налогов в течение последних десятилетий. В период снижения прогрессивности подоходного налога с 1980 по 2014 гг. доля доходов после уплаты налогов, полученная наиболее обеспеченными 10% граждан США, выросла с 30 до 40%, а до уплаты налогов – с 35 до 47% ^{[13, с. 586-587]}.

Особый интерес для России, на наш взгляд, представляют исследования в странах, где применяется плоская шкала подоходного налога. Например, S. Tanchev приходит к выводу, что между подоходным налогом и экономическим ростом существует не краткосрочное, а долгосрочное равновесие. В долгосрочной перспективе в Болгарии прогрессивный подоходный налог более совместим с экономическим ростом, чем пропорциональный. В краткосрочной перспективе нет статистически значимой связи между прогрессивным или пропорциональным подоходным налогом и экономическим ростом. Следовательно, прогрессивный подоходный налог в меньшей степени препятствует экономическому росту, чем пропорциональный ^[14]. Относительно влияния подоходного налогообложения на монетарное неравенство автор с применением инструментов экономико-математического моделирования доказывает, что в Болгарии применение пропорционального подоходного налога приводит к увеличению неравенства ^[15]. Проведены исследования и для стран Восточной Европы, доказывающие, что пропорциональный подоходный налог увеличивает неравенство. Неравенство в Словакии сократилось после возврата прогрессивной шкалы, в Чехии наращивание государственных трансфертов привело к возрастанию неравенства, а в Румынии пропорциональный налог также приводит к наращиванию неравенства ^{[16, 17, 18]}.

Государственные социальные трансферты и программы поддержки наименее обеспеченных граждан также являются одним из государственных финансовых инструментов воздействия на неравенство. Этим обусловлено внимание исследователей к указанному инструменту.

О.С. Сухарев, исследуя роль социальной политики в преодолении неравенства и бедности, приходит к выводу, что снижение уровня неравенства и бедности «достигается только в их связке, причем не только адресной помощью бедным, которая может осуществляться за счет добавочного ресурса и отвлечения дохода у наиболее богатой части населения (предпочтителен добавочный ресурс), но и введением прогрессивной системы налогов, направленной на решение данной задачи (отвлечение дохода богатых)». ^{[19, с. 29-30]}

Л.В. Костылева выделяет распределительные и перераспределительные государственные механизмы воздействия государства на неравенство, отмечая при этом, что преодолеть его в России можно только при системном использовании этих механизмов. ^{[20, с. 201]}

Учитывая результаты рассмотренных работ, подчеркнем, что внимание исследователей часто привлекает один из факторов воздействия государства на неравенство, например, налогообложение или государственные социальные трансферты, а не вся их совокупность. Таким образом, определение конфигурации факторов воздействия государства на неравенство в России не рассматривалось как предмет самостоятельного исследования. Систематизация и классификация факторов полноценно не прорабатывались. Попытке устранения этих пробелов посвящена настоящая статья.

Уровень неравенства в России

В России в настоящее время проблема неравенства обостряется также и бедностью большого числа граждан. По различным оценкам, до 20% населения являются бедными. ^[21] Нарастающая глобальная геополитическая и геоэкономическая турбулентность развития многократно усиливает риски социально-экономического развития, порожденные в том числе монетарным неравенством.

Показатели бедности и неравенства в России представлены в таблице 1.

Таблица 1 – Уровень неравенства и бедности в России в 1993-2020 гг.

Составлено автором по ^{[22, 23, 24]}

Уровень неравенства в России с 1990-х гг. остается высоким по настоящее время. Это демонстрирует динамика коэффициента Джини – показателя неравенства в распределении доходов. Он остаётся высоким (0,38-0,43), как по оценкам Всемирного банка ^[22], так и Росстата ^[23]. Для оценки динамики уровня бедности мы использовали официальные данные Росстата о доле населения с доходами ниже величины прожиточного минимума ^[24]. Согласно этим данным, уровень бедности в России достиг пика в 1992-1993 и 1999-2001 гг. В эти годы 29-31% населения России находились за чертой бедности. Далее происходило снижение уровня бедности до 10,7% в 2012 г. с небольшим ростом в 2014-2015 гг. до 13,4%. С 2015 г. уровень бедности остается стабильным – 12-13%, преодолеть его не удается. В текущей ситуации социально-экономической нестабильности, роста инфляции произойдет рост уровня бедности. Наглядно динамика уровня бедности и неравенства в России проиллюстрирована на рисунке 1. По левой оси ординат представлен коэффициент Джини, по правой оси – доля населения с доходами ниже уровня прожиточного минимума.

Рисунок 1 – Динамика уровней неравенства и бедности в России в 1993-2020 гг.

Составлено автором по ^{[22, 23, 24]}

Представленные данные подтверждают стабильно высокий уровень неравенства в России, а также высокий уровень бедности, который также существенно не снижается.

Поскольку проблема неравенства в России стала актуальной с началом рыночных преобразований, то, очевидно, что именно они ее и породили. Неравенство присуще рынку, поэтому избежать его при переходе от административно-командной экономики, конечно, не удалось. Вместе с тем, ряд факторов стал усугубляющим, то есть существенно влияющим на степень неравенства. Например, проведенная приватизация государственного имущества, аккумулирование капитала, ключевых активов, рычагов власти в руках узкого круга граждан, ставших наиболее обеспеченными и т.д. И это происходило на фоне обнищания широких слоев населения, чьи доходы на протяжении 1990-х гг. продолжали снижаться, накопленный ранее капитал фактически обнулился, а значит благосостояние резко упало. Государство в этот период не смогло найти действенных рычагов для сокращения неравенства.

Характеристика факторов воздействия государства на неравенство

Рассмотрим подробнее факторы воздействия государства на неравенство и их характеристики. Авторский вариант классификации этих факторов представлен на рисунке 2.

Рисунок 2 – Классификация факторов воздействия государства на неравенство

Разработано автором

Финансовые инструменты государства являются ключевыми среди факторов воздействия на неравенство. Для них характерна адресная направленность и быстрый эффект с позиций динамики уровня неравенства. Условно финансовые инструменты делятся на распределительные и перераспределительные. Распределительные – это первичные инструменты – налоговые, а перераспределительные – вторичные – государственные социальные трансферты.

Налоговые инструменты являются популярными среди факторов государства в воздействии на неравенство. К ним относятся меры в области подоходного, имущественного и косвенного налогообложения граждан. Прогрессивная шкала подоходного налога применяется в большинстве стран мира и в целом способствует сокращению неравенства. Косвенное налогообложение, исходя из различий структуры потребления наиболее и наименее обеспеченных граждан, может быть направлено на сокращение неравенства посредством использования дифференцированных ставок – пониженных для товаров повседневного спроса и первой необходимости (товары Гиффена, которые составляют существенную долю в потребительской корзине граждан с низким уровнем дохода) и повышенных – для предметов роскоши (товары Веблена). Имущественные налоги также позволяют государству воздействовать на уровень неравенства за счет повышенного налогообложения предметов роскоши, таких как дорогостоящая недвижимость и транспортные средства, а также за счет повышенного налогообложения имущества, полученного в рамках наследства и дарения, а также налогообложения капитала.

Перераспределительные финансовые инструменты – это государственные социальные трансферты наименее обеспеченным гражданам, то есть это прямое финансирование. В настоящее время оно выражается не только в форме пенсий и пособий, но и различных государственных программах, которые направлены на выделение адресной помощи нуждающимся гражданам. Государственные социальные трансферты сокращают неравенство за счет предоставления помощи наименее обеспеченным гражданам, то есть повышения уровня их дохода. С использованием факторного анализа, корреляционно-регрессионного анализа взаимосвязи динамики коэффициента Джини и денежных доходов населения, а также денежных доходов населения за вычетом социальных выплат установлено, что в России сегодня именно социальные трансферты являются основным государственным инструментов снижения неравенства ^{[25, с. 88]}.

Денежно-кредитные методы регулирования экономики наряду с финансовыми существенно влияют на уровень благосостояния, бедности и монетарного неравенства. Основными направлениями здесь выступают регулирование объема денежной массы и уровня инфляции. Высокий уровень инфляции приводит к обесценению доходов, что наиболее остро отражается на благосостоянии бедных граждан. Политика дешевых денег стимулирует экономический рост, приводит к сокращению безработицы, к росту доходов населения.

Для регулирования рынка труда также характерно воздействие на монетарное неравенство. Во-первых, оно проявляется при установлении МРОТ. От этого зависит уровень доходов многих наименее обеспеченных граждан, чей уровень оплаты труда определятся этой величиной. Соответственно, для сокращения неравенства необходима не просто индексация МРОТ на уровень инфляции, а индексация, опережающая темп прироста доходов наиболее обеспеченных граждан. Во-вторых, регулирование занятости и безработицы опосредованно влияет на уровень доходов наименее обеспеченных граждан, поскольку их доход в основном определяется уровнем оплаты труда и социальных пособий. Чем выше занятость, тем более высокий уровень доходов у наименее обеспеченных граждан. Вместе с тем, высокий уровень социальных пособий по безработице, позитивно сказываясь на доходах граждан, является дестимулятором к выходу на низкооплачиваемую работу.

Общая макроэкономическая политика государства и обеспечение экономического роста также влияют на уровень неравенства. В периоды рецессии в целом уровень неравенства растет быстрее, чем в периоды роста экономики.

Систематизация факторов воздействия государства на монетарное неравенство и их характеристика представлена в таблице 2.

Таблица 2 – Система факторов воздействия государства на неравенство

Разработано автором

Таким образом, современное государство обладает комплексом экономических инструментов воздействия на неравенство.

Налоговые инструменты сглаживания неравенства

Налоговые инструменты сглаживания неравенства классифицируются по видам налогов на инструменты подоходного, косвенного и имущественного налогообложения. В развитых странах ОЭСР они используются комплексно. В России потенциал налоговых инструментов сглаживания неравенства реализован относительно слабо, но тем не менее такие инструменты используются.

Спустя 20 лет с 2021 г. в России вновь введена прогрессивная шкала НДФЛ: 13% и 15%. Повышенная ставка 15% установлена для доходов граждан более 5 млн руб. в год. Исчисляется НДФЛ по этой ставке как 650 тыс. руб. и 15% с доходов, превышающих 5 млн руб. в год. При этом доходы от продажи и дарения имущества, а также страховые выплаты независимо от суммы продолжают облагаться по ставе 13%. С точки зрения необходимости сокращения неравенства, целесообразно пересмотреть сохранение ставки 13% по доходам от продажи и дарения имущества. Механизм воздействия на сокращение неравенства прогрессивного подоходного налога заключается в снижении за счет его доходов наиболее богатых граждан. Наиболее значимым недостатком, отмечаемым сторонниками плоской шкалы, является повышение стимула для вывода доходов наиболее богатых из под налогообложения, или «в тень», при прогрессивной шкале. Плоская шкала подоходного налога не только не способствовала сглаживанию неравенства, но и усугубляла его вследствие применения наиболее существенных имущественных и инвестиционных налоговых вычетов наиболее обеспеченными гражданами, что приводило к снижению для них эффективной налоговой ставки НДФЛ. Фактически плоская шкала была в России регрессивной. При этом, не стоит ждать, что введение мягкой прогрессии исправит ситуацию с высоким уровнем неравенства. Оно станет только первым шагом на пути к реализации потенциала прогрессивного налогообложения в сокращении уровня монетарного неравенства в России. Для существенного сокращения неравенства необходима более сложная прогрессия с высокими ставками для самых богатых граждан, а также введение необлагаемого минимума.

Косвенные налоги – НДС и акцизы – также обладают широким потенциалом в сокращении неравенства в России. В настоящее время только для отдельных категорий продуктов питания, медикаментов применяется пониженная ставка НДС 10%. Для большинства товаров и услуг ставка единая и составляет 20%. Для того, чтобы реализовать потенциал косвенного налогообложения в сокращении неравенства в России необходимо усилить дифференциацию ставок НДС и акцизов, исходя из структуры потребления наиболее и наименее обеспеченных граждан: понизить ставки для товаров, которые составляют основу потребительской корзины бедных граждан, и повысить ставки по товарам роскоши. Риском здесь может быть снижение потребления за счет товаров роскоши.

Элементы воздействия на неравенство посредством имущественного налогообложения внедрены в российской налоговой системе. Это, в первую очередь, повышенный коэффициент по транспортному налогу для дорогостоящих автомобилей стоимостью 3 млн руб. и 10 млн руб. с 2022 г., так называемый «налог на роскошь». Стоимость от 3 до 10 млн руб. повышена в марте 2022 г. с учетом резкого роста цен автомобилей вследствие введенных рестрикций западными странами и Японией в отношении России. Вместе с тем, в России отсутствует самостоятельный налог на наследство и дарение, налог на капитал. Эти налоги, применяемыми развитыми странами, также способствуют сокращению неравенства.

Таким образом, в России внедрены только отдельные элементы налогового воздействия на сокращение монетарного неравенства, потенциал воздействия в целом остается реализованным в известной степени слабо. Учет мирового опыта при реформировании налоговой системы России, а также поэтапное движение в направлении усиления влияния налогов на сокращение неравенства способствует сглаживанию неравенства и повышению справедливости налогообложения.

Для сглаживания монетарного неравенства за счет налоговых инструментов считаем необходимым:

- повысить прогрессию по НДФЛ в части сверхдоходов и ввести прогрессию для доходов от продажи имущества;

- установить необлагаемый минимум по НДФЛ и увязать его с МРОТ (равным или пропорциональным);

- ввести прогрессивные ставки имущественных налогов;

- восстановить самостоятельный налог на наследство и дарение в целях перераспределения активов, аккумулированных узким кругом граждан в рамках приватизации;

- усилить дифференциацию ставок НДС и акцизов, исходя из структуры потребления наиболее и наименее обеспеченных граждан: понизить ставки для товаров, составляющих основу потребительской корзины бедных граждан.

Потенциал налоговых инструментов в сокращении неравенства в России необходимо реализовать в комплексе с другими государственными механизмами преодоления неравенства.

Заключение

Бедность и неравенство в России являются одними из ключевых социально-экономических проблем, решение которых обозначено как приоритетное на самом высоком государственном уровне. Монетарное неравенство не удается сократить на протяжении 30 лет, фактически с момента рыночных реформ и приватизации государственного имущества, несмотря на предпринимаемые в этой области меры. Государство обладает спектром экономических инструментов воздействия на неравенство, к которым относятся: финансовые, денежно-кредитные, регулирование рынка труда, обеспечение экономического роста. Финансовые инструменты наиболее популярны в настоящее время и включают налоговые инструменты (распределительные) и государственные социальные трансферты (перераспределительные). В России сегодня на сокращение неравенства наибольшее влияние оказывают социальные выплаты наименее обеспеченным гражданам по сравнению с прогрессивным подоходным налогом. Потенциал налоговых инструментов сглаживания неравенства реализован весьма слабо. Комплексное внедрение налоговых факторов сглаживания неравенства – в подоходном, косвенном, имущественном налогообложении граждан – способно оказать существенное влияние на сглаживание неравенства и позволит достичь сдвига в решении проблемы стабильно высокого уровня неравенства в России с 1990-х гг.