Соотношение прав и интересов приполярных и других государств в использовании Арктического региона

Шинкарецкая Галина Георгиевна доктор юридических наук профессор. Главный научный сотрудник сектора международного права, ИГП РАН 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10 Shinkaretskaya Galina Georgievna Doctor of Law Chief Scientific Associate, the sector of International Law, Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 119019, Russia, g. Moscow, ul. Znamenka, 10 gshink@yandex.ru Другие публикации этого автора

Редникова Татьяна Владимировна кандидат юридических наук Старший научный сотрудник, Сектор экологического, земельного и аграрного права ИГП РАН 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10 Rednikova Tatiana Vladimirovna PhD in Law Senior Scientific Associate, Department of Environmental, Land an Agrarian Law, Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 119019, Russia, Moscow, Znamenka str., 10 trednikova@gmail.com Другие публикации этого автора

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-011-00401

Введение

Суровые природные условия Арктики в течение многих столетий делали почти невозможным хозяйственную деятельность в этом регионе. Только местное население – коренные малочисленные народы, а также другие, поселившиеся здесь, вели добычу природных ресурсов, а также транспортную деятельность практически только в интересах собственного выживания. Поэтому мировое сообщество, даже уже на стадии активного освоения всех районов земного шара, не обращало значительного внимания на полярный купол. В результате международного обычая сложилась норма признания особых прав приполярных государств на установление здесь собственного правопорядка. Эти государства (Россия, Дания, Канада, Норвегия, США), применив общепризнанную Конвенцию ООН по морскому праву, установили здесь свои зоны юрисдикции, что позволяет им добывать природные живые и минеральные ресурсы, а также распространили свою юрисдикцию на судоходные пути, которые требуют постоянного труда по содержанию их в рабочем состоянии, а потому и значительных инвестиций, так что эти судоходные пути по своему положению приближаются к статусу каналов.

Ситуация изменилась с наступлением перемен в климате. Потепление климата, таяние льдов превратили Арктику из изолированного региона с ограниченной геополитической и геоэкономической значимостью в следующий большой рубеж возможностей для стран всего мира.

Изменение климата в Арктике

Не вдаваясь в причины, констатируем, что потепление климата оказывает особое влияние на Арктику. Есть данные, что температура в данном регионе повышается в два раза быстрее, чем в среднем по миру. С 1980-х годов покрытие арктического морского льда сократилось на семьдесят пять процентов (см.: URL: https://topwar.ru/68160-kolichestvo-lda-v-arktike-umenshaetsya-na-glazah.html (дата обращения: 28.08.2021)), достигнув рекордно низкого уровня к 2019 году (см.: URL: https://www.pnp.ru/social/smi-v-arktike-tolshhina-morskogo-lda-dostigla-rekordnogo-minimuma.html (дата обращения: 28.08.2021)).

В связи с этим некоторые исследователи полагают, что к 2050 года Северный Ледовитый океан в летний период может быть полностью свободным ото льда, а другие даже предсказывают наступление такой обстановки к 2025 году. (см.: URL: https://altapress.ru/obrazovanie/story/k-godu-arktika-polnostyu-osvoboditsya-oto-lda-157322 (дата обращения: 28.08.2021)).

Такие перемены ведут к оживлению экономической активности в регионе. Немалую долю в перечне видов хозяйственной деятельности в Арктике составляют углеводороды. По данным Геологической службы США в Арктическом регионе находится примерно 22% еще неразведанных мировых нефтяных запасов и 30% неразведанного природного газа (см.: U.S. Geological survey newsroom, URL: http://www. usgs.gov/newsroom/article.asp?ID=1980#.VCcy-_ldV8E (дата обращения: 08.07.21)). О наличии здесь нефти было известно давно, но эти запасы стали технически и экономически доступными только с таянием льдов. Около 84% предполагаемых ресурсов залегают в море, около 10% доказанных запасов природного газа и также около 10% процентов известных мировых запасов нефти расположены в сухопутных месторождениях к северу от полярного круга. Эта ситуация напомнила некоторым времена «золотой лихорадки» ^{[1, c. 15]}.

Освобождение Северного Ледовитого океана от льдов открывает новые возможности для судоходства. По сравнению с традиционными маршрутами, проходящими по Суэцкому и Панамскому каналам, трансарктические судоходные пути значительно короче, что обеспечивает сокращение времени транзита и снижение затрат на топливо. Например, Северный морской путь, который проходит вдоль арктического побережья России, сокращает расстояние от Китая до Северной Европы по сравнению с маршрутом через Суэцкий канал на 40 %.

(см.: URL: https://ria.ru/20210902/spg-1748362736.html (дата обращения: 08.07.21)). Аналогичным образом Северо-Западный проход, состоящий из семи возможных маршрутов, проходящих через Канадский архипелаг, обеспечивает сорокапроцентное сокращение пути между Тихим и Атлантическим океанами по сравнению с маршрутом через Панамский канал.

Кроме того, таяние льдов открывает морской путь через центр Северного Ледовитого океана, плавание по которому может сократить время прохода на двадцать процентов по сравнению с плаванием и по Северному морскому пути, и через Северо-западный проход. Правда, специалисты говорят, что этот маршрут не будет судоходным примерно до 2050 года, когда лёд на северном полюсе станет достаточно тонким, чтобы ледоколы могли проложить прямой путь между Тихим и Атлантическим океанами (см.: EmmaInnes,By 2050 theArcticIceSheetWillbesoThinthatShipsCouldbeSailingAcrosstheNorthPole, ExpertsPredict, DAILYMAIL (Mar. 4, 2013, 3:04 PM), http://www.dailymail.co.uk/sciencetech/article-2288031/By-2050-Arctic-ice-sheet-ships-sailing-North-Pole-experts-predict.html(дата обращения: 08.07.21)).

В последние годы, по мере таяния льдов, коммерческие перевозки через Арктику заметно возрастают: в 2010 году по Северному морскому пути проходило всего четыре коммерческих судна, уже в 2013 году 71 судно совершило проход (см.: Lucy H. London, LNG Carrier Lined up for Northern Sea Route Transit, TRADEWINDS (Sept. 5, 2014), URL: http://www.tradewindsnews.com/weekly/344070/LNG-carrier-lined-up-for-Northern-Sea-Route-transit (дата обращения: 08.07.21)). Увеличился и общий объем грузов – с 1,26 млн т в 2012 году до 7,26 млн т в 2016 году, а в период 2020-2022 годов ожидается количественный и качественный скачок грузопотока, который может достичь 35 млн тонн в год (см.: URL: https://www.kommersant.ru/doc/3254502 (дата обращения: 08.07.21)), а к 2035 году эта цифра может вырасти до 120 млн т (см.: URL: https://www.kommersant.ru/doc/4141783 (дата обращения: 08.07.21)).

Долгосрочные климатические прогнозы подтверждают эти оценки: к середине века большинство обычных судов смогут без помощи ледоколов пересекать Северный морской путь по открытой воде (см.: Gleb Bryanski, Russia’s Putin Says Arctic Trade Route to Rival Suez, REUTERS (Sept. 22, 2011, 4:04 PM) // URL: http://ca.reuters.com/article/topNews/idCATRE78L5TC20110922 (дата обращения: 08.07.21)). В 2014 году Россия получила рекордные 604 заявки на прохождение Северным морским путём, что указывает на растущие ожидания судоходной отрасли в отношении более высокой нормы прибыли за счёт использования кратчайшего пути. Увеличивается грузопоток и через северо-западный проход в Канадском архипелаге. Почти половина проходов считая с начала эксплуатации прохода, приходится на период после 2007 года (см.: R. K. Headland (Scottpolarres. Inst.), Transits of the Northwest passage to the end of the 2014 navigation season (2014) // URL: http://ca.reuters.com/article/topNews/idCATRE78L5TC20110922 (датаобращения: 08.07.21)). Правда, условия плавания через Северо-Западный проход менее благоприятны, чем по Северному морскому пути: ледовая обстановка здесь тяжелее, и сам проход местами очень мелководен.

В целом, изменение климата превратило Арктику из замёрзшей пустыни в глобальный рубеж экономических возможностей. Кроме непосредственных планов судоходства и добычи ресурсов, компании готовы также развернуть другие способы создания инфраструктуры и создание судов нового класса.

Международно-правовые проблемы использования Арктики

В настоящее время нет единого всеобъемлющего договора относительно использования Арктики. Правопорядок состоит из региональных и субрегиональных соглашений, национального законодательства и мягкого права. Особенно значительную роль играет законодательство, поскольку большая часть района попадает в сферу действия юрисдикции арктических государств.

Самое важное место в арктическом правопорядке принадлежит Конвенции ООН по морскому праву 1982 года (Конвенция Организации Объединенных Наций по морскому праву (UNCLOS) (заключена в г. Монтего-Бей 10 декабря 1982 г.) (с изм. от 23.07.1994 г.) // URL: https://www.un.org/depts/los/convention_agreements/texts/unclos/unclos_r.pdf(дата обращения: 10.08.21) - далее Конвенции ООН по морскому праву). Этот документ, который справедливо называют конституцией и Великой Хартией океанов, создает общую основу управления океанами.

В Конвенции 168 участников, в том числе 167 государств (164 государства-члена ООН, государство-наблюдатель ООН Палестина и не член ООН Острова Кука и Ниуэ, а также международная организация Европейский Союз. Еще 14 стран-членов ООН подписали, но не ратифицировали Конвенцию (URL: https://ru.xcv.wiki/wiki/List_of_parties_to_the_United_Nations_Convention_on_the_Law_of_the_Sea (дата обращения: 10.08.21)). В числе участников Конвенции - семь из восьми приполярных государств. США не ратифицировали Конвенцию, но в значительной степени приняли её, заявив, что США признают ключевые положения Конвенции как выражающие обычное международное право (См.: NewYorkTimes, July 10, 1982. // URL: https://www.nytimes.com/1982/07/10/world/us-will-not-sign-sea-law-treaty.html (дата обращения 10.07.21).

Из всей Конвенции только одно положение прямо касается Арктики. Это статья 234 относительно регионов, покрытых льдом. В ней говорится о том, что в покрытых льдом районах прибрежные государства имеют право принимать и обеспечивать соблюдение законов и правил по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды с судов, в пределах исключительной экономической зоны, где особо суровые климатические условия и наличие льдов, покрывающих такие районы в течение большей части года, создают препятствия либо повышенную опасность для судоходства, а загрязнение морской среды могло бы нанести тяжёлый вред экологическому равновесию либо необратимо нарушить его. Суть этой статьи в том, что приполярные государства обязаны обеспечить, с одной стороны, предотвращение загрязнения моря и, с другой, безопасность судоходства в покрытых льдами районах. Она не уполномочивает, однако, прибрежные государства, принимать подобные решения после уточнения состояния льда, как верно отмечает С. Кэй ^{[2, c. 78]}.

Приполярные государства активно и широко использовали положения Конвенции в Северном Ледовитом океане так же, как и в других районах Мирового океана, для установления пределов и правового режима зон своей юрисдикции ^{[3, c. 303]}.

В мае 2008 года пять прибрежных арктических государств Россия, Канада, Норвегия, Дания и США по итогам переговоров в г. Илулиссат подписали так называемую Илулиссатскую декларацию (THE ILULISSAT DECLARATION. ARCTIC OCEAN CONFERENCE ILULISSAT, GREENLAND, 27 – 29 MAY 2008 // URL: https://ru.convdocs.org/docs/index-37410.html (дата обращения 10.07.21)), в которой было отражено их видение правопорядка в Арктике. В частности, в Декларации сказано: «Морское право предусматривает важные права и обязанности, касающиеся определения внешних границ континентального шельфа, защиты морской среды, включая районы, покрытые льдом, свободы судоходства, морских научных исследований и других видов использования моря. Мы по-прежнему привержены этой правовой базе и упорядоченному урегулированию любых возможных конкурирующих претензий». В Декларации также отмечается, что «нет необходимости разрабатывать новый всеобъемлющий правовой режим для управления Северным Ледовитым океаном».

Таким образом, хотя со стороны учёных поступали предложения о создании совершенно нового договорного режима использования Арктики, подобного режиму Антарктики (см.: John B. Bellinger, Treaty on Ice, N.Y. TIMES (Jun. 23, 2008) // URL: http://www.nytimes.com/2008/06/23/opinion/23bellinger.html?_r=2& (дата обращения 10.07.21)), государства-участники Конференции в Илулисате, выразили одобрение тем тенденциям развития правопорядка в Арктике, которые уже сложились.

Зоны юрисдикции прибрежных государств в Северном Ледовитом океане

Суверенитет прибрежных государств распространяется на территориальное море каждого из них шириной до 12 морских миль (ст. 2 и 3 Конвенции ООН по морскому праву). В пределах этого морского пояса прибрежные государства могут ограничивать иностранное судоходство и осуществлять исключительные права на живые ресурсы, обнаруженные в толще воды (рыба), и неживые ресурсы морского дна (углеводороды).

Суверенные права прибрежных государств распространяются на живые и неживые ресурсы в исключительных экономических зонах протяжённостью 200 морских миль от берега (ст.55 Конвенции ООН по морскому праву), а также на живые и минеральные ресурсы морского дна и его недр в пределах так называемого континентального шельфа, то есть дна, которое является естественным продолжением территории государства; континентальный шельф может быть установлен шириной в 200 морских миль, хотя иногда он может быть расширен до 350 миль (ст.76 Конвенции ООН по морскому праву). За пределами зон суверенитета и суверенных прав расположено открытое море и его дно, не подчиняющиеся ничьей юрисдикции.

После установления зон юрисдикции в центре Северного Ледовитого океана осталось небольшое пространство, которое иногда называют «дыркой от бублика», формально в соответствии с Конвенцией должно составлять открытое море. Однако с развитием технологии добычи минеральных ресурсов арктические государства стали заявлять претензии на расширение их континентальных шельфов. В 2001 году Россия подала заявку в Комиссию ООН по границам континентального шельфа, утверждая на основе геологических данных, что почти все дно Северного Ледовитого океана составляет продолжение сибирского континента и потому может быть включено в состав расширенного континентального шельфа России. По мнению Комиссии, представленных данных было недостаточно. С тех пор Россия уже провела обширные исследования в поддержку своей заявки, но решение по данному вопросу до сих пор не принято.

В конце 2014 года Дания подала заявку в Комиссию ООН по границам шельфа, претендуя на почти весь Северный Ледовитый океан (см.: RichardMilne, Denmark’sClaimtoNorthPoleFansGeopoliticalRivalry, FIN. TIMES (Dec. 18, 2014, 6:29 PM) // URL: http://www.ft.com/intl/cms/s/0/49a5a1ca-85e3-11e4-b11b-00144feabdc0.html#axzz3P3558ktp(дата обращения 10.07.21)). В процессе подготовки заявки Дания «потратила 55 миллионов долларов и 12 лет на сбор данных». Решение по ее заявке также пока не принято.

Канада также заявила о своем намерении претендовать на Северный полюс, утверждая, что это существенно важно для защиты ее суверенитета (см.: FrozenConflict, ECONOMIST (Dec. 20, 2014) // URL: http://www.economist.com/news/international/2163 6756-denmark-claims-north-pole-frozen-conflict(дата обращения 10.07.21)).

Еще одно приарктическое государство – Норвегия – указала, что не будет претендовать на Северный полюс.

США по своим геологическим и геоморфологическим данным также могла бы претендовать на расширение своего континентального шельфа в Северном ледовитом океане; США даже провели некоторые исследования относительно строения дна, прилегающего к Аляске, но США, не ратифицируя Конвенцию по морскому праву, не вправе обращаться в Комиссию по границам континентального шельфа.

С геологической точки зрения одним из спорных моментов является то, что дно Северного Ледовитого океана геологически является продолжением и европейского, и американского континентов, а почти по центру океана проходит хребет Ломоносова. Таким образом, положений ст.76 Конвенции ООН по морскому праву о геологическом продолжении шельфа за пределы 200 миль для вынесения окончательного решения по этому вопросу недостаточно. К тому же исследовательские работы и бурение морского дна в целях добычи чрезвычайно дороги, так что добыча минеральных ресурсов Арктики – это, пожалуй, вопрос не сегодняшнего дня.

Вопрос о судоходстве представляется более насущным. Конвенция ООН по морскому праву предоставляет иностранным торговым судам и военным кораблям право мирного прохода через территориальное море, право свободного плавания в пределах исключительной экономической зоны и в открытом море. Во внутренних водах иностранное судоходство возможно только с разрешения прибрежного государства. Для Северного Ледовитого океана вопрос о судоходстве во внутренних водах имеет особое значение, поскольку и Россия, и Канада уже давно утверждают, что Северный морской путь и Северо-западный проход, соответственно, представляют собой внутренние воды. США оспаривают оба утверждения, поскольку оба водных пути являются, по их мнению, международными проливами, через которые могут свободно проходить суда из всех стран. Несколько похожая ситуация возникла в 1948 году в проливе Корфу, где английский корабль напоролся на мину, оставшуюся после второй мировой войны. Англия считала, что это международный пролив и потому ее корабли могут здесь свободно проходить, а Албания, чьи внутренние воды формально составлял пролив, обязана была обеспечивать безопасность судоходства. Англия обратилась к Международному Суду. Согласно его решению, водный путь представляет собой международный пролив, если он имеет соединяет две части открытого моря и используется для международного судоходства ^[4]. В Конвенции ООН по морскому праву предусмотрено, что если проливы, используемые для международного судоходства, перекрыты территориальным морем прибрежного государства, то в них иностранным судам предоставляется право “транзитного прохода” (ст.38), которое очень сходно с мирным проходом, но менее зарегулировано национальным законодательством и ему не должно чиниться препятствий (ст.39).

Однако, согласно ст.35, транзитный проход не действует в тех внутренних водах, которые образовались в проливе в результате проведения прямых исходных линий между мысами и прилегающими островами. Согласно решению Международного Суда по англо-норвежскому делу о рыболовстве ^[5] прибрежные государства имеют право осуществлять полный суверенитет в таких водах и могут отказывать в доступе иностранным судам.

В случае с Северо- западным проходом ключевой вопрос заключается в том, был ли пролив “использован для международного судоходства” до того, как Канада провела прямые исходные линии в 1985 году. Нет никаких доказательств того, что какое-либо неарктическое государство фактически использовало пролив до проведения этих исходных линий. Только США, которые провели несколько судов через пролив до 1985 года, могут утверждать, что они использовали пролив.

Точно так же, США – единственная страна, чьи суда проходили по Северному морскому пути до того времени, как Россия объявила о проведении исходных линий в 1985 году. Это был проход американского ледокола через море Лаптевых. Могут ли США утверждать, что факты прохода нескольких судов под одним флагом составляют “международное судоходство”? К сожалению, нам не удалось узнать, совершались ли проходы американских судов, о которых говорилось выше, с запрошенного и полученного разрешения властей прибрежных государств – Канады и Советского Союза. Есть основания полагать, что разрешения получались, по крайней мере, в случае Северного морского пути, поскольку плавание по нему без лоцмана и без информационного сопровождения береговых властей невозможно. Если так, то проход судов с разрешения не может считаться международным судоходством.

Впрочем, нет указаний на то, что Россия и Канада намерены закрыть эти пути для иностранного судоходства в момент, когда число судов, намеренных пройти по Северному Ледовитому океану, стремительно растёт. Конечно, почти наверняка можно утверждать, что сборы на экологические и иные цели возрастут и, вероятно, значительно.

Некоторые исследователи полагают, что ситуация разрешится к 2050-м годам, когда таяние льдов приведет к тому, что Северный Ледовитый океан очистится от льдов полностью, и суда станут ходить по центральной части, вне чьих бы то ни было внутренних вод.

В заключении хотелось бы отметить, что за последние два десятилетия Арктический регион коренным образом превратился из замерзшей пустоши в «последний глобальный рубеж» экономических возможностей. По мере того, как полярный ледяной покров тает до рекордно низкого уровня, открываются огромные неиспользованные залежи углеводородов и короткие пути судоходства для коммерческого освоения. В результате Арктика быстро глобализируется, в том числе и потому, что неарктические государства все чаще борются за право голоса в арктических делах. В некоторых существенных отношениях арктические государства предприняли шаги для учета интересов этих отдаленных государств. Принятие Арктическим Советом шести дополнительных неарктических наблюдателей в 2013 году послужило общей легитимизации интересов неарктических государств в регионе, а также предоставило этим шести государствам определенную степень влияния в арктических делах. На современном этапе для обеспечения интересов Арктических государств в регионе, как политических и экономических, так и иных (например, глобальной безопасности и охраны особо чувствительной к негативным воздействиям окружающей среды региона), крайне необходимо сформировать единую позицию прибрежных государств по всему спектру ключевых региональных проблем.