Правовое регулирование использования и охраны земель Арктической зоны Российской Федерации: некоторые актуальные проблемы

Самончик Ольга Анатольевна кандидат юридических наук старший научный сотрудник, Институт государства и права Российской академии наук 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10 Samonchik Olga Anatolevna PhD in Law Senior Scientific Associate, Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 119019, Russia, g. Moscow, ul. Znamenka, 10 raps-07@mail.ru

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-011-00401 The reported study was funded by RFBR, project number 20-011-00401.

Арктический регион - уникальная экологическая система, индикатор климатических процессов, наиболее заметным образом испытывающая негативные последствия глобальных изменений, где динамика природных процессов замедлена, поглотительная способность природных объектов снижена, вследствие чего арктическая экосистема является особо уязвимой ^[1]. При этом Арктический регион России обладает огромными запасами полезных ископаемых, их освоение началось еще во второй половине XVIII века и все время расширялось, сегодня здесь ведется добыча около 85% российского газа, 14% мировой добычи никеля, 41% палладия и т.д.

Однако только с конца прошлого - начала нынешнего столетия в свете возникших экологических проблем и под воздействием международных усилий Арктический регион России стал рассматриваться как единая территория с уникальной и богатой природными ресурсами экосистемой, по отношению к которой постепенно создается правовая основа для развития и охраны. Принято значительное число политико-правовых документов стратегического планирования, определяющих общие политические подходы и долгосрочные направления практических действий ^[1], появляется все больше законов и других правовых актов в этой области.

Одним из наиболее важных из принятых за последнее время документов являются Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года, утвержденные Указом Президента РФ от 05 марта 2020 г. № 164 ^[2] (далее - Основы до 2035 года). В числе приоритетных национальных интересов Российской Федерации Основы называют развитие Арктической зоны (АЗ) в качестве стратегической ресурсной базы и ее рациональное использование в целях ускорения экономического роста страны (п. 5, пп. «г»), а также охрану окружающей среды и защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, проживающих на этой территории (п. 5, пп. «е»).

Включение двух последних направлений в число приоритетных национальных интересов объясняется тем, что неуклонный рост добычи на арктических территориях полезных ископаемых и, прежде всего углеводородов и газа, возрастающая активность бизнеса, развитие предпринимательской деятельности в этом регионе ведут к увеличению риска причинения вреда землям, другим природным ресурсам и в целом хрупкой и уязвимой окружающей среде АЗ. Уникальность этого региона состоит также в том, что Арктика выступает местом жизни и деятельности коренных малочисленных народов (КМН), которые являются хранителями бесценного исторического опыта выживания в экстремальных природных условиях ^[1], ведения традиционного, экологически сбалансированного природопользования. В то же время социально-экономическое положение коренных малочисленных народов региона остается тяжелым, в том числе в связи со случаями лишения их мест традиционного проживания и ведения традиционного природопользования в результате отвода земельных участков под промышленное освоение или в результате загрязнения земель, вод, других природных ресурсов при осуществлении различными субъектами хозяйственной деятельности.

Как отмечается в литературе, еще к началу 2000-х годов огромные территории тундры деградировали в результате разрушения почвы и растительного покрова горноразведочными работами, развитием добычи полезных ископаемых, передвижением транспортных средств, строительством, а в некоторых местах – за счет чрезмерного выпаса северных оленей ^[3], и этот процесс с тех пор только нарастает.

Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу (утверждены Президентом РФ 18 сентября 2008 г. № Пр-1969) ^[4] среди основных мер по реализации государственной политики в этом регионе, в частности, называют: обеспечение рационального природопользования; установление особых режимов природопользования и охраны окружающей природной среды в Арктической зоне РФ (п. 8). Применительно к землям сухопутных территорий АЗ ^[5] это означает установление особого режима их использования и охраны. Необходимость установления такого режима обусловлена особенностями арктических земель – повышенной уязвимостью и длительным периодом восстановления нарушенных земель и почв, в целом специфическими природно-климатическими условиями региона, а также специфическими социальными, экономическими и иными факторами.

Надо отметить, что для регулирования отношений в Арктике на сегодняшний день принято значительное число политико-правовых актов стратегического планирования, законов и подзаконных актов. Однако, как справедливо указывается в литературе, действующее законодательство недостаточно защищает уникальные природные особенности Арктической зоны и не в полной мере обеспечивает минимизацию экологического ущерба ее уязвимой природе, тем более в условиях грядущей интенсивной эксплуатации арктического природного потенциала ^[6]. Это касается и регулирования отношений по использованию и охране арктических земель.

Остановимся подробнее на вопросе о правовом статусе земель территорий традиционного природопользования (ТТП) коренных малочисленных народов АЗ и о правах на них малочисленных народов. В Арктической зоне проживают представители 19 КМН, численность которых на 2010 год составляла 102 тыс. человек. В законодательстве выделяется 13 видов традиционной хозяйственной деятельности КМН, большинство из которых связаны с использованием земель. Это животноводство, в том числе кочевое (оленеводство, коневодство, яководство, овцеводство); собаководство (разведение оленегонных, ездовых и охотничьих собак); пчеловодство; земледелие (огородничество), а также разведение и переработка ценных в лекарственном отношении растений; строительство национальных традиционных жилищ и других построек, необходимых для осуществления традиционных видов хозяйственной деятельности; и т.д. ^[7].

Земля для коренных малочисленных народов - это не просто природный объект и природный ресурс, средство производства, но и главная содержательная основа территории их обитания и, следовательно, один из важнейших элементов, обусловливающих их специальную правосубъектность. Для коренных малочисленных народов право на землю как основу их жизни и деятельности означает право на территорию, место, ареал их обитания ^[8].

В целях защиты исконной среды обитания и традиционной хозяйственной деятельности КМН законодательством предусмотрено создание территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов. Согласно Федеральному закону от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» ^[9] (далее - Закон о ТТП) территории традиционного природопользования являются особо охраняемыми территориями (ст. 1), соответственно их земли относятся к категории земель особо охраняемых территорий (ООТ).

Категория земель ООТ, в свою очередь, состоит из несколько видов земель, которые перечислены в ст. 94 ЗК (земли особо охраняемых природных территорий, земли природоохранного назначения и др.). Земли ТТП упоминаются в п. 5 ст. 97 ЗК, посвященной землям природоохранного назначения (в ст. 95 ЗК РФ в ранее действующей редакции земли ТТП были указаны в числе земель ООПТ, но были исключены из этой статьи Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 406-ФЗ ^[10]). В пункте 5 указано, что в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности КМН могут образовываться территории традиционного природопользования. Из этого положения, на мой взгляд, можно сделать вывод, что законодатель относит земли ТТП к землям природоохранного назначения, однако конкретно это не указано. Представляется необходимым в ЗК РФ определить, к какому именно виду земель ООТ относятся земли ТТП, либо выделить их в качестве самостоятельного вида по аналогии с землями лечебно-оздоровительных местностей и курортов (ст. 96 ЗК).

В Законе о ТТП закреплено, что территории традиционного природопользования федерального, регионального и местного значения образуются соответственно решениями Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ или местного самоуправления на основании обращений лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей (ст. 6-8). Однако четкий порядок образования ТТП, а также установления и изменения их границ (особенно, если это касается уменьшения площади ТТП) или упразднения территорий в законодательстве не определен, а между законами даже встречается противоречие в отношении границ. Так, в соответствии со ст. 9 Закона о ТТП границы конкретной ТТП утверждаются тем же органом, который принял решение о ее образовании. С этим положением не совпадает норма п. 5 ст. 97 ЗК, согласно которой границы ТТП определяются Правительством РФ. Представляется, что в этой части п. 5 ст. 97 ЗК должен быть приведен в соответствие с положением Закона о ТТП.

Поскольку положения п. 5 находятся в ст. 97 ЗК РФ, которая посвящена землям природоохранного назначения, то можно предположить, что на земли ТТП распространяются нормы и других пунктов этой статьи. Так, согласно п. 4 в пределах земель природоохранного назначения вводится особый правовой режим использования земель, ограничивающий или запрещающий виды деятельности, которые несовместимы с основным назначением этих земель. Земельные участки в пределах этих земель не изымаются и не выкупаются у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов. Представляется, что для исключения возможности различного толкования положений ст. 97 ЗК применительно к землям ТТП необходимо внести в эту статью соответствующие разъяснения.

Далее. В более развернутом регулировании со стороны федерального законодателя нуждаются вопросы правового режима земель ТТП, поскольку в действующем федеральных законах содержатся лишь общие положения, имеющие скорее декларативный характер. Установление правового режима ТТП, включая режим земель, передано на подзаконный уровень. В соответствии с абз. 1 ст. 11 Закона о ТТП он устанавливается в положениях о территориях традиционного природопользования, утвержденных соответствующими уполномоченными федеральным, региональными, местными органами с участием лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей.

Учитывая, что федеральным органом исполнительной власти такое положение до сих пор не утверждено, то основное регулирование данного вопроса смещается на региональный и местный уровни, что не может быть оценено положительно. Представляется, что в Законе о ТТП следует определить единые принципиальные подходы к содержанию правового режима ТТП, установить основные запреты и ограничения по использованию природных объектов, в частности земель, субъектами, не относящимися к КМН, а также предусмотреть основные обязанности этих субъектов по охране земель.

Важным вопросом правового регулирования отношений в области земель Арктической зоны является вопрос о правах на эти земли. В Законе о ТТП содержится отсылочная норма о том, что земельные участки и другие обособленные природные объекты в границах ТТП предоставляются малочисленным народам и их общинам в соответствии с законодательством Российской Федерации. Земли и земельные участки в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности могут использоваться указанными лицами также на основании разрешения органа государственной власти или органа местного самоуправления, выданного в случае и в порядке, которые установлены земельным законодательством (ст. 11).

В отличие от Закона о ТТП с его фактически декларативной нормой в ст. 8 Федерального закона от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» ^[11] содержится важная норма о праве малочисленных народов и их объединений безвозмездно пользоваться в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности землями различных категорий, необходимыми для осуществления этой деятельности (выделено мною – О.С.).

Эта норма реализуется в ЗК РФ, в пп. 13 п. 2 ст. 39.10 которого закреплено, что лицам, относящимся к коренным малочисленным народам, и их общинам земельные участки могут предоставляться на праве безвозмездного пользования сроком до 10 лет для размещения зданий, сооружений, необходимых в целях сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов. Из данной формулировки можно сделать вывод, что норма пп. 13 касается всех земельных участков, как расположенных в границах ТТП, так и находящихся в местах традиционного проживания и хозяйствования КМН, которые не образованы в качестве ТТП. Остается, однако, не совсем ясным, как могут использоваться эти участки по истечении указанного 10-летнего срока.

Далее. Согласно ст. 39.34 ЗК РФ земельные участки могут бесплатно использоваться КМН на основании разрешения органа государственной власти или органа местного самоуправления. Разрешение выдается в целях сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности КМН без ограничения срока (пп. 4 п. 1) ^[12]. Однако действие разрешения в любой момент может быть прекращено в результате предоставления этого участка на вещном праве другому гражданину или юридическому лицу (п. 2).

С данной нормой трудно согласиться, поскольку в отличие от иных предусмотренных статьей случаев, когда использование земельных участков носит временный характер (например, для проведения инженерных изысканий либо ремонта линейного объекта на срок не более одного года; для строительства временных или вспомогательных сооружений (ограждения, бытовки) и т.д.), разрешение КМН выдается в целях сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов, что подразумевает стабильный и длительный характер использования земельных участков. Поэтому представляется, что прекращение действия разрешения для КМН в связи с предоставлением участков на вещных правах другим субъектам может осуществляться только в строго ограниченных случаях, обозначенных в ЗК, для чего необходимо внести соответствующие изменения в п. 2 ст. 39.34 ЗК РФ.

Следующий вопрос связан с возможностью закрепления права собственности КМН на земли в местах их традиционного проживания и хозяйствования. Надо иметь в виду, что в законодательстве нет каких-либо разъяснений по этому поводу, в литературе же высказываются точки зрения как за, так и против применения института права собственности на землю в отношении КМН. Так, одни авторы согласны с тем, что право собственности коренных малочисленных народов на природные ресурсы в российском законодательстве отсутствует ^[13]. Другие высказывают заслуживающее внимания мнение, что представители коренных малочисленных народов могут быть собственниками земельных участков ^[14].

Обратим внимание, что Конституция РФ гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации (ст. 69). Конвенцией № 169 Международной организации труда 1989 г. «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах» ^[15] в ст. 14 закреплено, что за этими народами признаются право собственности и владения на земли, которые они традиционно занимают. Действующее российское законодательство напрямую не запрещает, но и не говорит о возможности предоставления земельных участков представителям коренных малочисленных народов Севера, Сибири, Дальнего Востока или их общинам на праве частной собственности. Вероятно, это является, в том числе причиной, почему Россия до сих пор не ратифицировала данную Конвенцию.

На основании вышеизложенного, можно сделать вывод, что в действующем законодательстве нет полной ясности в вопросе о видах прав на землю КМН в местах традиционного проживания и ведения традиционной хозяйственной деятельности. При этом надо иметь в виду, что в этих местах могут быть образованы ТТП с установлением особого охранного режима, а могут и не быть образованы, что обусловливает наличие определенных особенностей в регулировании отношений по использованию и охране земель.

Как указывалось выше, одним из основных национальных интересов Российской Федерации в Арктической зоне является развитие этого региона в качестве стратегической ресурсной базы и ее рациональное использование в целях ускорения экономического роста страны. Освоение богатств АЗ невозможно без участия бизнес-сообщества, предпринимателей, для повышения заинтересованности которых в финансировании региона необходимо применение систем преференций для каждой формы хозяйствования, в рамках которой будут привлекаться инвесторы ^[16].

В целях активизации инвестиционной и предпринимательской деятельности 13 июля 2020 г. был принят Федеральный закон № 193-ФЗ «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации» ^[17] (далее – Закон № 193-ФЗ), в котором предусмотрены особый порядок инвестиционной деятельности резидентов АЗ (резидентом АЗ является индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, государственная регистрация которых осуществлена на территории Арктической зоны и которые заключили соглашение об осуществлении инвестиционной деятельности и включены в реестр резидентов Арктической зоны (пп. 2 ч. 1 ст. 2); налоговое стимулирование резидентов, а также особый порядок предоставления им земельных участков и выдачи разрешений на строительствообъектов. Рассмотрим этот особый порядок подробнее.

В соответствии с Законом № 193-ФЗ (пп. 6 ст. 5, ч. 1 ст. 15) земельные участки резидентам АЗ для реализации инвестиционных проектов предоставляет уполномоченный федеральный орган (Минвостокразвития России), если участки в федеральной собственности, или управляющая компания (участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности), а не исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, как это имеет место по общему правилу земельного законодательства.

Представляется, что такое делегирование (в соответствии со ст. 15 Закона) распорядительных полномочий управляющей компании несет определенные риски, так как компания является стороной, непосредственно заинтересованной в расширении предпринимательской деятельности в Арктической зоне, что может сказаться на объективности учета социальных и экологических особенностей региона при принятии решений о предоставлении земельных участков.

Согласно ЗК РФ земельные участки резидентам предоставляются в аренду в льготном режиме без проведения торгов на срок действия соглашения об осуществлении инвестиционной деятельности, если резидентом не заявлен меньший срок (пп. 39 п. 2 ст. 39.6) ^[18]. Постановлением Правительства РФ от 01 февраля 2021 г. № 91 утверждены Правила предоставления управляющей компанией Арктической зоны Российской Федерации земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в Арктической зоне Российской Федерации ^[19].

Законом № 193-ФЗ предусмотрено, что в случае прекращения действия соглашения об осуществлении инвестиционной деятельности индивидуальный предприниматель или юридическое лицо утрачивает статус резидента АЗ, однако сохраняет вправо осуществлять предпринимательскую деятельность и распоряжаться принадлежащим ему недвижимым имуществом в соответствии с гражданским законодательством (ст. 12). Из этого следует, что право аренды сохраняется за бывшим резидентом и его переоформление не требуется.

Надо отметить, что упрощенный порядок установлен и для выдачи резидентам разрешений на строительствообъектов на территории реализации инвестиционных проектов. Частью 15 ст. 16 Закона № 193-ФЗ предусмотрено, что документация по планировке территории утверждается уполномоченным федеральным органом без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний (пп. 3).

Однако согласно общему порядку, установленному Градостроительным кодексом РФ (ст. 5.1, ч. 13.1 ст. 45), проекты планировки территории и проекты межевания территории до их утверждения органами местного самоуправления муниципального района подлежат обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях. Таким образом, Закон № 193-ФЗ ограничивает права местного населения в принятии решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании, что нарушает один из основных принципов земельного законодательства, закрепленных в ст. 1 ЗК РФ.

Далее. В ч. 15 ст. 16 рассматриваемого Закона предусмотрено, что на земельные участки, предоставляемые резидентам АЗ на территории реализации инвестиционных проектов, не распространяется действие градостроительных регламентов (пп. 4), а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на территории реализации инвестиционных проектов, устанавливаются в соответствии с документацией по планировке территории независимо от правил землепользования и застройки и принадлежности таких земельных участков к той или иной категории земель (пп. 6). Приведенные нормы также идут вразрез с общими требованиями ГрК РФ о градостроительных регламентах и правилах землепользования и застройки (ст. 30, 36).

Несмотря на то, что главной целью Закона № 193-ФЗ является правовое обеспечение экономического развития Арктической зоны, стимулирования и активизации инвестиционной и предпринимательской деятельности, вместе с тем стоит обратить внимание на заложенные в нем некоторые элементы правовых механизмов, направленных на сохранение земель, охрану окружающей среды АЗ, учет интересов местного населения, в том числе коренных малочисленных народов при осуществлении инвестиционных проектов.

Речь идет о стандарте ответственности резидентов во взаимоотношениях с коренными малочисленными народами (ч. 3 ст. 28). Стандарт ответственности, под которым понимается перечень принципов, рекомендованных к использованию резидентами Арктической зоны при организации взаимодействия с коренными малочисленными народами в местах их традиционного проживания и осуществления традиционной хозяйственной деятельности, утвержден Приказом Минвостокразвития России от 23 ноября 2020 г. № 181 ^[20].

Среди принципов, указанных в стандарте, хотелось бы выделить, например, принцип содействия устойчивому развитию коренных малочисленных народов, повышению качества их жизни и сохранению исконной среды обитания. Он включает в себя: проведение резидентом АЗ в предусмотренных законодательством случаях экологической экспертизы с учетом особой уязвимости природы Арктики и особенностей традиционного природопользования КМН; возмещение ущерба, причиненного в результате ведения резидентом хозяйственной и иной деятельности, оказывающей влияние на среду обитания коренных малочисленных народов; и т.д.

Еще один принцип касается участия представителей коренных малочисленных народов в принятии решений по вопросам, затрагивающим их права и интересы при освоении природных ресурсов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности. Этот принцип предполагает, в частности, предварительное согласование проекта резидента с представителями КМН и проведение консультаций до начала реализации проектов промышленного освоения в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности.

Представляется, что стандарт ответственности, хотя он и носит рекомендательный характер, может оказать определенное положительное влияние на формирование некоего баланса интересов бизнеса в процессе освоения природных богатств Арктической зоны и коренных малочисленных народов, заинтересованных в сохранении исконной среды обитания с одновременным повышением качества их жизни.