«Мы возвращаем…». Вопросы пенсионного обеспечения на выборах в Государственную Думу РФ VIII созыва.

Тимшина Екатерина Леонидовна кандидат исторических наук доцент, кафедра языковой подготовки кадров государственного управления, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации 119571, Россия, г. Москва, ул. Проспект Вернадского, 82 стр.1 Timshina Ekaterina Leonidovna PhD in History Associate professor, Department of Linguistics for State Administration Personnel, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation 119571, Russia, g. Moscow, ul. Prospekt Vernadskogo, 82 str.1 k.timshina@yandex.ru Другие публикации этого автора

Выборы в Государственную Думу РФ VIII созыва повторили результат по числу участников избирательной кампании 2016 г. – 14 партий приняли участие в электоральной гонке. Такое значительное количество участников в последних двух федеральных выборных циклах связано с принятием в 2014 г. закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», который существенно модифицировал многие избирательные ограничения. По изменённым правилам для регистрации списка политической партии без сбора подписей избирателей, который крайне затруднительно осуществить небольшим партиям с соблюдением всех предусмотренных законодательством формальностей, стало достаточно наличия партийного представительства в парламенте хотя бы одного субъекта Российской Федерации или получение на предыдущих федеральных выборах не менее 3% голосов избирателей. Другой важной легислативной модификацией стало снижение барьера голосов для прохождения в Государственную Думу РФ, вместо 7% стало достаточно набрать 5% голосов избирателей. Таким образом, для партий, чей базовый уровень популярности находился в районе 2-3%, завоевание мест в парламенте по партийным спискам стало вполне возможным, при условии наличия ярких персон и активной политической борьбы с новыми интересными избирателям предложениями по ключевым темам, волнующим общество. В 2016 г. «чуда пятой партии» не произошло, места в нижней палате Федерального Собрания РФ по партийным спискам получили исключительно четыре партии предыдущего созыва. Если перед выборами в Государственную Думу VII созыва вопросы пенсионного вызывали заметный интерес общества – в списке проблем, волнующих россиян, проблемы пенсионной обеспечения набрали 8% ^[1], то в 2021 г. уже 19% ответов прямо относились к пенсионным проблемам (2% – не решаются проблемы пенсионеров, 6% – реформа и поднятие пенсионного возраста, 11% – отсутствие роста пенсий ^[2]), при этом, согласно опросу, интерес к пенсионным вопросам проявляли не только люди пенсионного и предпенсионного возрастов, но и остальных возрастных групп. Рост общественного интереса к проблеме пенсионного обеспечения позволял предположить, что этот вопрос станет одним из ключевых для получения дополнительных голосов избирателей.

Цель исследования – выявление значимости пенсионного вопроса в предвыборных программах политических партий на выборах в Государственную Думу, установление отношения авторов программ к отдельным аспектам пенсионной реформы, в том числе изменению возраста выхода на пенсию, направлению дальнейших преобразований, социальной защите пенсионеров и предпенсионеров, кроме того проводилось сравнение с позицией партий в 2016 г. Основными источниками для исследования являлись предвыборные программы политических партий, чьи списки были зарегистрированы Центральной избирательной комиссией на выборах в нижнюю палату парламента в 2021 г., в качестве дополнительных источников привлекались предвыборные программы 2016 г. и выступления в СМИ лидеров партий.

Если советская пенсионная система исследована достаточно хорошо, среди наиболее комплексных работ можно отметить труды В. С. Андреева, М. Л. Захарова, О. В Капустиной ^[3-5], то исследований об истории российского пенсионного обеспечения значительно меньше [например, 6-8], в основном в фокусе внимания исследователей из-за постоянных реформ оказывались экономические и юридические проблемы правоприменения новых законов. Взгляды политических партий о направлениях развития пенсионного обеспечения обычно не рассматривались в этих работах.

В советской системе выплата пенсий в основном финансировалась из государственного бюджета, но в Российской Федерации в результате реформ после обретения суверенитета пенсионное обеспечение стало осуществляться из средств вновь созданного Пенсионного фонда РФ, формируемого за счёт взносов предприятий. Средства государственного бюджета привлекались при условии дефицита на счетах ПФР. Кроме в 1990-х г. появился и институт негосударственных пенсионных фондов (НПФ), накопление средств в которых осуществлялось за счёт добровольных взносов граждан, однако подавляющее большинство населения не использовало данный способ пенсионного обеспечения. Следует отметить, что и в последующие годы не удалось популяризовать этот инструмент накопления.

Экономические и социальные потрясения 1990-х г. привели к возникновению двух глобальных проблем в пенсионном обеспечении – неплатежи и низкий уровень пенсий. К 1999 г. средняя пенсия составляла 67% прожиточного минимума пенсионера, который весьма условно определило государство. В соотношении с заработной платой пенсии не достигали и 20% ^{[9, с. 22-23]}, хотя по требованиям международной конвенции «О минимальных нормах социального обеспечения» этот уровень должен составлять не менее 40% ^[10].

В начале 2000-х гг. произошло определенное улучшение ситуации – была решена проблема неплатежей пенсий. Началась новая масштабная реформа пенсионного обеспечения – невероятно быстро (менее чем за год) была принята серия федеральных законов ^[11-14], регламентирующая постепенный переход от распределительной к распределительно-накопительной системе и расширившая возможности населения по добровольному инвестированию в НПФ. После реформы пенсия разделялась на три части: базовую (гарантия государства), страховую (пенсионные взносы) и накопительную (средства на личном счету, которые могут инвестироваться в различные активы). Размер пенсии теперь определялся не продолжительностью стажа, а размерами зарплаты и отчислений. Практически сразу реализация реформы начала пробуксовывать: уже в 2005 г. была отменена накопительная часть пенсии для граждан, рождённых до 1967 г. Причиной отмены стал дефицит средств в ПФР. В 2010 г. была отменена базовая часть пенсии и начались первые выплаты накопительной части.

Новый виток реформы пришёлся на 2013 г., сделав процедуру формирования пенсии для простого гражданина ещё более запутанной. Наиболее усложнился расчёт трудовой пенсии по страховой системе – после модификации законодательства он стал основываться на системе коэффициентов, проистекавшей из рабочего стажа, возраста выхода на пенсию и уровня заработной платы. Для хранения накопительной части работники до выхода на пенсию должны были выбрать НПФ или управляющую компанию, а при отсутствии решения работника поступающие от него средства должны были перечисляться в страховую часть. Однако и эта реформа быстро начала буксовать: граждане неохотно инвестировали средства в НПФ, а экономический кризис и неспособность ПФР обеспечить страховую часть пенсии гражданам, достигшим пенсионного возраста, привели к заморозке накопительных взносов.

Своё видение дальнейших преобразований государство закрепило в «Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации». Главными целями, по мнению её авторов, должно было стать «достижение коэффициента замещения трудовой пенсией по старости до 40% утраченного заработка при нормативном страховом стаже и средней заработной плате; достижение приемлемого уровня пенсий для среднего класса за счет участия в корпоративных и частных пенсионных системах; обеспечение среднего размера трудовой пенсии по старости на уровне 2,5-3 прожиточных минимумов пенсионера; достижение максимально возможной сбалансированности пенсионной системы» ^[15]. В целом, в результате долгой выработки и многочисленных ведомственных компромиссов документ получился весьма туманным и расплывчатым.

Следующий и последний перед выборами 2021 г. виток пенсионной реформы пришёлся на 2018 г. и вызвал наибольшую общественную реакцию. Правительство внесло в Государственную Думу РФ закон о новой пенсионной реформе, предусматривающий изменение возраста выхода на пенсию. В принятом варианте за период 2019-2028 гг. должен быть осуществлён постепенный подъём пенсионного возраста от 55 до 60 лет для женщин и от 60 до 65 лет для мужчин ^[16]. Данная инициатива вызвала негативную реакцию граждан, социологические опросы показывали, что несогласие с реформой в момент обсуждения закона демонстрировали 80-90% опрошенных ^[17-19]. Причинами недовольства, помимо ухудшения социальных условий, стала внезапность внесения в парламент проекта закона, и, как следствие, слабая кампания по медийной поддержке законопроекта. Информация о намерении увеличения пенсионного возраста отсутствовала в явном виде в «Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации» (хотя некоторые эксперты, например, А. П. Починок, полагали, что повышение возраста заложено в документе, так как без него невозможно достижение заявленных характеристик стажа ^[20]). Во время думской и президентских избирательных кампаний намерение изменить пенсионный срок не декларировалось победителями. Более того, когда за год до выборов 2016 г. министр финансов РФ А. В. Силуанов заявил, что повышение возраста выхода на пенсию назрело и необходимо принятие срочного решения («чем быстрее, тем лучше») ^[21], это предложение было подвергнуто резкой критике, в том числе и со стороны руководителей «Единой России». В своей предвыборной программе 2016 г. партия власти отметила успехи в совершенствовании пенсионной системы, указав, что удалось значительно увеличить средний размер пенсии с 894 руб. (в 2000 г.) до 13 200 руб. (в 2016 г.), при сохранении возраста выхода на пенсию ^{[22, с. 13]}. Поэтому внезапное решение о постепенном увеличении пенсионного возраста, принятое в Государственной Думе усилиями «Единой России» привело к падению популярности партии и разочарованию избирателей. Остальные политические партии с разной степенью радикальности не поддержали законопроект о пенсионной реформе, единственным исключением стала Партия пенсионеров России, которая была ликвидирована в 2019 г.

Таким образом, к 2021 г. российская система пенсионного обеспечения подошла в состояния очередного незавершенного преобразования, которое не поддерживалось большинством населения и политических организаций, что потенциально делало вопрос о пенсиях одним из ключевых в избирательной кампании, хотя накал дискуссии и несколько снизился после начала эпидемии коронавируса, проблемы преодоления которой вышли на первый план общественного внимания.

В избирательной кампании 2021 г. было столько же участников, что и в предыдущей, но в составе партий произошёл ряд изменений. Права участвовать без сбора подписей лишились ПАРНАС и «Гражданская сила». Произошло объединение «Справедливой России», «Патриотов России» и «За правду» в единую партию «Справедливая Россия – За правду». В итоге в выборах по партийным спискам принимали участие – «Гражданская платформа», «Единая Россия», «Зелёные», Коммунистическая партия Российской Федерации (КПРФ), «Коммунисты России», ЛДПР, «Партия роста», «Родина», Российская партия пенсионеров за социальную справедливость, «Справедливая Россия — За правду», «Яблоко», «Зелёная альтернатива», «Новые люди», Российская партия свободы и справедливости (РПСС). Три последние партии дебютировали на уровне выборов в Государственную Думу РФ.

Несмотря на актуальность и потенциальную электоральную ёмкость темы пенсионного обеспечения, не все партии обратились к ней во время избирательной гонки. Обе экологические партии («Зелёные» и «Зелёная альтернатива») сосредоточились исключительно на природоохранной повестке и создании комфортной среды обитания. Аналогичная ситуация наблюдалась и в 2016 г., когда участвовавшие в тех выборах «Зелёные» не стали формулировать позицию по социально-экономическим вопросам, заявив о «поддержке концепции реформ Президента РФ В. В. Путина» ^[23]. Учитывая неоднозначность восприятия пенсионной реформы, в программе «Зелёных» 2021 г. упоминание о поддержке реформ уже не использовалось ^[24]. Практически не затронут вопрос пенсионного обеспечения оказался и в предвыборной программе партии «Гражданская платформа», хотя в 2018 г. руководитель партии Р. Г. Шайхутдинов как депутат Государственной Думы РФ голосовал против законопроекта о пенсионной реформе и подверг его критике, назвав «миной замедленного действия» по подрыву доверия не только к Президенту Российской Федерации, но и к государственной системе в целом» ^[25], также он отмечал несовершенство пенсионной системы и забюрократизированность аппарата Пенсионного фонда РФ. В 2021 г. в своей программе партия ограничилась заявлением о необходимости «достижения общественного согласия по ключевым вопросам» социальной политики ^[26]. Пенсионная реформа, по-видимому, относится именно к этим «ключевым вопросам», где необходимо восстановление «контура доверия народа к государству», так как, по оценке Р. Г. Шайхутдинова, правительство в 2018 г. провело её внезапно и цинично, не осуществив её обсуждения и не достигнув общественного согласия ^[25].

Если в 2016 г. только «Единая Россия» отметила в предвыборной программе успехи в развитии пенсионной системы, то в 2021 г. ни одна партия позитивно не оценила состояние пенсионного обеспечения. Партия власти в последней предвыборной программе не дала оценку ни реформе, ни текущему состоянию пенсионного обеспечения. Отдельные законопроекты, внесенные членами «Единой России», незадолго до выборов, позволили политологам даже сделать вывод о намерении партии постепенно отказаться от реформы пенсионного возраста. Например, подобные предположения появлялись после внесения депутатом ЕР А. В. Барышевым законопроекта о досрочном выходе на пенсию в соответствии с прежними критериями возраста, если человек не смог найти работу в течение 12 месяцев ^[27]. Однако экспертные гипотезы оказались необоснованными, проекты законопроектов остались частными инициативами депутатов «Единой России» и в предвыборной программе никаких изменений в утверждённой реформе не предусматривалось.

Для остальных партий (особенно партий парламентской оппозиции) последняя пенсионная реформа предсказуемо стала одним из главных объектов критики в ходе электоральной гонки. Для подчеркивания своего отношения партиями левой части политического спектра активно использовалась негативно окрашенная лексика, призванная максимально акцентировать внимание читателя программы на неодобрительном отношение партии к увеличению пенсионного возраста. В программах оно именуется «ПОЗОРНАЯ ПЕНСИОННАЯ РЕФОРМА» («Коммунисты России»), «позорный закон» и «пенсионный грабёж» (КПРФ), «антинародная пенсионная система» («Справедливая Россия – За правду»), «антисоциальная реформа» (РПСС) ^[28-31]. Хотя в 2016 г. многие партии критиковали сложившуюся систему пенсионного обеспечения, семантическая тональность критики была значительно мягче, активное введение в оборот и использование негативно окрашенной лексики связывается именно с увеличением пенсионного возраста.

Отмена последней реформы стала наиболее часто встречающимся предложением в предвыборных заявлениях партий. За контрреформу и возвращение ранее существовавшего возраста выхода на пенсию помимо вышеупомянутых левых партий, критиковавших реформу, высказались ЛДПР, «Родина» и «Яблоко» ^[32-34]. Партия Роста, хотя и не заявила впрямую намерения осуществить возвращение прежнего возраста выхода на пенсию, предложила «сделать шаг назад» и «провести эффективную и справедливую пенсионную реформу», однако не конкретизировала свои предложения по новой реформе ^[35]. Российская партия пенсионеров за социальную справедливость внесла инициативу вообще отказаться от понятия «пенсионный возраст» и перейти к начислению пенсий за трудовой стаж и «заслуги перед обществом», последний субъективный и слабоисчислимый термин партией не был объяснён ^[36]. Оппозиционные партии, представленные до выборов в Государственной Думе РФ (КПРФ, ЛДПР, «Справедливая Россия»), активно использовали парламентскую трибуну для привлечения медийного внимания к своей позиции по возвращению возраста выхода на пенсию. Все три партии вносили законопроекты по отмене пенсионной реформы для всех граждан или для лиц отдельных профессий. Например, внесённый в марте 2021 г. законопроект «Справедливой России» предлагал полностью отменить реформу и запретить изменять возраст выхода на пенсию до 2035 г. ^[37], а в августе 2021 г. КПРФ внесла свой проект пенсионной контрреформы ^[41]. Подобные законопроекты не имели шанса быть принятыми из-за отсутствия парламентского большинства, а последний проект КПРФ не мог быть даже обсужден Думой VII созыва из-за истечения полномочий, но они обеспечивали партиям внимание СМИ по важному для предвыборной гонки вопросу незадолго до голосования.

Вторым по частоте встречаемости предложением стало увеличение размера пенсий, при этом изменился подход к презентации роста пенсий. Если в 2016 г. большинство партий настаивали на увеличении пенсий до 40% утраченного заработка (кроме «Справедливой России», предложившей довести до уровня 60% ^[38]), базируясь на требованиях международной конвенции «О минимальных нормах социального обеспечения», которая на момент выборов не была ещё ратифицирована Российской Федерацией, то в избирательной кампании 2021 г. популярным стало указание точной суммы минимальной пенсии в рублях. Такая презентация была более понятна избирателю и решала проблему достаточно распространённых низких зарплат, как неоднократно признавали представители государственной власти в России существует феномен «работающего бедного», т.е. около 12 млн граждан, несмотря на постоянную занятость, относятся к категории малоимущих ^{[42, c. 6]}. Для таких избирателей обещание пенсии в размере 40% от утраченной заработной платы не стало бы привлекательным. «Коммунисты России» предложили среднюю трудовую пенсию в размере 40 000 руб. ^[28], РПСС – минимальную пенсию в размере 24 тыс. руб. ^[31], «Справедливая Россия – За правду» – минимальную пенсию в размере 31 тыс. руб. ^[30]. ЛДПР обещала увеличить минимальную пенсию до трёх прожиточных минимумов ^[32], а «Родина» – увеличить размер всех пенсий в два-три раза ^[33].

Последнее предложение «Родина» предлагала осуществить за счёт ликвидации ПФР. По мнению партии, ликвидация государственного Пенсионного фонда и национализация его «дворцов» в регионах должны привести к возможности повышения пенсий до трёх раз. Критика ПФР третья по частоте встречаемости из пенсионных тем в избирательных программах. Однако подходы предлагались разные: РППС также предложила ликвидировать ПФР, «Коммунисты России» – возвращение к советской системе, ЛДПР – жесткий контроль оппозиции над всеми пенсионными фондами. В качестве альтернативы ПФР предлагалось прямое финансирование пенсий из государственного бюджета или использование государственного банка для сбора и аккумуляции средств. Критика ПФР в избирательной кампании 2021 г. увеличилась и появились обещания его ликвидации, в 2016 г. только «Гражданская сила» и РППС сделали акцент его деятельности, критикуя его коррумпированность и слабую эффективность.

Остальные партийные предложения в области пенсионного обеспечения распределены в рамках одной-двух избирательных программ. В наиболее сложном положении оказалась «Единая Россия». Пенсионная реформа принесла партии существенное снижение рейтингов, в связи с эти вставал вопрос – как партии отразить в программе свои дальнейшие действия и оценить предыдущие. В итоге, был выбран наиболее лаконичный и нейтральный вариант. Партия власти не затронула ни один из острых вопросов и полностью обошла молчанием пенсионную реформу. Единственное предложение, которое можно связать с реформой, это обещание «гарантированного контроля за соблюдением прав работников предпенсионного возраста» ^[39]. В первую очередь, это предложение относилось к необходимости защиты рабочих мест для людей, чей пенсионный возраст был увеличен, и они чувствовали себя уязвимыми, рискуя остаться без работы и пенсии. Поскольку большинство партий было намерено отменить реформу и вернуться к прежнему пенсионному возрасту, то «Единая Россия» оказалась единственной партией, сделавшей акцент на этом вопросе. Другим направлением предложений «Единой России» стал набор идей, который можно объединить под ставшим модным термином «цифровизация». Партия предложила назначение в автоматическом режиме (без дополнительных заявлений) федеральных и региональных социальных доплат к пенсиям, досрочных пенсий гражданам предпенсионного возраста, пенсий по инвалидности и по старости, а также автоматическое информирование о предполагаемом размере пенсий и суммах пенсионных накоплений ^[39]. Неожиданно с похожим предложением в области цифровизации выступила и партия «Коммунисты России», обычно ратующая за возвращение к советским практикам. Коммунисты предложили, что «в каждом регионе органы соцзащиты, согласно новым социалистическим законам, будут обязаны вести паспорт социальной помощи пенсионера, по которому каждый пенсионер в режиме реального времени сможет следить за положенными ему льготами и выплатами, а также делать заявки на социальное обслуживание, помощь, санаторно-курортное лечение» ^[28].

Часть партий внесли новые инициативы в части пенсионного обеспечения. «Новые люди» выступили за модернизацию формирования накопительной части пенсии: «отчислять часть подоходного налога (3 процентных пункта) на индивидуальный инвестиционный счет…этот пенсионный вклад может быть получен регулярными платежами после достижения целевого возраста или передан по наследству ^[40]. Партия включила в программу даже образец расчёта накопительной части в соответствии с предложенной системой. Партия Роста анонсировала «новую эффективную и справедливую реформу», «стимулирующую развитие» ^[35] но при этом из программы невозможно каким-либо образом детализировать основные положения реформы. Судя по контексту, можно предположить, что она затронула бы накопительную часть пенсии. Необычную новацию внесла в программу партия «Яблоко», предложив использовать вариант «природной ренты», когда на индивидуальные накопительные счета граждан осуществляется зачисления части доходов от экспорта природных ресурсов. ^[34]

Вопрос о дополнительной поддержке категории пенсионеров «дети войны» (люди в момент Великой Отечественной войны бывшие детьми, обычно к ним относят людей, рожденных в интервале 1923-1928 гг. и 9 мая - 3 сентября 1945 г., устоявшейся датировки ещё в законодательстве не выработано) можно отнести к уходящей повестке. В 2016 г. в избирательной кампании трёх партий (КПРФ, «Справедливая Россия», «Коммунисты России») значительное место было уделено их поддержке. Парламентские партии с 2011 г. регулярно вносили в Государственную Думу проекты предложений законопроектов о дополнительной поддержке «детей войны», поэтому к 2016 г. имели готовые наработки по данному вопросу в виде законопроектов. Например, «Справедливая Россия» зафиксировала даже размеры выплат, которых намерена была добиться для «детей войны» (не менее 1000 руб.) ^[38]. В 2016 г. КПРФ и «Справедливая Россия» внесением законопроектов о социальной поддержке «детей войны» накануне выборов и их активным освещением в СМИ добились внимания общества. Аналогичную тактику партии использовали и в 2021 г., но уже вносили законопроекты о контрреформе возраста выхода на пенсию.

В 2021 г. только «Коммунисты России» сохранили в программе упоминание о «детях войны», при этом из программы нельзя сделать вывод о конкретных мерах поддержки. Уход темы «детей войны» из программ парламентских партий, по все видимости, связан с принятием региональных законов, посвященных их поддержке. КПРФ и «Справедливая Россия» предпринимали усилия по изменению регионального законодательства, достигая отдельных локальных успехов, однако настоящий прорыв был совершен в интервале 2016-2021 гг., когда удалось принять законы в крупных ключевых регионах, в том числе Москве и Санкт-Петербурге, что несколько снизило необходимость в федеральном законе.

Хотя вопросы, связанные с пенсионным обеспечением, были достаточно хорошо представлены в предвыборных программах на выборах депутатов Государственной Думы VIII созыва, утверждать, что политические партии полностью реализовали свои возможности, нельзя. Только одна из партий предложила новое видение дальнейшего развития пенсионной реформы («Новые люди»), но и тот, по сути, являлся наладкой лишь одной из частей пенсии. Все остальные предложения или строились вокруг темы возвращения дореформенного возраста выхода на пенсию, или на ликвидации Пенсионного фонда России. В разрезе предвыборной борьбы обещания отмены реформы давали электоральное преимущество над «Единой Россией», но не вносили существенных изменений в саму систему. Хотя многие партии и заявили о необходимости роста пенсий и обеспечения достойной старости, предложить реальные источники для финансирования значительного роста они не смогли – в большинстве программ этот вопрос остался неосвещенным, предложение перераспределить расходы на ПФР для выплаты пенсий вряд ли смогли бы обеспечить их значимый рост. Дополнить достаточно слабую и требующую улучшения государственную «Стратегию долгосрочного развития пенсионной системы» не удалось, многие предложения, особенно в части резкого повышения пенсий, носили скорее популистский, чем реально выполнимый характер. В основном все наиболее конкретно сформулированные предложения были связаны с возвращением в том или ином виде к советской системе, где пенсионное обеспечение исполнялось государством из средств бюджета.

Если не учитывать предложения по возвращению пенсионного возраста, которые и обеспечили рост обращений к теме пенсий в предвыборных программах, то в сравнении избирательных кампаний 2016 и 2021 гг. объём предложений в области пенсионного обеспечения будет на одном уровне. Даже можно отметить некоторое уменьшение за счёт сокращения предложений по поддержке «детей войны», которые были одними из самых проработанных в 2016 г.

Подводя итоги, можно констатировать, что политические партии слабо реализовали свои возможности влияния, когда внимание общества к пенсионному вопросу на фоне непопулярной пенсионной реформы был максимальным.