Проблемы международно-правовой охраны озера Байкал: итоги 44 сессии Комитета всемирного наследия

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-011-00618.
Acknowledgments: The reported study was funded by RFBR, project number 20-011-00618.

Проблематика охраны экосистемы озера Байкал находится в центре природоохранных усилий органов власти и общественности на протяжении достаточно длительного периода времени. В границах Центральной экологической зоны Байкальской природной территории (далее – ЦЭЗ БПТ) выделяются проблемы, характерные для многих природных систем международного значения. Среди них – хаотичное развитие туристской инфраструктуры; незаконное строительство в границах особо охраняемых территорий; социальная напряженность, вызванная конфликтом интересов крупного и мелкого туристического бизнеса, а также отсутствием учета интересов местного населения; риски реализации проектов развития промышленности и транспорта; недостатки в управлении и стратегическом планировании развития особо охраняемых природных территорий общемирового значения. При этом среди угроз состоянию озера особое беспокойство вызывает проблема утилизации отходов деятельности Байкальского целлюлозно-бумажного комбината. Как неоднократно подчеркивали ученые и представители общественных экологических организаций, именно эта проблема должна быть определена в качестве приоритетной, поскольку прорыв накопленного шлам-лигнина в озеро может привести к экологической катастрофе.

Охрана экосистемы озера Байкал осуществляется при помощи различных юридических средств национального и международного характера. Последние сформированы достаточно широким кругом международных договоров и иных документов, принадлежащих международной нормативной системе ^[1]. Центральным из них, несомненно, является Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 г. ^[2] (далее-- Конвенция о всемирном наследии; Конвенция). Мы уже обращались к анализу позитивной роли, которую сыграл этот международный договор в сохранении байкальской экосистемы ^[3], и на сегодняшний день органы системы охраны всемирного наследия продолжают держать проблемы сохранения экосистемы озера Байкал в фокусе своего внимания.

С 16 по 31 июля 2021 года в китайском городе Фучжоу прошла сорок четвертая сессия Комитета всемирного наследия (далее также — Комитет). Сложная эпидемиологическая обстановка предопределила широкое использование дистанционных технологий при принятии решений. Одним из центральных вопросов, решаемых в ходе сессий Комитета, является рассмотрение докладов о состоянии сохранности объектов всемирного наследия и принятие решений о включении или исключении объектов из Списка всемирного наследия, находящихся под угрозой. Проблемы состояния озера Байкал также стали предметом рассмотрения Комитета, который, рассмотрев заключения Международного союза охраны природы (далее также – МСОП), являющегося консультативным органом Конвенции, обратил внимание Российской Федерации на самые острые проблемы охраны озера. В настоящей статье представлен юридический анализ указанных решений, предложены варианты преодоления некоторых острых проблем охраны экосистемы озера Байкал с использованием потенциала международно-правового регулирования.

Принятию Комитетом решений предшествовал анализ экологического состояния озера, осуществленный Международным союзом охраны природы и Центром всемирного наследия, а также подготовка заключения по этим вопросам. Содержание данного заключения составляет анализ угроз экосистеме Байкала, действий Российской Федерации и Монголии по управлению этими угрозами, а также формулирование рекомендаций Комитету в части разработки возможных рекомендаций для обеспечения сохранения объекта всемирного наследия.

В итоговом решении Комитета 44 COM 7B.107 нашли отражение основные опасения российского и международного природоохранного сообщества относительно обеспечения сохранности озера Байкал. Первая группа вопросов, на которую обращает внимание Комитет, касается нормативно-правового регулирования сохранения байкальской экосистемы. С крайней озабоченностью отмечены как вступившие в законную силу поправки в действующее законодательство об охране озера Байкал, так и планируемые к принятию нормативные акты. Комитет полагает, что многие из них значительным образом ослабляют охрану озера в части оценки воздействия и допустимых уровней загрязнения (в первоисточнике: «…аllowable levels of pollutants» - прим. соавт.).

В условиях продолжающегося ухудшения состояния озера принятие планируемых изменений может привести к появлению потенциальной опасности, сформулированной в ст. 180 (b) Руководства по выполнению Конвенции (далее – Руководство). Статья Руководства, на которую ссылается Комитет, закрепляет критерии включения объектов всемирного наследия в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой.

Действительно, в последнее время приняты новые нормативные акты и внесены изменения в акты действующего законодательства в рассматриваемой сфере. Так, в соответствии со ст. 6 Федерального закона «Об охране озера Байкал» ^[4], Правительством Российской Федерации утверждается перечень видов деятельности, запрещенных в ЦЭЗ БПТ (далее – Перечень). Новая редакция указанного перечня принята в 2020 г. ^[5] и действует до 1 января 2027 г. В природоохранном сообществе высказывались разные мнения по поводу формирования нового перечня ^[6,7], при этом первоначально представленный проект претерпел неоднократные изменения.

Так, в итоговый вариант текста Постановления Правительства РФ, утвердившего анализируемый перечень, не было включено указание на его неприменение в отношении инвестиционных проектов, реализуемых на основании актов Президента и Правительства России. Вместе с тем, некоторые положения новой редакции перечня в определенной степени приводят к ослаблению режима природоохранных ограничений в пользу решения вопросов социально-экономического развития Байкальской природной территории. Так, пункт 13 Перечня закрепляет возможность строительства объектов капитального строительства (их частей), функционирование которых не связано с развитием особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения, особых экономических зон туристско-рекреационного типа на территориях, расположенных в границах населенных пунктов.

Серьезной точкой социального напряжения является вопрос об обороте земельных участков в границах объекта всемирного природного наследия «Озеро Байкал». Подпункт 4 п. 5 ст. 27 ЗК РФ закрепляет ограничение в обороте находящихся в государственной и муниципальной собственности земельных участков, занятых объектами, включенными в Список всемирного наследия. В 2021 году в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации внесен законопроект № 1180837-7 ^[8], в соответствии с которым правило п.п. 4 п. 5 ст. 27 ЗК РФ дополнялось исключением: оно не распространяется на земельные участки, находящиеся на территории населенных пунктов, в границах Байкальской природной территории. На момент подготовки настоящей статьи (октябрь 2021 г.) законопроект еще не прошел первое чтение, а в заключении Правового управления Государственной Думы по законопроекту, доступном в системе обеспечения законодательной деятельности в сети Интернет, содержится ряд замечаний к его содержанию.

В соответствии со ст. 13 федерального закона «Об охране озера Байкал» профильные органы исполнительной власти утверждают нормативы предельно допустимых вредных воздействий на экосистему озера. Значения этих нормативов были обновлены в 2020 г. посредством принятия Приказа Министерства природных ресурсов и экологии России № 83 ^[9].

Некоторые нормативные изменения касались регулирования в области охраны и использования лесов и регулирования земельных отношений. Так, федеральным законом № 254-ФЗ ^[10] закон «Об охране озера Байкал» дополнен статьей 25.1, закрепляющей возможность проведения сплошных рубок на землях лесного фонда и перевода этих земель в земли иных категорий в целях строительства и реконструкции объектов инфраструктуры, необходимых для увеличения пропускной способности Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей. Такое строительство является предметом ряда правовых ограничений и природоохранных мероприятий ^[11]. Ряд экологических организаций (включая международные, например, Гринпис) выступили с критикой указанных решений, однако высшим руководством страны сделано заявление о необходимости проведения работ по расширению БАМа и Транссиба при строгом соблюдении экологических требований.

В 2021 г. статья 25.1 федерального закона «Об охране озера Байкал» дополнена пунктом 4 ^[12], решающим так называемую проблему «лесных поселков». Данная норма разрешает перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, в земли других категорий, если документами территориального планирования установлены границы населенных пунктов, образуемых из вахтовых и иных временных поселков, созданных до 1 января 2007 г. в границах земель лесного фонда для заготовки древесины (при условии расположения таких населенных пунктов вне границ особо охраняемых природных территорий).

Таковы наиболее значимые корректировки законодательства, в той или иной степени изменяющие режим правовой охраны озера Байкал и вызывающие беспокойство Комитета. Характеризуя указанные изменения в целом (и их оценку в контексте обязательств Российской Федерации по Конвенции о всемирном наследии), необходимо, во-первых, отметить, что сама Конвенция содержит лишь общие обязанности государств по выявлению, охране, сохранению, популяризации и передаче будущим поколениям объектов всемирного наследия. К ним относится, например, учреждение служб по охране наследия, развитие научных и технических разработок по устранению опасностей объектам всемирного наследия, содействие созданию и развитию центров подготовки по охране всемирного наследия и др. (ст. 5).

В решениях Комитета всемирного наследия прослеживаются категоричные позиции по ряду природоохранных вопросов, например, о недопустимости разработки полезных ископаемых на объекте и в непосредственной близости от него. Но даже указанные позиции сами по себе не препятствуют реализации всей полноты государственного суверенитета в отношении регулирования общественных отношений на своей территории (ст. 6). Признание таких объектов всеобщим наследием человечества предполагает учет международных подходов, выработанных в системе охраны всемирного наследия. К примеру, документы системы охраны всемирного наследия никогда не содержали требований об ограничении оборотоспособности земельных участков, находящихся в границах объекта всемирного наследия, и не могли их содержать в виду весьма существенных отличий в национальном регулировании отношений собственности вообще и собственности на земельные участки в частности. Вместе с тем, отмена ограничений оборотоспособности земельных участков, находящихся в границах Байкальской природной территории – это изменение режима правовой охраны объекта всемирного наследия «Озеро Байкал», и такое изменение требует соответствующей оценки воздействия в соответствии с требованиями Комитета всемирного наследия.

Отдельные элементы такой оценки содержатся в пояснительной записке к соответствующему законопроекту, но он, с одной стороны, весьма лаконичен, с другой – не учитывает подходы МСОП и Центра всемирного наследия к процедуре экологической оценки. Подготовка и проведение такой экологической оценки и представление ее результатов в Комитет всемирного наследия способствовали бы не только выполнению международных обязательств Российской Федерации, но и повышению качества принимаемых решений в рамках природоохранной деятельности на Байкальской природной территории. Кроме этого, работа по изменению ст. 27 ЗК РФ могла бы стать поводом для совершенствования регулирования земельных и экологических отношений в ЦЭЗ БПТ.

Действительно, при первом приближении возникают серьезные сомнения в целесообразности «сплошного» ограничения оборотоспособности земельных участков на всей территории объекта всемирного наследия «Озеро Байкал». В этой связи представляется возможным заменить данный неизбирательный подход адресным, при котором для разных земельных участков, в зависимости от их удаленности от акватории озера и уровня связанности с экосистемой Байкала, устанавливался бы разный режим использования. Основой для такой дифференциации могут послужить принципы, используемые при охране объектов культурного наследия. Так, в отношении каждого земельного участка могут быть сформированы аналоги «охранных обязательств», устанавливающие, к примеру, разрешенные для строительства материалы при возведении зданий и сооружений; параметры бурения скважин на участке; возможность разведения определенных видов животных в подсобном хозяйстве и др. С точки зрения законодательной техники возможны два пути реализации такого подхода. Первый вариант состоит в подготовке и принятии отдельного федерального закона «Об охране природного наследия». Второй возможный вариант – внесение изменений и дополнений в федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях», в который может быть включена глава «Международно-правовые природоохранные режимы», характеризующая, в том числе, особенности правового режима земельных участков, расположенных на территориях объектов всемирного наследия. Проект подобных законодательных изменений в 2019 г. разрабатывался Министерством природных ресурсов и экологии России, однако вплоть до сегодняшнего дня в Государственную Думу Российской Федерации он не внесен. В целом такой вариант нормативных изменений может стать первой стадией в формировании комплексной правовой охраны уникальных природных объектов в национальной правовой системе.

Развитию именно таких механизмов и альтернатив может содействовать институт экологической оценки, проводимой в соответствии с передовыми мировыми стандартами. Важным в этом случае будет осуществление контрольно-надзорных функций в целях укрепления законности в рассматриваемой сфере.

С другой стороны, приходится признать, что деятельность по изменению нормативного регулирования в сфере охраны озера Байкал не носит системный характер. Соответствующие проекты изменений возникают как реакция на возникающие «точечные напряжения», хотя ценная экосистема Байкала заслуживает того, чтобы, во-первых, был сформирован долгосрочный план совершенствования нормативно-правового регулирования ее охраны, а, во-вторых, соответствующие проекты нормативных актов заблаговременно представлялись профессиональным сообществам и общественности для обсуждения, при наличии разработанной системы учета мнений указанных субъектов экологических правоотношений.

Достижению первой цели будет содействовать принятие плана управления объектом всемирного наследия «озеро Байкал». Разработка таких планов является одним из требований к управлению объектами всемирного наследия, и Комитет высказывал рекомендацию о подготовке такого плана в отношении озера Байкал. Например, в решении 40 COM 7B.97 (2015 г.), Комитет рекомендовал разработать интегральный план управления рассматриваемым объектом, включающий управление деятельностью по борьбе с лесными пожарами и их предотвращению.

Видится необходимым закрепление требований о подготовке планов управления охраной объектов всемирного наследия в национальном законодательстве. В некоторых странах имеется опыт применения такого подхода. Так, например, в законодательстве Австралии закреплено требование об обязательной подготовке как минимум одного плана управления для участков всемирного наследия ^[13]. При этом, по нашему мнению, подготовке такого плана управления должна предшествовать консолидация управления объектом всемирного наследия «озеро Байкал». Оно может быть достигнуто, в том числе, путем придания статуса особо охраняемой природной территории ЦЭЗ БПТ и создания ее единой администрации, поскольку институт ЦЭЗ БПТ является основной национальной формой охраны Байкала как объекта всемирного наследия. Примером деятельности объединенных администраций по управлению особо охраняемыми природными территориями является работа ФГБУ «Заповедное Прибайкалье» и «Заповедное Подлеморье». Принятие долгосрочного плана управления озером Байкал как объектом всемирного наследия позволит обеспечить предсказуемость и определенную системность нормативным и организационным механизмам охраны и устойчивого использования озера Байкал.

В рамках решения второй задачи, сформулированной Комитетом (максимальная информационная открытость проектов нормативных актов), отмечаются позитивные изменения. Так, в федеральном законе «Об охране окружающей среды» ^[14] закреплено понятие экологической информации (ст. 4.3); федеральный закон № 194-ФЗ от 18 июля 2019 г. установил правило об общественном обсуждении проекта акта Правительства России об установлении или изменении границ Байкальской природной территории и ее экологических зон в порядке, установленном для раскрытия информации о подготовке проектов нормативных актов федеральными органами исполнительной власти ^[15]. Усиление информационной открытости процессов подготовки нормативных актов в области охраны природы в целом, и экосистемы Байкала в частности может быть достигнуто путем выражения Российской Федерацией согласия на обязательность действия норм Орхусской конвенции ^[16]. Это, в свою очередь, послужит стимулом для дальнейшего внедрения принципов обеспечения участия общественности в решении вопросов, касающихся охраны природы.

2. Целый спектр проблем, отмеченных Комитетом всемирного наследия, связан с проведением различных видов экологической оценки в отношении различных действий органов власти по управлению водными ресурсами.

Первый блок вопросов, на который неоднократно обращал внимание Комитет всемирного наследия в связи с необходимостью проведения оценки воздействия на окружающую среду, касается регулирования уровня озера Байкал. Комитет принял во внимание информацию, предоставленную Российской Федерацией об отсутствии ущерба окружающей среде при осуществлении мероприятий по регулированию уровня воды и выразил сожаление в связи с тем, что российскими органами власти не осуществлена всесторонняя оценка возможного воздействия на окружающую среду действующих правил водопользования.

Комитет призвал Россию отменить все поправки, вносящие изменения в пределы колебаний озера и не вносить новых изменений до тех пор, пока не будет полностью установлена степень воздействия существующих правил водопользования на выдающуюся универсальную ценность объекта ^[17].

Позиция Российской Федерации по этому вопросу выражена в отчете о состоянии сохранности озера Байкал в 2018 г. В данном документе указывается, что в 2015 г. была выполнена научно-исследовательская работа, посвященная уровенному режиму озера Байкал, и оценка воздействия была осуществлена в рамках этого исследования. Одним из основных его выводов стало признание невозможности выдерживать единый метровый уровень колебаний озера ( 456-457 м) на протяжении всего времени, в связи с чем необходима дифференциация уровней в зависимости от степени водности в конкретный период времени.

Данный вопрос всегда находился в центре внимания научной общественности и представителей органов власти. Как отмечалось в работах ученых-гидрологов, еще в 2001 г., в ходе обсуждений, предшествовавших принятию соответствующего постановления Правительства России ^[18], учеными Сибирского отделения РАН предлагалось установление дифференцированных значений уровня озера Байкал в зависимости от периода водности, поскольку низкая и высокая водность на озере Байкал является типичным для данной местности явлением. Указанная дифференциация присутствовала в проекте постановления Правительства № 234 от 26 марта 2001 г., однако из итогового варианта текста указанного нормативного правового акта она исчезла ^{[19, С. 34]}.

Лишь спустя два десятилетия, в 2021 году, после неоднократного внесения правовых изменений ^[17], данный аспект получил правовое оформление в постановлении Правительства России, нормативно закрепившем допустимый уровень озера в зависимости от периода водности (при низкой, средней и высокой водности). Данным правовым актом установлены, помимо отметок 456 / 457 метров в период средней водности, также минимальное значение для маловодных периодов (455,54 м) и максимальное значение для периодов большой водности (457,85 м) ^[20].

Как отмечалось ранее, одной из самых серьезных проблем в охране экосистемы Байкала является сложность утилизации отходов Байкальского целлюлозно-бумажного комбината (далее – БЦБК). По разным причинам начало данной деятельности на протяжении длительного времени откладывалось. На сегодняшний день, после неоднократной смены исполнителя указанных работ, в данном статусе выступает Госкорпорация «Росатом». При этом Комитет в своем Решении в 2021 году также повторяет просьбу осуществить оценку воздействия на окружающую среду процесса утилизации отходов и вариантов развития площадки БЦБК и обеспечить использование в данном процессе лучших доступных технологий и организаций-исполнителей.

Необходимость осуществления оценки воздействия на окружающую среду, стратегической экологической оценки и оценки совокупного воздействия на выдающуюся универсальную ценность Байкала была отмечена и в отношении развития особых экономических зон туристско-рекреационного типа в границах объекта всемирного наследия «озеро Байкал». При этом данный вопрос обозначен как приоритетный.

Необходимо отметить, что система охраны всемирного наследия рассматривает туризм как один из важных способов популяризации объектов всемирного наследия и их устойчивого использования. В этих целях в системе охраны всемирного наследования разработаны специальные механизмы поддержки развития туризма ^{[21, С.100-103]}. Общее требование к развитию таких проектов состоит в том, чтобы государства-участники поощряли развитие устойчивого (выделено соавт.) туризма. Достижению этой цели и служат запрашиваемые Комитетом разные виды экологической оценки. При этом практика функционирования двух особых экономических зон свидетельствует о существовании проблем с планированием стратегического развития этих территорий. Развитие особой экономической зоны «Ворота Байкала» на территории Иркутской области вначале планировалось в поселке Большое Голоустное, однако впоследствии данный вариант был признан нецелесообразным и перенесен в район города Байкальск, несмотря на то, что на развитие первоначально избранного участка, по данным Счетной палаты Российской Федерации, было потрачено более 96 миллионов рублей ^[22]. На территории особой экономической зоны «Байкальская гавань», расположенной на территории Республики Бурятия, созданы условия для реализации инвестиционных проектов, включая инженерную и транспортную инфраструктуру. Статус указанных особых экономических зон, в пределах территории которых предусмотрено льготное налогообложение и землепользование, призван способствовать привлечению инвестиций в туристическую отрасль двух байкальских регионов.

Формы развития туризма – вопрос, прежде всего, регулируемый в рамках национального законодательства, и особые экономические зоны сами по себе являются весьма действенным механизмом развития туристической деятельности. В то же время выполнение обязательств перед международным сообществом в части сохранения уникального озера для настоящего и будущих поколений, безусловно, требует разработки и принятия специальных мер. В этой связи абсолютно необходимым является как стратегическое планирование проектов развития туризма в особых экономических зонах в пределах ЦЭЗ БПТ, так и их экологическая оценка, выполненная по самым высоким международным стандартам.

Как было показано, этот институт является одним из центральных средств охраны природы, причем «превентивного» действия. Экологическая оценка позволяет не допустить реализации потенциально опасных проектов, что всегда предпочтительней, чем устранять последствия уже причиненного природе вреда. Анализ современного состояния национального нормативно-правового регулирования экологической оценки свидетельствует о наличии системных проблем в этой области. Стратегическая экологическая оценка не получает адекватного закрепления ни в российских законах, ни в подзаконных нормативно-правовых актах. Такая же ситуация сложилась и в отношении оценки воздействия на окружающую среду. В федеральном законе «Об охране окружающей среды» этот институт урегулирован весьма лаконично, несмотря на его принципиальное значение. Развитие нормативно-правового регулирования всех видов оценки должно, по мнению соавторов, протекать в двух направлениях: международном и национальном. Выражение Россией согласия на обязательность положений Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Конвенция ЭСПО) и Киевскому протоколу к ней (Протокол о стратегической экологической оценке) могут стать импульсом к принятию федерального закона «Об экологической оценке».

К числу иных насущных проблем, ставших предметом внимания Комитета на 44–й сессии и заслуживающих более подробного освещения в отдельных научных публикациях, следует отнести, прежде всего, планируемые к реализации планы строительства Монголией гидротехнических сооружений на реке Селенге ^[23], являющейся основным притоком озера Байкал, вопросы противодействия лесным пожарам, а также проблемы незаконной застройки территорий Центральной экологической зоны БПТ. Перечисленные и иные вопросы требуют углубленного изучения на предмет разработки и последующей реализации необходимых мер, направленных на снижение давно существующих и вновь возникающих угроз экосистеме Байкальской природной территории.