Сравнительный анализ административно-правового регулирования деятельности добровольных народных дружин в Российской Федерации и Франции

Хромов Александр Владимирович Аспирант, кафедра Административное право, Административный процесс, Санкт- Петербургский Университет Технологий управления и Экономики 190103, Россия, г. Санкт-Петербург, Лермонтовский пр., 44 лит А Khromov Aleksandr Vladimirovich Postgraduate student, the department of Administrative Law and Administrative Procedure, Saint Petersburg University of Management Technologies and Economics 190103, Russia, g. Saint Petersburg, Lermontovskii pr., 44 lit A a_hromov@mail.ru

Сабирова Анна Кудратовна Аспирант, кафедра Административное право, Административный процес, Санкт-Петербургский Университет Технологий управления и Экономики 190103, Россия, г. Санкт-Петербург, Лермонтовский пр., 44 лит. А Sabirova Anna Kudratovna Postgraduate student, the department of Administrative Law and Administrative Procedure, Saint Petersburg University of Management Technologies and Economics 190103, Russia, g. Saint Petersburg, Lermontovskii pr., 44 lit. A ledi.999@inbox.ru

Исследование современной добровольной народной дружины в ретроспективе и в сравнении с зарубежными волонтерскими движениями актуально в связи с тем, что данный институт в современном обществе позволяет строить взаимоотношения между правоохранительными органами, органами местного самоуправления и обществом. По сравнению с предыдущими периодами истории деятельность современной народной дружины в правовом плане наиболее регламентирована. Так, в 2014 году вступил в силу федеральный закон, детально регулирующий деятельность добровольной народной дружины, её организационные вопросы и другие моменты. ^[1]

Деятельность по обеспечению общественной безопасности становится тем более эффективной, насколько более активным становится участие в ней граждан. Добровольные помощники способствуют не только снижению уровня преступности и правонарушений на улицах, но и проводят профилактическую работу в жилом секторе.

Законом № 44-ФЗ устанавливаются основные направления деятельности народной дружины: содействие правоохранительным органам в охране общественного порядка и участие в поиске лиц, пропавших без вести.

Обращая внимание на правовые и организационные особенности народных дружин, можно говорить о серьезных противоречиях.

Во-первых, при оказании содействия правоохранительным органам в охране общественного порядка современные дружинники участвуют в патрулировании города с сотрудниками патрульно-постовой службы. В таких совместных патрулях действия дружинника сводятся к формальному присутствию в составе патруля, потому что с гражданами общаются сотрудники полиции, а дружинник может выступить, в крайнем случае, в роли понятого или свидетеля при составлении протокола об административном правонарушении. Такая форма действия не оправдывает целей, для которых общественность привлекается к охране общественного порядка.

Во-вторых, ко всем дружинникам при вступлении в добровольную народную дружину предъявляются самые общие требования: отсутствие судимости, отсутствие факта привлечения к административной ответственности за год, предшествующий вступлению в дружину, также дружинник не должен состоять на психоневрологическом учете и не должен состоять на учете у нарколога по причине наркомании или алкоголизма. Других требований к подготовке дружинника нет.

Первое противоречие может быть решено посредством соответствующего инструктажа сотрудников полиции, особенно старших по патрулю. Необходимо разъяснять, чтобы старший патруля, в котором принимает участие дружинник, строил работу патруля так, чтобы дружинник принимал активное участие, а не пассивно присутствовал при патрулировании. Дружинник мог бы проводить разъяснительную работу о необходимости и целесообразности соблюдения мер, направленных на защиту от заболевания и распространения вирусом COVID-19. Дружинник может раздавать памятки о защите имущества граждан от кибермошенничества, подробно разъясняя способы, которыми пользуются мошенники.

Второе противоречие имеет основания, потому что по смыслу Закона № 44-ФЗ дружинник должен уметь применять физическую силу, не превышая пределов допустимой самообороны, и оказывать первую медицинскую помощь. В 2014 году вступил в силу ведомственный приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации (МВД РФ), которым должен решаться вопрос о подготовке дружинников. В соответствии с Приказом МВД РФ сотрудники полиции должны проводить с дружинниками инструктаж, в содержание которого входят следующие элементы:

- ознакомление дружинников с нормативным регулированием их деятельности;

- формирование, развитие и закрепление у дружинников практических навыков, необходимых для охраны общественного порядка;

- ознакомление с комплексом мер, которые дружинник должен применять для личной безопасности, и с приемами самозащиты;

- вырабатывать готовность дружинников к участию в предупреждении и пресечении правонарушений;

- формирование навыков первой медицинской помощи. ^[2]

Ведомственный приказ приобретает декларативность, так как трудно представить, что можно формировать навыки, готовность и практические умения посредством инструктажа, который представляет собой передачу устной информации от одного лица другому.

В настоящее время деятельности добровольных народных дружин и участию граждан в охране общественного порядка посвящено множество трудов. В последние 2-3 года добровольные народные дружины изучались С.С. Киселевым, М.Н. Майшевым, А.Р. Насировой, С.Ю. Нифантьевым, К.И. Усеновым, Е.Н. Шаровым, Е.Н. Шелякиным и другими правоведами.

Большинство авторов уделяют внимание историческому аспекту привлечения граждан к охране общественного порядка, а также правовым и организационным вопросам.

Одним из самых распространенных предложений является расширение полномочий дружинников и предоставление им большей самостоятельности, чтобы в деятельности добровольных народных дружин в большей степени реализовывался профилактический потенциал. А.И. Новоселов описывает деятельность добровольной народной дружины в Самарской области, показывая, что дружинники самостоятельно проводят множество спортивных и кульутрно-образовательных мероприятий с населением районов, беседуют с подростками и их родителями о профилактике негативных социальных явлений. Органы местного самоуправления, реально оценивая пользу дружинников для охраны общественного порядка, предоставляют дружинникам возможность пользоваться на безвозмездной и возмездной основе спортивными сооружениями, культурными и образовательными учреждениями для проведения профилактических мероприятий. Дружинники создают в Самарской области дворовые отряды, представляющие собой объединение подростков и детей, подчиняющихся собственному уставу. Дворовые отряды состоят из подростков, состоящих на профилактическом учете, дети из неполных и неблагополучных семей, дети-инвалиды и дети, часто болеющие, дети, имеющие мачеху или отчима, дети из семей беженцев, дети безработных родителей. В дворовых отрядах дети проходят социальную адаптацию, учатся справляться с вызовами общества и времени. А.И. Новоселов делает вывод о том, что работа дружинников может быть разнообразной, а не сводиться только к совместному с полицией патрулированию улиц и к поиску лиц, пропавших без вести. ^{[11; 273]}

Нередко в научной литературе выдвигается предложение о целесообразности заимствования опыта дружин советских времен или зарубежного опыта.

В Российской Федерации и в СССР взаимодействие правоохранительных органов с населением имело особую актуальность. Для правоотношений между правоохранительными органами и населением характерно единство целей в противодействии преступности и негативным явлениям общества, в обеспечении стабильности общества и в повышении правовой культуры населения. В правовом регулировании деятельности органов внутренних дел учитываются интересы граждан, что свидетельствует о наличии связи между народом и полицией. Между народом и полицией взаимодействие возникает только в том случае, если полиция ставит в своей деятельности в качестве приоритет интересы народа и в защите их опирается на поддержку народа.

Система взаимоотношений между общественностью и государственными органами власти должна совершенствоваться и расширяться. М.Ю. Мельников в своей диссертации высоко оценивает советские формы объединений населения, которые прямо или косвенно оказывали поддержку правоохранительным органам в обеспечении общественного порядка. В Советском Союзе общественные объединения самостоятельно и во взаимодействии с правоохранительными органами боролись с правонарушениями в семейно-бытовой сфере, в производственной сфере и в области общественного порядка. Граждане объединялись в виде добровольных обществ, профсоюзов, творческих союзов, советов профилактики, товарищеских судов и в других формах. М.Ю. Мельников считает, что многие из перечисленных форм можно было бы вернуть и приспособить к современным условиям. ^{[8; 23]}

Население России привлекается к охране общественного порядка с конца XIX века. В 1881 году первая добровольная дружина была организована в Москве. Услуги дружинников применялись в дни, когда лица высших государственных должностей приезжали в город, а также дружинники содействовали обеспечению общественной безопасности в 1883 и 1896 годах при коронации Александра III и Николая II. ^{[10; 89]}

В 1913 году полицейским была направлена инструкция, в соответствии с которой они могли создавать народные дружины, которые должны были оказывать содействие в борьбе с хулиганством и в решении других задач, связанных с охраной общественного порядка.

В результате Октябрьской революции были разрушены все государственные и общественные институты, а стихийность исторического события требовала быстрого государственного обустройства. Создаваемые комитеты не справлялись с большим объемом задач, связанных с охраной общественного порядка, поэтому к деятельности государственных органов стала привлекаться общественность в форме рабоче-крестьянских вооруженных формирований. В этот период появились народные продотряды, комбеды, части особого назначения и другие народные объединения. ^{[7; 27]}

В 1913 году правительство Российской империи разработало инструкцию для полицейских, в соответствии с которой они могли привлекать дружинников к борьбе против хулиганства и к решению вопросов, связанных с охраной общественного порядка.

После Октябрьской революции перестали существовать многие общественные и государственные институты, но практика показывала, что в условиях стихийных событий нужны определенные аналоги для построения государственности. Во всех сферах жизнедеятельности общества создавались контролирующие комитеты, которые не справлялись с тем объемом проблем, которые образовались на постреволюционном пространстве. Общественность стала объединяться в виде вооруженных формирований рабочих и крестьян, продовольственных отрядов, комитетов бедноты и в других формах. В 1917 году была создана советская милиция, в которой основным звеном были организованные вооруженные рабочие и крестьяне, оказывающие содействие профессиональным милиционерам. ^{[9; 157]}

К концу 1920-х годов профессиональная милиция была практически сформирована, и уже отпала необходимость в дополнительных вооруженных формированиях. Однако правоохранительные органы были заинтересованы в дальнейшем взаимодействии с населением государства в борьбе против преступности. Совет народных комиссаров издал постановление о создании отрядов содействия милиции (ОСОДМИЛ). ^[3]

ОСОДМИЛ были добровольными объединениями, создаваемыми и руководимыми местными советами. Однако, несмотря на добровольность участия, члены ОСОДМИЛ были вооружены табельным оружием на время службы и имели удостоверение, подтверждающее их членство в ОСОДМИЛ и их полномочия. В ОСОДМИЛ не могли вступить лица моложе 18 лет, лишенные активного избирательного права, находящиеся под следствием или судимые. ^{[6; 278]}

В военные годы 1941 – 1945 годы при правоохранительных органах создавались группы охраны общественного порядка (ГООП). Члены добровольных групп официально были оформлены и выполняли функции милиции в тех областях, где не требовалось профессиональной подготовки. Члены ГООП имели более широкий служебный статус, который позволял им самостоятельно охранять железнодорожные пути, нести дежурство на шоссейных дорогах и выполнять другие милицейские обязанности. К.Д. Голицын констатирует, что обеспечение надлежащего порядка в годы войны в населенных пунктах является во многом заслугой участия граждан в милицейской работе. ^{[5; 58]}

В 1958 году основные послевоенные проблемы были устранены, населенные пункты отстроены, у населения появилась надежда на жизнь с высоким экономическим уровнем, но уровень преступности оставался на высоком уровне. Ленинградцы самостоятельно выступили с инициативой создания добровольной народной дружины, а через 30 лет по всему Советскому Союзу более 13 миллионов человек участвовали в добровольной народной дружине. В конце 1980-х годов гражданский энтузиазм стал угасать в свете экономических и политических событий, а политическая ситуация, сложившаяся после распада СССР, вообще не способствовала повышению гражданской активности.

Сравнительное рассмотрение волонтерской деятельности в России и во Франции позволяет выявить не только особенности, характерные для страны, но и определить, какие меры могут быть предприняты для совершенствования организационного и правового устройства добровольной народной дружины в России. Сравнение России и Франции обусловлено тем, что в обеих странах волонтерские настроения сдерживались. Во Франции государственные власти старались не допускать образования волонтерских движений, не устанавливая полного запрета на общественные проявления. В России долгое время добровольное участие граждан было под полным контролем государства в силу сложившегося политического стиля руководства в стране. Однако рассмотрение статистических данных показывает, что на 2014 год, когда в России был принят Закон № 44-ФЗ, во Франции хотя бы раз приняли участие в волонтерских акциях 40,3% населения, а в России на этот же период – только 9%. ^{[4; 51]}

Добровольцы России и волонтеры Франции исполняют схожие функции, но не являются тождественными. Во Франции волонтеры участвовали в охране общественного порядка в 2005 году в Париже во время длительных массовых выступлений. В Париже эти волонтеры были названы «комитетом гражданского дежурства». Задачей комитета гражданского дежурства было содействие полиции в охране общественного порядка. Каждому члену комитета были выданы средства связи, видеокамеры и некоторые средства тушения пожаров. При обнаружении возгорания сотрудник комитета должен был сообщить об этом в полицию, приступив к самостоятельному тушению пожара собственными силами.

Законодатель Франции не уделяет такого внимания правовому регулированию народных дружин, как в России, потому что основными полномочиями по поддержанию общественного порядка остаются за полицией. Однако во Франции накопился достаточный практический опыт в регулировании муниципальной полиции, которая находится в ведении органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления Франции стали воссоздавать муниципальную полицию в конце XX века. Этому процессу способствовал Закон «О муниципальных полициях» от 15 апреля 1999 года, в котором муниципальная полиция позиционируется как общественная полиция, основная функция которой превентивная, а не репрессивная. Муниципальная полиция обеспечивает в пределах территориального образования безопасность, спокойствие и санитарно-гигиеническое благополучие населения.

В России попытки создания муниципальной милиции не реализовались по объективным причинам, а во Франции жители, принимаемые в ряды муниципальной полиции, становятся официальными полицейскими, и их деятельность утрачивает добровольный характер.

В отличие от муниципальной полиции добровольцы во Франции участвуют в деятельности службы пожарной охраны. Эта деятельность не утрачивает добровольного характера, так как исполняется в свободное от основной работы время. Добровольцы по сигналу тревоги должны принять участие в тушении пожара с подразделением, к которому они прикреплены. Если доброволец участвует в спасательной операции при тушении пожара, то он получает денежное вознаграждение с сохранением заработной платы по основному месту работы. Деятельность добровольцев стимулируется Национальной пожарной охраной с помощью премий, наград, знаков отличия, благодарностей по месту основной работы и другое. ^{[12; 222]}

В России добровольное участие в пожарной охране только развивается, но законодатель придает особое значение этому направлению добровольческого движения. Федеральный закон «О добровольной пожарной охране» № 100-ФЗ направлен на решение проблемы, связанной с защитой населенных пунктов от пожаров. С другой стороны, механизм создания добровольных пожарных дружин в российском законодательстве до конца не разработан ни на федеральном уровне, ни на региональном уровне.

Таким образом, компаративистское исследование Франции и России приводит к следующим выводам в отношении добровольной народной дружины.

1. В обеих странах демократическое устройство позволяет гражданам участвовать в охране общественного порядка с гарантией от государства данного права.

2. В России добровольная народная дружина стала национальным символом, поэтому её деятельность и организационное построение детально урегулированы на федеральном, региональном и ведомственном уровне.

3. Во Франции нет добровольной народной дружины, но есть близкий к этому орган – муниципальная полиция, которая не является добровольным объединением, а представляет собой административный орган власти.

4. На современном этапе в России развивается добровольная пожарная дружина, для которой был бы полезен опыт Франции в данной области.