В преддверии эпохи «хайвеев»: к истории федерального строительства автодорог в США

Макурин Андрей Игоревич кандидат исторических наук доцент, кафедра всеобщей истории, Российский государственный педагогический университет им. А.И. Герцена 191186, Россия, город Санкт-Петербург, г. Санкт-Петербург, наб. Реки Мойки, 48, оф. 20 Makurin Andrei Igorevich PhD in History Associate Professor, Department of General History, A.I. Herzen Russian State Pedagogical University 191186, Russia, gorod Sankt-Peterburg, g. Saint Petersburg, nab. Reki Moiki, 48, of. 20 aimdif@yandex.ru

Ульянова Ира Андрисовна магистр, кафедра всеобщей истории, Российский государственный педагогический университет им. А.И. Герцена 191186, Россия, город Санкт-Петербург, г. Санкт-Петербург, наб. Реки Мойки, 48, оф. 20 Ulianova Ira Andrisovna Master's degree, Department of General History, A.I. Herzen Russian State Pedagogical University 191186, Russia, gorod Sankt-Peterburg, g. Saint Petersburg, nab. Reki Moiki, 48, of. 20 avstriicaavstriica@gmail.com

История дорожного строительства, приобретшего не только важное экономическое, но и политическое значение в эпоху образования наций, в США было сопряжено с решением проблемы разделения полномочий между федеральным центром и властями штатов. Еще с колониальных времен дорожным строительством занимались власти на местах и собственники земли, рядом с которой проходили дороги. Однако к началу XX в. ситуация изменилась — рост национального рынка и выход США на внешние рынки требовали развития общенациональной транспортной инфраструктуры. Однако сложившаяся практика строительства и управления дорогами не соответствовала новым условиям. Прежде всего, это отразилось в сфере железнодорожного транспорта, функционирование которого вовсе не регулировалось до Гражданской войны, а частные компании строили дороги скупая огромные пространства земли. Дороги часто были весьма извилистыми и впоследствии их пришлось выпрямлять. К началу XX в. возрастает востребованность в обычных дорогах (шоссейного, междугородного и сельского сообщения) и, учитывая предшествующий опыт, финансирование и планирование процесса строительства и развития этих дорог стало осуществляться под контролем федеральных властей.

Каким образом и почему в США приходят к целенаправленной политике регулирования дорожного строительства и управления шоссейными дорогами? Чтобы ответить на этот вопрос следует рассмотреть состояние шоссейных и сельских дорог в начале XX в. Содержание дорого осуществлялось за счет средств, получаемых от местных налогов. Как правило, налог на их обслуживание был незначительным и его можно было заменить на несколько дней отработки. В этом случае ремонтом дорог занимались местные жители, которые не обладали достаточной квалификацией, поэтому качество дорог было неудовлетворительным. Дороги, пролегавшие между штатами к середине XIX в., тоже контролировались местными властями, не имевшими средств для ремонта и развития. До начала двадцатого века было несколько дорожных проектов финансированных или даже выполненных с помощью федерального правительства, однако до принятия в 1916 г. Акта о федеральной дорожной помощи (Federal Aid Road Act, 1916) дороги находились в плачевном состоянии: низкое качество, плохое обслуживание. Новые дороги практически не строились. Сумму существующих маршрутов нельзя было даже назвать дорожной сетью — они не были связаны между собой в достаточной степени. Только 150 000 миль из более чем 2,2 миллиона миль общественных шоссе, использовавшихся в 1904 г., могли похвастаться хорошим для того времени покрытием ^{[7, p. 54]}. Основными коммуникациями страны были железные дороги, однако к началу двадцатого века стала очевидна их недостаточность — они не могли удовлетворить все транспортные потребности американцев.

Во-первых, в обычных дорогах были заинтересованы сельскохозяйственные производители: прежде чем переправлять сельскохозяйственную продукцию по железной дороге, ее надо доставить до станции. Трудности в транспортировке приводили к тому, что продукт оставался нереализованным и частично сгнивал на полях, кроме того, в плохую погоду поездка до железнодорожной станции могла быть опасной для лошади. Перевозки по плохим дорогам занимали много времени и приводили к большим издержкам. Для фермеров, которым надо было вести свой продукт до станции на большое расстояние, эта дорога чрезмерно увеличивала себестоимость продукта, что, в свою очередь сковывало развитие фермерского хозяйства и сказывалось на цене сельскохозяйственных товаров ^{[1, p. 36-55]}.

Во-вторых, в хороших дорогах была заинтересована промышленность. Основным видом топлива в начала XX в. был уголь, который перевозили по железным дорогам, однако от станции его надо было доставить до потребителя. Рост промышленного производства вкупе с началом моторизации благотворно повлиял на городские дороги, однако плохое состояние загородных дорог ограничивало развитие промышленности городской чертой, привязывало промышленные предприятия к железнодорожной сети. Заинтересованной стороной также были представители промышленных отраслей, непосредственно связанных с дорожным строительством или автомобильным бизнесом: производители шин, стекла, дорожной техники, бетона, владельцы карьеров, где добывался песок или гравий, представители нефтяной промышленности. Причем некоторые из этих групп (если не все) имели своих представителей в правительстве, которые были готовы лоббировать их интересы ^{[4, p. 239]}.

Таким образом, в дорожном строительстве была заинтересована железнодорожная индустрия. Эта заинтересованность нашла свое выражение в акциях, организованных в 1901 г. Движением за хорошие дороги (The Good Road Movement) совместно с Центральной железной дорогой Иллинойса. «Поезд хороших дорог» следовал по определенному маршруту, и во время остановок на станциях вел агитацию за качественное дорожное строительство. В поезде были оборудованы инсталляции, демонстрирующие передовые методы дорожного строительства, во время остановок проводились лекции. В августе 1901 г. поезд останавливался в шестнадцати городах пяти штатов ^{[1, p. 48-49]}.

Начало моторизации США, произошедшее в последних десятилетиях XIX в., также показало, что система сельских дорог не удовлетворяла требованиям современности. К 1900 г. в США было 8 тысяч автомобилей ^{[1, p. 54]}. Проблема состояла не только в том, что по неотремонтированным дорогам было тяжело передвигаться в дождливую погоду (а в сухую погоду дороги сильно пылили), но и в том, что тяжелые автомобили разрушали хрупкое покрытие дорог.

Автомобилисты и велосипедисты создали общественное движение, боровшееся за качественное дорожное строительство. Оно носило название Движение за хорошие дороги (The Good Road Movement). Движение, зародившееся еще в 1880-х, быстро стало общенациональным. Сторонников движения объединял журнал «Good Roads», кроме этого, в движение входило много локальных обществ в каждом отдельном штате. Движение изначально опиралось на фермеров и автомобилистов ^{[5, p. 5]}. Оно занималось публицистической деятельностью, организовывало собрания, митинги и акции вроде «Поезда хороших дорог». Однако в начале века фермеры, которые до Первой мировой войны все еще пользовались гужевым транспортом, начали воспринимать автомобилистов как дорожных вредителей из-за того, что автомобили разрушали дорожное покрытие. Таким образом, фермеры и автомобилисты потеряли былое единство в борьбе за дорожное строительство.

Тем не менее, общественная озабоченность проблемами дорожного строительства привела к обсуждению проблемы дорожного строительства на уровне властей штатов. В 1883 г. была созвана первая Дорожная конвенция Штата Айова в Това Сити. В 1894 г. состоялась первая национальная дорожная конференция, где присутствовали представители одиннадцати штатов. Так же начинают учреждаться дорожные департаменты штатов (States Highway Departments), первый из которых был создан в Массачусетсе. Эти департаменты станут важным звеном в создании системы национальной дорожной сети ^{[1, p. 43-45]}.

На федеральном уровне в 1893 г. было создано Управление дорожных изысканий (ORI — Office of road inquiry, с 1899 г.; OPRI — Office of public roads inquiry, c 1905 г.; OPR — Office of public roads; c 1915 г. BPR — Bureau of Public Roads), первое ведомство, занимавшееся проблемами дорожного строительства. В его компетенцию не входило руководство дорожным строительством или влияние на дорожное строительство штатов. Оно занималось только изучением способов строительства дорог и информированием о результатах исследования. Главе Управления, Рою Стоуну, было запрещено вмешиваться в дорожную политику штатов. Такая система считалась корректной с точки зрения соблюдения конституционных полномочий штатов.

В первые годы Управление состояло из двух человек: генерала Стоуна с секретарём. До 1904 г. он даже не рассматривался как постоянный департамент, и очень скудно финансировался: в 1893 г. Управление получило только 10 тыс. долларов ^[2]. Несмотря на это, была развёрнута кампания по сбору статистики и публикации бюллетеней (в сотрудничестве с «Движением за хорошие дороги») с информацией о методах дорожного строительства. Одной из самых эффективных оказалась программа «The object lesson road». Идея заключалась в постройке небольших участков дорог на деньги Управления, в качестве демонстрации методов строительства. Строили лишь незначительные участки дорог, чтобы избежать обвинения в федеральном влиянии на политику дорожного строительства штатов — хотя многие губернаторы просили построить у них больше таких объектов ^{[1, p. 36-52]}. Управление дорожных исследований, преобразованное с 1905 г. в Управление общественных дорог (OPR) так же оказывало консультативные услуги напрямую дорожным департаментам штатов и другим локальным службам. С 1906 по 1916 г. федеральные дорожные инженеры посетили 144 округа в 28 штатах ^{[7, p. 56]}.

В 1905 г. отдел испытаний Бюро химии (Bureau of Chemistry) объединился с Управлением исследования общественных дорог (OPRI). Главой созданного Управления общественных дорог (OPR) стал Логан Пэйдж. Он имел огромный опыт в лабораторной работе, что в те годы было актуально, поскольку Управление в первое десятилетие века активизировало изучение свойств материалов дорожного покрытия. Исследовательская база Управления была одной из самых серьезных в мире — сравнимая с исследовательской базой французской Национальной школы мостов и дорог (École nationale des ponts et chaussées) — старейшим гражданским инженерным учебным заведением, лидировавшим в области дорожного строительства с конца XVIII века. Инженерами Управления и позже Бюро общественных дорог (BPR) было разработано большое количество специализированной техники для испытаний дорожного покрытия. К созданию такого оборудования приложил руку и сам Логан Пейдж, им была создана машина для испытаний покрытия (Page Impact Machine) ^{[2, p. 3]}. Услугами Бюро пользовались государственные чиновники, подрядчики и производители материалов, причем испытания материалов были бесплатными ^{[7, p. 55]}.

Управление общественных дорог нуждалось в исследованиях по разработке покрытия, которое не оставляло бы огромных клубов пыли, при его эксплуатации автомобильным транспортом. В первое десятилетие века это считалось серьезной проблемой. Вскоре перед исследователями возникла задача создания такого покрытия, которое бы не разрушалось под тяжестью автомобилей, как разрушались гравийные дороги. После рассмотрения множества вариантов в качестве оптимального покрытия был выбран асфальт ^{[3, p. 206]}.

Разрешение дорожных проблем действительно были важно для экономики США — отсутствие качественных дорог сковывало развитие внутреннего рынка страны, мешало промышленности и негативно влияло на уровень жизни фермеров. Дорожные департаменты штатов не справлялись с улучшением дорог либо из-за консервативного управления, либо из-за нехватки инженеров, хотя Управление (OPR) постоянно оказывало услуги по консультированию и открыло курсы по подготовке инженеров. Существующая дорожная сеть изначально была плохо спроектирована, как с точки зрения расположения, так и с точки зрения методов строительства. Например, дороги изначально не были должным образом дренированы, были неудачно расположены или проложены с наклоном. Для решения этих проблем требовалось разработка и применение общегосударственных строительных стандартов, но Управление (OPR) не имело для этого полномочий, и, несмотря на все усилия по пропаганде научных методов дорожного строительства, во многих округах продолжали воспроизводиться те же ошибки ^{[7, p. 54]}.

Управление (OPR) тесно сотрудничало с общественными движениями, чтобы издать своего рода манифест по вопросам дорожного строительства. В 1910 г. была создана Американская ассоциация шоссейных дорог (The American Highway Association) – организация, объединявшая большое количество локальных сообществ. Через год конгресс Ассоциации выпустил в Вирджинии резолюцию, декларирующую основные технические и административные принципы и требования по вопросам дорожного строительства. Требования были адресованы властям штатов и федеральным властям, и включали унификацию правил дорожного движения, контроль за дорожным строительством со стороны властей штатов, обязательное техническое обслуживание дорог. Согласно резолюции строительством должны руководить опытные инженеры, штаты должны были способствовать строительству (в том числе путем законодательного регулирования труда заключенных на строительстве дорог). Не все эти требования были реализованы, но они отражали не только проблемы дорожного строительства, но и общественные ожидания ^{[1, p. 78-79]}.

Важную роль в лоббировании интересов дорожного строительства в сельской местности сыграла почтовая служба США. Проблемы, с которыми сталкивалась почтовая служба в сельской местности во многом определили формат будущей федеральной поддержки дорожного строительства. Однако почтовая служба не только сталкивалась с проблемами, но и могла стать частью решения. В законе, принятом 28 июля 1916 г., о государственном финансировании Почтового департамента США Генеральный почтмейстер был уполномочен Конгрессом провести исследования, чтобы определить, как почтовая служба может способствовать реализации сельскохозяйственного товара, обеспечивая прямые сделки между производителями и потребителями. Расследование должно было предполагать изучение возможностей для расширения работы системы почтовых посылок (Parcel Post System) ^{[10, p. 424]}.

Созданная система получила название «Сельский экспресс» (The Rural express), и предусматривала моторизированную доставку сельскохозяйственной продукции от производителей к магазинам. Развитием этой службы занимался Герберт Гувер, будущий президент США, занимавший тогда должность главы Продовольственной администрации США. Цели службы, приведенные в журнале “Engineering News-Record”, предусматривали стимулирование производства большего количества сельскохозяйственной продукции, рост уровня жизни фермеров, сохранение уже произведенной продукции.

Гувер утверждал, что до 50% произведенной продукции приходило в негодность до того, как попадало на рынок. Так же он убеждал, что «Сельский экспресс» должен был уменьшить потребность ферм в лошадях и это позволило бы фермерам в будущем использовать пастбища для увеличения посевных площадей под продовольственные культуры. Так же Гувер подчеркивал, что эта система приведет к развитию внутренней торговли и падению цен на продукцию, за счет уменьшения транспортных издержек ^{[6, p. 599]}.

Плохое состояние дорог в сельской местности влияло не только на экономическое состояние фермеров, но оставляло их в социальной изоляции, — плохие дороги мешали сообщению даже с соседями. Только с 1893 г. заработала доставка почты в сельскую местность, но доставка осуществлялась, если дорога соответствовала требованиям. От состояния дорог зависело, смогут ли фермеры получать газеты и вести переписку ^{[1, p. 80-82]}. Программы «Сельская бесплатная почтовая доставка Соединенных Штатов» («Rural free delivery of US mail») и «Сельский экспресс» оказали решающее воздействие на переход к федеральному финансированию дорожного строительства.

Так как большое количество фермеров хотело поучаствовать в программе бесплатной доставки почты, они требовали улучшения дорожных условий в их округах. Конгресс прислушался к этой проблеме и был принят «Билль о почтовых ассигнованиях» («Post Office Appropriation Bill», 1912), который стал первой попыткой федерального финансирования дорожного строительства ^{[9, p. 539-560]}. Однако большая часть штатов отказались участвовать в программе, сославшись на то, что билль вступает в конфликт с законодательством штата, или у властей штатов недостаточно полномочий для реализации такой программы. В рамках этой программы было построено незначительное количество дорог, однако она позволила сделать важные выводы относительно того, с какими сложностями будет сталкиваться федеральное правительство при взаимодействии с местными властями.

Основной вывод был достаточно простым: взаимодействие должно быть построено между федеральными властями и штатами, а не между федеральными властями и округами. Штатов на момент 1912 было 48, а округов — около 3 000, и такое количество субъектов взаимодействия сильно усложняло коммуникацию. В будущем этот опыт приведет к усилению влияния дорожных департаментов штатов.

На Третьем дорожном Конгрессе Америки в сентябре-октябре 1913 г. в речи председателя комитета по автомобильным дорогам палаты представителей Дорси Шеклфорда прозвучала мысль, что «какие бы сомнения ни существовали ранее, сейчас в целом признается, что федеральное правительство имеет право строить и содержать дороги, которые используются в федеральных целях. Из этого следует, что оно также имеет право оказывать помощь штатам в строительстве и обслуживании дорог, которые частично предназначены для федерального использования» ^{[8, p. 56]}. Общество уже готово было признать, что федеральное финансирование дорожного строительства — это допустимая мера, и правительство, «…ведомое (общественным – курсив наш, И.У., А.М.) движением, вместо того, чтобы возглавить его», по словам Фредерика Паксона, осторожно делало первые шаги в этом направлении ^{[4, p. 238]}.

Полномасштабное федеральное финансирование началось с принятия Акта о федеральной дорожной помощи 1916 г. Речь не шла о создании единой дорожной системы — это было бы слишком радикальным решением, т.к. в Конгрессе было еще очень сильно мнение, что дорожная сеть должна в первую очередь дополнять железнодорожную (дороги от фермы до станции), а трансконтинентальные дороги или даже дороги между штатами — это игрушки для богатых туристов ^{[8, p. 59-60]}. Активным сторонником такого взгляда на трансконтинентальные дороги был Шеклфорд. В свой речи на Третьем американском Дорожном конгрессе он предложил деление сторонников дорожного строительства на две категории. К первой он относил сторонников «дорог для туристов», лозунгом которых, по мнению Шеклфорда были слова: «сначала надо увидеть Америку». Он обличал их, называя «классом туристических дорог», состоящим, в основном, из богатых автовладельцев, которые хотят провести часть своего досуга в поездках по стране. Их поддерживают производители дорожной техники и дорожных строительных материалов, которые считают дядю Сэма «исправным плательщиком», либеральным покупателем и тем, кто был бы ценным покупателем, если бы только он занялся строительством «национальных дорог» ^{[8, p. 57]}. Этим людям, Шеклфорд противопоставлял сторонников «бизнес-дорог», которые помнят, что автомобильные дороги — только часть сложной и разветвленной транспортной сети США, и они должны встраиваться в эту сеть. Шеклфорд был, как тогда говорилось, сторонником дорог «от фермы до рынка» или «от фермы до станции». Важной чертой носителей такой точки зрения было то, что автомобильные дороги подразумевались как дополнение к железнодорожной сети, а не как дублирующая сеть. И Шеклфорд стал одним из основных выразителей этой точки зрения в Конгрессе.

Сторонники автономной сети хайвеев говорили о ее важности для развития индустрии. Но, как видно по приведенной выше цитате, это приводило к обвинениям в том, что сторонники автономной дорожной сети будто бы стремились развить бизнес за федеральной счет.

Таким образом, к началу Первой мировой войны в США сложилось два основных мнения о том, какие дороги строить. Первое мнение гласило, что надо строить короткие дороги в сельской местности, в интересах фермерства и малого бизнеса, такие дороги должны встраиваться в существующую транспортную систему страны. Второе мнение гласило, что в интересах крупного бизнеса и автомобилистов необходимы протяженные магистрали, возможно даже трансконтинентальные, представляющие собой полноценную автономную сеть автодорог.

В будущем проблемы с железнодорожными перевозками во время Первой мировой войны покажут, что в объединённой автодорожной сети нуждается не только тяжелая промышленность, но и любая отрасль производства, любая категория потребителей транспортных услуг, которых до этого удовлетворяли железные дороги. Борьба этих двух точек зрения продолжалась на протяжении всего второго десятилетия XX в.

В Акте о федеральной дорожной помощи 1916 г. речь шла, прежде всего, о финансировании строительства сельских дорог из федеральных фондов, то есть он удовлетворял сторонников дорог «от фермы к станции». Автор акта сенатор Джон Банкхед твердо стоял на этих позициях, а вторым автором акта был уже упомянутый выше Шеклфорд.

Как создавался Акт? Законопроект обсуждался в Объединенном комитете по федеральной помощи в строительстве почтовых дорог (Joint Committee on Federal Aid in the construction of Post Roads), созданном в 1912 г. после принятия Билля о почтовых ассигнованиях 1912 г. Комитет обсуждал данные, собранные Управлением общественных дорог (OPR). Эти данные позволяли сделать вывод о том, как состояние дорог влияло на качество школьного образования и в целом на качество жизни в сельской местности, на стоимость недвижимости, скорость износа транспорта, на уровень моторизации. Выводы, в основном, были неутешительные и подводили комиссию к выводу, что федеральная поддержка дорожного строительства необходима.

В основном обсуждение проекта сводилось к планам по строительству сельских дорог, и это вызвало противодействие Американской автомобильной ассоциации (AAA), в большей степени заинтересованной в создании национальной дорожной сети. Однако, при поддержке Американской ассоциации государственных дорожных служащих, министра сельского хозяйства Дэвида Хьюстона, начальника почтовой службы Альберта Сидни Бурлесона (Albert Sidney Burleson) и Управления (OPR) законопроект стал действующим актом 11 июля 1916 г. ^{[10, p. 355-359]}.

Каким образом принималось решение о финансировании и какие принципы государственного финансирования ввел Закон о федеральном финансировании дорог (Federal Aid Road Act) 1916 г.? Согласование проектов осуществлялось между представителем федерального правительства и представителями штатов. Правительство представлял министр сельского хозяйства, а штаты представляли их дорожные департаменты (State Highway Departments). Акт в целом способствовал созданию организаций по дорожному строительству на уровне отдельных штатов, так как на момент его принятия 17 штатов не имели таких департаментов или органов с аналогичными функциями, но для получения федеральной помощи необходимо было такое ведомство ^{[11, p. 22]}. Как уже было сказано, речь не шла о создании единой дорожной системы. Департаменты разрабатывали и представляли министру отдельные проекты на постройку, ремонт, или усовершенствование отдельной дороги или группы дорог в соответствии со значимостью этих дорог в масштабах штата, а цель объединения дорог в систему не ставилась. Так же смету на каждый проект утверждал министр финансов. Ассигнации распределялись меду штатами с учетом их площади, населенности и протяженности дорожной сети в каждом штате.

Работами по строительству руководили местные Департаменты, так же на их плечи ложилось все дальнейшее обслуживание дорог, что было логично в свете того, что право владения дорогами оставалось за штатами, и создатели акта ставили своей целью развитие дорожного строительства в духе самопомощи и усиления контроля штатов над дорожной политикой ^{[11, p. 22]}. Но если информация о ненадлежащем обслуживании попадала к министру сельского хозяйства, то он сигнализировал местному дорожному департаменту штата. Если за четыре месяца ситуация с обслуживанием не менялась, то следовала санкция в виде отказа министра утверждать любой проект этого департамента впредь до приведения дороги в надлежащий порядок. В целом можно было сказать, что строительство проводилось под совместным контролем федерального правительства и штатов, но при этом важно отметить то, что дороги оставались в собственности штатов: именно штаты инициировали проект, выбирали маршруты, устанавливали стандарты и обслуживали дороги в будущем. Эти полномочия соответствовали их конституционным правам в данной сфере, а федеральное правительство оставляло за собой надзорные функции.

Отдельно финансировалось строительство дорог в национальных лесах США, которые являлись федеральной собственностью. Для них выделялись отдельные средства и устанавливался другой порядок утверждения проектов. Важно было соотношение предположительной стоимости дороги и предположительного дохода от доступа к ресурсам, который даст эта дорога — стоимость дороги должна была составлять не больше 10% от них. К проектам, которые предоставляли дорожные департаменты штатов таких требований не предъявлялось, но были другие, которые позже были признаны нерациональными и излишне ограничивающими.

Весь процесс, начиная от разработки проекта и заканчивая их реализацией курировался Управлением общественных дорог (OPR), дорожные департаменты штатов в любой момент могли воспользоваться информационной или кадровой поддержкой Управления.

Закон 1916 г. предполагал финансирование только тех дорог, которые попадали под определение «сельская почтовая дорога» (rural post road) — дорога, по которой возят (или планируют возить) почту. Остальные дороги не могли получить финансирование, хотя могли иметь не менее важное значение. Обязательным условием было то, что все дороги, получившие федеральное финансирование согласно закону, должны быть бесплатными. В первый год, согласно акту, было выделено пять миллионов долларов, далее суммы ассигнований должны были возрасти до двадцати пяти миллионов долларов ^{[10, p. 356.]}. Но в 1917 г. США вступили в Первую мировую войну, и планы по развитию дорожного строительства были временно заморожены.

На этом закончился один из первых этапов перехода к федеральному планированию дорожной системы. С одной стороны, в рассматриваемый период Конгресс еще не принимал решений непосредственно о федеральном планировании или о единой национальной дорожной сети: необходимость последней как раз будет осознанна в ходе Первой мировой войны. С другой стороны, именно в последнее десятилетие девятнадцатого века и первые два десятилетия двадцатого стали ясны те проблемы, решением которых станет национальная дорожная сеть. Эти проблемы связаны в основном со следующими факторами: развитием бесплатной почтовой доставки, началом автомобилизации и развитием промышленного производства, которое требовало более совершенных транспортных сетей. Обсуждение этих проблем привело к тому, что вопрос о дорожном строительстве впервые за полвека был озвучен в Конгрессе. Такое обсуждение было бы невозможно без работы Бюро общественных дорог. Работа, проведенная в Бюро по сбору статистических данных, исследованию методов дорожного строительства и распространению этой информации оказала большое влияние на общественное мнение по вопросу дорожного строительства, а это уже, в свою очередь повлияло на мнение Конгресса.

И самым важным достижением этого этапа стало то, что законодатели (так же впервые за полвека) нашли возможным выделить деньги на строительство дорог из федеральных фондов. Ранее это считалось неприемлемой мерой, нарушающей конституционную автономию штатов, но озвученные выше проблемы потребовали нового взгляда на эту особенность государственного устройства США. Акт о федеральной дорожной помощи 1916 г. стал важным прецедентом, который откроет в будущем возможность для создания общенациональной дорожной сети.