Государственное страхование в правовой доктрине советского периода

Тедеев Астамур Анатольевич доктор юридических наук профессор, заместитель декана Высшей школы государственного аудита (факультет), Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова 119992, Россия, Москва, г. Москва, ул. Ленинские Горы, 1, строение 13, каб. 3041а Tedeev Astamur Anatol'evich Doctor of Law Professor, Deputy Dean of the Higher School of Public Audit, M. V. Lomonosov Moscow State University 119992, Russia, Moskva, g. Moscow, ul. Leninskie Gory, 1, stroenie 13, kab. 3041a mb.1966@yandex.ru Другие публикации этого автора

Институт государственного страхования (в первую очередь имущества и жизни) на началах государственной монополии, как известно был сформирован в Советской России к концу 1921 г. С одной стороны отношения в сфере государственного страхования, выступали важным звеном в цепи мероприятий государства, направленных на усиление притока в распоряжение государства денежных средств, а с другой - положили начало образованию резерва для покрытия убытков в случае стихийных бедствий и несчастных случаев. В этот период для координации указанной работы в составе Наркомфина РСФСР было создано Главное управление государственного страхования в качестве самостоятельной хозрасчетной организации^[1].

В СССР в условиях социализма, при плановом ведении хозяйства имелись объективные возможности, с одной стороны, системно, на уровне государства управлять рисками ущерба, который могли принести силы природы, проводить предупредительные мероприятия по сохранению и восстановлению здоровья граждан. Поэтому основной функцией страхования выступала восстановительная (возмещение причинённого стихийными бедствиями ущерба, восстановление производственных сил общества)^[2]. С другой стороны, в советский период существовали фактические и юридические возможности использовать мобилизованные через систему страхования денежные средства как кредитные ресурсы, для финансирования текущих государственных задач. Неслучайно, в литературе советского периода это поясняется следующим образом: «не все средства, собранные в виде страховых платежей, сразу выплачиваются для возмещения ущерба, ибо часто его и не бывает. Сельскохозяйственным предприятиям страховые выплаты проводятся обычно в конце года, страховые суммы гражданам могут выплачиваются через пять-десять и более лет»^[3].

Государственное страхование в советский период представляла собой деятельность органов государства по образованию специализированных денежных фондов путем взносов социалистических организаций и граждан (страхователей), за счет которых созданная для этих целей система страховых органов возмещала материальный ущерб, причинённый стихийными бедствиями, несчастными случаями и т.д., а также проводила профилактические мероприятия и разъяснительную работу для их предотвращения.

Госстрах являлся единой союзно-республиканской системой органов государственного страхования, находившейся в ведении Министерства финансов СССР. Осуществлялось страхование в добровольном порядке и на основании закона, в обязательном, - такое страхование характеризовалось, по сути, фискальной природой и именовалось окладным. Фискальный характер окладного страхования отмечал и С.А. Котляревский: «хотя у этого страхования есть совершенно особое назначение, но внешним образом оно напоминает налог, принудительно взыскиваемый с населения, или сбор»^[4].

Например, в соответствии с ст. 2 Закона СССР от 4 апреля 1940 г. «Об обязательном окладном страховании»^[5] в хозяйствах граждан обязательному окладному страхованию подлежали строения, домашний скот и полевые посевы сельскохозяйственных культур, принадлежащее имна праве личной собственности. При этом фонды, предназначенные на случаи действия любого рода экстраординарных факторов, создавались как в децентрализованном порядке (такие фонды образовывали хозяйствующие организации), так и централизованно, - в виде общегосударственных резервов. Страховые взносы предприятий, организаций и граждан в СССР формировали государственный страховой фонд. При этом страхование использовалось как экономический инструмент для мобилизации финансовых ресурсов. Часть прибыли органов Госстраха сразу зачислялись в бюджет. Но, главное, в условиях нерыночной экономики и планового хозяйства часть привлеченных органами государственного страхования денежных средств были временно планово свободны, находились на счетах в учреждениях Государственного банка СССР и использовалась как резервный источник покрытия бюджетных расходов^[6]. Как писал Б.Н. Иванов, «финансовое право регулирует также отношения, складывающиеся в связи с использованием временно свободных денежных средств органов Госстраха в качестве кредитных ресурсов Государственного банка СССР»^[7].

Указанное выше исторически обусловило рассмотрение страхования в качестве самостоятельного звена финансовой системы. Среди наиболее крупных работ советского периода по рассматриваемой проблематике: Райхер В.К. Общественно-исторические типы страхования (1947)^[8], Андреев В.С. Правоотношения по государственному социальному страхованию в СССР (1962)^[9], Яковлев В.Н. Государственное страхование имущества колхозов (1971)^[10], Мотылев Л.А. Государственное страхование в СССР и проблемы его развития (1972)^[11], Тагиев Г.М. Развитие государственного страхования в СССР (1917 - 1977 гг.) (1978)^[12] и др.

В СССР страховые отношения (то есть отношения, возникавшие в процессе организации и деятельности органов Госстраха), регулировались несколькими отраслями советского права. При этом необходимо учитывать, что вопрос о границах такого регулирования носил неоднозначный и даже дискуссионный характер.

Достаточно напомнить, что соавторы одного из первых советских учебников по финансовому праву, просто не смогли по ним договориться. В результате, в 1947 г. в журнале «Советское государство и право» появилось письмо в редакцию одного из них, - В.К. Райхера. Позволим себе ниже воспроизвести отрывок из этого письма: «В вышедшем в апреле с. г. учебнике финансового права (Юридическое издательство, 1946) содержится написанным мной раздел «Государственное страхование СССР». При сличении этого раздела с экземпляром отосланной в Издательство рукописи я установил наличие ряда внесенных без моего ведома изменений, в результате которых мне оказались приписанными, по весьма существенным вопросам, взгляды, мной не разделяемые, а также и явно ошибочные утверждения. В интересах восстановления надлежащего освещения этих вопросов прошу Вас опубликовать это письмо в Вашем уважаемом журнале.

I. Разграничивая в составе советского страхового права финансово-правовые и гражданско-правовые нормы, авторская рукопись относила к финансовому праву «вопросы правовой организации самой системы государственного страхования», а к гражданскому нраву - «правовые взаимоотношения между страховыми органами и страхователями, возникающие на почве страхования», не проводя в этом вопросе различия между добровольным и обязательным страхованием. В учебнике же мне приписано не разделяемое мной мнение, по которому правоотношения между сторонами по обязательному страхованию исключаются из области гражданского права (стр. 281, абз. 2-й). При этом выпущено из данного абзаца содержавшееся в нем указание на советское страховое право, объединяющее в своем составе соответствующие нормы финансового и гражданского права. …

IV. Обязательное страхование является, как правило, недоговорным, действующим непосредственно в силу закона. Но из этого правила возможны исключения: например, совершаемое в договорной форме обязательное страхование за счет соответствующих организаций некоторых категорий пожарных работников от несчастных случаев. Однако из авторского текста слова «как правило» исключены, и положению о внедоговорности обязательного страхования сообщен абсолютный, безоговорочный характер (стр. 286, абзац 4-й)»^[13].

Таким образом, основная часть рассматриваемых страховых отношений в советский период регламентировалась нормами финансового и гражданского права. Поэтому институт государственного страхования изучался как в курсе финансового, так и в курсе гражданского права^[14]. В то же время существовала точка зрения о том, что государственное страхование выступает институтом советского гражданского права^[15].

Советское финансовое право регулировало отношения, складывавшиеся в процессе организации государственного страхования как одного из видов финансовой деятельности государства. Возникавшие на основе применения этих общих положений имущественные отношения являлись, конечно же гражданско-правовыми. Отношения в области добровольного имущественного и личного страхования опосредствовались гражданско-правовым договором страхования^[16]. Гражданское право регулировало и некоторые другие отношения в данной области (ответственность Госстраха в пределах своих фондов, взаимоотношения между страховщиком и лицом, назначенным для получения страховой суммы, между страховщиком и лицом, причинившим ущерб застрахованном имуществу, и др.). Систему органов государственного страхования, их структуру, права и обязанности соответсвенных должностных лиц устанавливали нормы советского административного право^[17]. В свою очередь, нормы финансового права закрепляли порядок мобилизации, распределения и использования денежных средств органами Госстраха^[18], а также порядок осуществления государственного социального страхования^[19]. Кроме того, необходимо учитывать, что в советский период финансово-правовая составляющая страхования проявлялась так же и в том, что в случаях неуплаты страховых взносов по обязательному страхованию взимание пени за просрочку и привлечение к принудительному взысканию задолженности осуществлялось в порядке и на условиях, аналогичных с неуплатой налогов и некоторых других обязательных платежей, причем в соответствии с положениями одних и тех же нормативных актов^[20].

При этом, основные принципы советского социального страхования, пособия по государственному социальному страхованию, значение в обеспечении трудового стажа пособиями и пенсиями, санаторно-курортное лечение, организация отдыха и диетического питания за счет средств государственного социального страхования, виды пенсий и т. д. регламентировались советским трудовым правом^[21].

Таким образом, в советский период подчеркивалось, что страхование как правовое установление изучается целым рядом юридических наук, в том числе и наукой финансового права. Однако в науке финансового права упор делается на анализе финансово-правовой материи^[22].

В заключении специально подчеркнем, что и в настоящее время рассматриваемый вопрос не «сошел со сцены», в том числе и для многих государств постсоветского пространства. Приведем лишь несколько цитат. «Актуальным сегодня является определение пределов правового регулирования страхования нормами финансового права. Дело в том, что с переходом Республики Беларусь к рыночным формам хозяйствования … коммерческая деятельность по страхованию ничем не отличается от обыкновенной предпринимательской деятельности. … Такое положение привело к умещению финансово-правовой составляющей в системе регулирования страховых отношений …, то есть деятельность коммерческих страховых организаций не входит в сферу правового регулирования нормами финансового права»^[23]. Предметом страхового дела «является целесообразная совместная деятельность людей, направленная на выявление и управление рисками, защиту от всевозможного ущерба при наступлении неблагоприятных ситуаций, вызванных деятельностью людей или сил природы. Эти обстоятельства делают страхование важной отраслью финансового сектора и самостоятельным звеном финансовой системы Республики Казахстан»…при этом «финансово-страховая деятельность осуществляется как разновидность финансовой деятельности публичных страховых (перестраховочных) организаций, как деятельность органов государственного регулирования, обладающих административно-финансовыми полномочиями, как деятельность коммерческих страховых (перестраховочных) организаций, использующих публичные бюджетные средства»^[24]. В то же время один из основателей финансового права Республики Казахстан, исключал из своего курса разделы, посвященные банковскому делу и страхованию.